“小官巨腐”的定律与防治路径.doc

“小官巨腐”的定律与防治路径张亚明苏妍嫄2016年04月25日14:12来源：人民网-理论频道摘 要 基层腐败带来的切肤之痛不可小觑，日渐成为当前反腐工作的重点之一。首先提出了“小官巨腐”官小权大、窝案串案连环、手段隐蔽的三大基本特征，其次从贪腐主体、制度建设和社会环境三个维度对“小官巨腐”的内涵本质进行深入剖析，最后从强化内在素质、推进制度建设和净化社会廉政风气三个层面十个要点给出了防治路径，最大限度根除“小官巨腐”社会毒瘤。关键词 小官巨腐；根源透析；防治路径中图分类号 D26 文献标识码 A近年来，“小官巨腐”现象渐渐进入人们的视野。据调查，在中央巡视组已开展的前四轮巡视中，存在“小官巨腐”问题的巡视点占比超过了四分之一，特别是在2014年中央开展的第二轮巡视工作中，有多于半数的巡视地区被调查出存在此类现象。这些基层官员广泛存在于百姓身边，任其发展，不仅会打乱正常的社会公共秩序，危及社会经济的良好运转，而且还会损坏党和政府在人民心目中的光辉形象，更会毒害社会风气和官场风气，最终导致整个社会规则的严重破坏。可见，将“小官巨腐”问题作为当前反腐工作的重点之一迫在眉睫。一、“小官巨腐”的三大典型特征分析近来，小官贪腐异常疯狂。从“土地奶奶”罗亚平到“红顶煤商”郝鹏俊，再到“亿元水官”马超群，基层官员的贪腐纪录一度被刷新。纵观他们的腐败行为，不难发现主要有以下几个特点。（一）官小权大，以公谋私现权力异化“官不在小，有权则灵”。在这些巨腐案件中，其中一个显著特征即为职位低、权力大。他们身处关键岗位，作为项目的首要负责人或掌管人，有的掌握着特殊资源，如供水、国土、教育等，有的控制着垄断行业，如车管、医保、电、气等，有的担任单位或部门“一把手”，在所辖区域或行业具有绝对的权力。他们掌心里的权力“含金量”很高，自由裁量度也很大，肆意地进行徇私枉法的寻租、设租活动，以公谋私，获取巨额钱款，俨然成了“土皇帝”。这些小官在奉承面前趾高气扬，在金钱面前利欲熏心，在诱惑面前迷失底线，一手遮天，致使原本为民造福的权力出现了异化。（二）窝串连环，官商结成利益联盟小官虽然官小，但他们所能支配的公共资金、资源、项目和利益并不小。这些基层官员手中掌管着大量的公益性强、公众关注度高、所附加公共利益很大的民生事项，且时常要与商人接触，一旦交往过度，经不住诱惑，很容易滋生腐败、自掘坟墓。例如频频兴起的农村征地拆迁工程，由于其涉及范围广，程序繁琐，资金额度大，喜欢走旁门左道的村官往往相互联合，并与商人相互勾结，1一方面官员利用手中的权力帮助商人获利，另一方面，官员借助商人经商牟取暴利。他们结成利益共享联盟，形成畸形的政商朋友圈和捆绑腐败的“利益板块”，呈现窝案串案连环化的特点。2（三）手段隐蔽，上级庇护有恃无恐小官由于官小，往往会披着隐形外衣，加之作案手段高超，又受到上级领导庇护，贪腐行为越来越不易察觉。3事实上，这些基层小官，起初并非胆大包天，而是从小做起，在悄无声息中摇身变成了大贪。他们钻法律的空子、打政策的擦边球，利用各种高技术含量的手段隐藏腐败意图，如一些官员巧妙运用上下级之间信息不对称的客观现实从中牟取私利。此外，一些地方政府只重结果、不看过程，对基层小官的非法行径视而不见、变相纵容。长此以往，在这些保护伞的庇护下，小官们胡作非为，最终成了大贪。二、“小官巨腐”频发的主客观诱因透析近年来，一些“芝麻粒儿”大小的基层官员渐渐在贪腐大案中粉墨登场，并担当“主演”角色。他们的级别不高，但却能成长为贪腐巨鳄，绝非无源之水，无本之木。具体来说，可以从主客观两个维度三个层面归纳诱因。（一）腐败主体素质低下，拒腐防变意识淡薄1文法双盲，业务素质与实践需求相脱节在我国庞大的基层官员队伍中，众多官员普遍面临着老龄化、学历较低、受教育程度不高的问题。一方面，这些基层官员文化素质不高，特别是在农村，很多干部没有受过很好的教育，所掌握的理论知识、业务知识极其有限，同时，随着年龄的增长，接受新鲜事物的能力不断下降，不能较好地满足现代化科学技术飞速发展的社会需求；另一方面，基层官员法律意识淡薄，在地方称霸一方，唯我独尊，重政策轻法律，重批示轻法律，重关系轻法律，4所做出的决策经不起法律的推敲，不能合理利用法律解决问题，在工作中缺乏明确的法制导向。2从政动机错位，为官道德良知泯灭动机决定行为。很多基层官员思想道德水平低下，从政动机发生严重错位。他们长期受传统文化“官本位”思想的影响，觊觎权力滥用带来的收益，自步入政坛之初就非本着“全心全意为人民服务”的宗旨，而是认为从政能够升官发财有钱有势，能为自己捞好处，获得许多特权和特殊利益。此外，受“一人得道鸡犬升天”思想的熏陶，有人甚至会产生“人生苦短，有权不用，过期作废”的龌龊想法，变本加厉地利用权力大搞私人感情、权钱交易，以此来展现自身的存在。为官道德的泯灭，公仆良知的缺失最终诱发职务犯罪。3自我放纵，抗击腐败心理壁垒脆弱受所处单位规模小，担任职务级别低等诸多因素的影响限制，这些小官在政治上的发展空间非常狭小、因此为实现其强烈的欲望与需求，他们往往会利用职务上的便利，为自己牟取暴利。同时，外界诱惑众多，基层干部自身免疫力差，一旦走上仕途，获取权力，便会放松对自己的要求，被利益冲昏了头脑，迷失了方向。此外，攀比、侥幸、冒险等心理从中作祟，使得少数干部丧失了自我约束和警惕意识，铤而走险，而缺口一旦打开，小官就不再是小贪，相反会在贪腐大路上越走越远，最终做出了“震天动地”的腐败之举。（二）制度建设疏漏，失之于宽失之于虚1机构虚位，组织力量涣散虽然从形式上看，我国组织机构设置比较健全，但实质上，很多地区的基层政府组织建设还比较薄弱，机构虚位，组织力量涣散的情况还比较严重。5一方面，很多基层组织机构设置重叠，职能相互交叉，职责界定不清，发现问题时，互相推诿责任；另一方面，有些基层组织虽设有相关机构，但人员配备严重短缺，而纪检工作量大，任务繁重，纪检监察人员常常力不从心，监督工作诸多不到位，特别是发现问题时，工作人员无法分工合作，及时高效地展开调查，严重制约了纪检监察机关的工作进程，影响监督工作的顺利开展。2权限不清，配置失衡与运行失范并存权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。一方面，权力集中致使配置严重失衡。小官虽然官职不高，但却身处关键岗位，且多数担任着“一把手”职位，手中攥着实实在在的权力，有些大权仅为极少数人所有，6有的甚至一拍板就能决定工程项目、人员调度等重大事宜，致使行政级别早已与权力不再对等；另一方面，不透明化致使权力运行失规失范。当前权力的运行缺少科学、严密、清晰的程序规定。此外，由于权力运行过程不透明，即便存在类似的规定，部分官员也会无视纪律，私自改变或减免程序，有时甚至会为了一己私利而自设程序，为权力寻租大开方便之门。3监管虚设，权力行使与有效监督匹配失调基层小官之所以敢为所欲为，一个重要原因就是缺少有效监管。第一，上级政府不重视对地方官员的监督。他们认为，这些基层小官，待遇低，油水少，权力有限，即便想贪也贪不了多少，因此削弱了监督力度；第二，同级纪检部门对监督持畏难情绪。由于“一把手”通常是监督人员的领导，往往存在监管软化现象，即便发现了违法违纪行为，也常常被暗示保持沉默，避免陷入组织僵局；第三，外界因信息不对称无法监督。由于政府官员所掌握的权力以及行使权力的过程不对外公开，使得群众对党务、政务毫不知情，加之检举渠道不通畅，他们很难参与到权力监管当中，即便是舆论媒体也显得无能为力。4制度虚置，系统性、操作性、约束性问题严重虽然近些年国家已经出台了不少相关法律法规，但现有反腐中的制约机制和执行机制仍不完善。第一，制度规划缺乏整体性系统性。很多制度的制定往往是贪腐问题发生后的亡羊补牢行为，具有较强的应急性、零散性和滞后性，缺乏整体周密的规划设计；第二，制度设计不协调，实操性较低。现有的制度彼此衔接度、协调性不强，有些制度在表达上不明确，致使一些不法分子钻了制度的漏洞；第三，制度执行约束不力。基层组织中存在有章不循、管理松懈等问题，在一定程度上为腐败的滋生留下了空子，降低了官员腐败行为的风险，诱发了容忍甚至鼓励腐败的权力运作潜规则。7（三）权势文化残存，社会贪腐之风盛行1传统臣民文化致使崇尚权势滥觞虽然我国已经步入社会主义现代化建设之中，但受几千年传统封建崇拜权势的臣民文化影响，受教育程度不高的人民大众，如贫困、偏远地区的村民，特别是西部经济不发达地区的百姓，对权势仍是顶礼膜拜，严重阻碍了现代法治建设进程。一方面，长官意识顽固，官员无视人民的合法权益，缺乏责任意识，目无法纪，损公肥私；另一方面，因崇尚权势，平民百姓不懂得如何行使公民的权利和义务，维护自身合法利益，对贪腐行为无条件纵容，最终形成了小官唯我独尊，百姓忍气吞声的局面。2泛物质化人情社会造就腐败亚文化所谓腐败亚文化，主要是指公务人员群体中以扭曲的权力观为核心、以职务犯罪为行为模式的亚文化，其形成于腐败社会关系网络，不仅对网络内部成员起作用，也对整个社会产生影响。如今，与领导拉拉扯扯，阿谀奉承已成为一种风气，形成人际交往中的“潜规则”。在这种环境下，送钱求人办事已习以为常，而且可以提高办事效率。可以说，泛物质化的人情社会腐败已逐渐成为人人需要适应的生活方式，8为百姓所接受和默许。有些时候，甚至不遵循这些“潜规则”就被视为与大家格格不入的“另类”，很难与他人维持良好的人际关系，最终被别人所孤立。3现实压力致使生活质量与实际收入不对称。近年来，物价不断上涨，然而政府基层官员的工资却涨幅不大，使得基层官员的生活质量与实际收入严重不对称，造成了内心的失衡。一方面，我国地域辽阔，各地区经济发展极不平衡，城乡贫富差距悬殊，即便是同一个行政级别，工资福利待遇也存在严重落差。9在这种情况下，收入水平低的基层官员很容易产生攀比心理，加之上升空间有限，他们很容易利用手中的权力来谋取一己私利；另一方面，当这些基层小官看到自己的同学、朋友过得比自己好时，他们便会寄期望于腐败来弥补心灵上的落差，最终误入歧途，走上了贪腐的不归路。三、“小官巨腐”的体系防治策略基层官员与公众接触最为密切，“小官巨腐”问题给社会带来的损失、对百姓生活造成的负面影响巨大，因此我们必须下重拳出击。具体来说，可以从以下三个维度入手，构筑体系防治策略。（一）加强教育，强化内在行为准则1.加强业务培训，提高工作实力扎实的业务素质是提高工作效率和工作质量的重要基础。加强基层建设，提高基层干部工作能力和业务水平，更好地发挥相应职能作用具有重要意义。第一，可通过面授或远程教育，邀请上级相关负责人、专家、学者对基层官员进行继续教育和业务培训，并对新出台的方针政策加以解读，使基层能够更好地领悟国家的政策要求；第二，积极鼓励基层官员加强自我教育，通过自学提高自身素质，并不断改进工作方法，更高效地完成工作任务；第三，可通过单位报纸杂志或宣传栏，对业务知识、方针政策、制度法规等加以介绍宣传，普及理论知识。2.加强法制教育，增强法律意识基层官员淡薄的法律意识严重制约了我国的民主法制进程。为此，要下大力度加强对基层官员的法制教育。一方面，强化职能定位。结合各部门、各单位的实际情况，以分工协作为原则，根据各自的职能、职责，分门别类，有针对性地开展法制教育，提醒大家工作中应注意的问题，彼此形成合力，共同推动基层法制建设；另一方面，强化工作手段。采取有力措施规范基层官员工作行为，使之科学化、民主化，改变之前只凭主观臆断，拍脑子的随意决策，使各项程序、做法有法可依。3.加强思想道德建设，防患精神缺钙基层是党和国家建构事业的第一线，广泛开展党性、廉政教育，有利于广大干部树立正确的权力观，防范和减少腐败的发生。一方面，党组织要注意做好教育引导工作，以历史典型案例为蓝本，将反腐倡廉教育与廉政文化建设相结合，在教育的同时引导党员认真践行社会主义荣辱观，讲党性、重品行、做表率，以实际行动彰显共产党人的人格魅力；另一方面，以上率下，自觉践行“三严三实”，切实做到严以修身、严以用权、严以律己、谋事要实、创业要实以及做人要实，坚持用权为民，遵守党纪国法，为政清廉，从实际出发，脚踏实地，真抓实干，忠于党和人民。（二）制度反腐，推进基层反腐治本大业1.完善基层组织建构，打造基层反腐铁军纪检监察部门是基层惩治腐败的主力军，完善纪检监察机构设置对推动基层反腐倡廉建设具有重要意义。一方面，不断完善纪检监察机构及人员配置。其中，相当于县级和县级以上的大、中型企事业单位，设立党的纪律检查委员会，大型企事业单位建立党委的下属单位，设立党的纪律检查委员会，建立党的总支部委员会和支部委员会的下属单位设专职或兼职纪律检查委员；另一方面，实行下级纪委向上级纪委报告制度。查办腐败案件时要以上级领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时向上级纪委报告，切实破解“基层不敢查案”、“同级监督太软”等难题。2.规范权力分配运行机制，转变政府职能合理配置权力，规范权力运行机制，是通往基层反腐倡廉建设之路的重要棋子。第一，简政放权，解决权力过分集中问题。取消下放行政审批事项，将政府职能由对企业微观活动的干预转变为对市场主体活动的监管，逐步实现事前审批向事中、事后监管转变，推动市场公平竞争；第二，公开透明，规范权力运行机制。公布权力清单，规范部门行政审批行为，逐项公开审批流程，压缩并明确审批时限，以标准化促进规范化；第三，深入推进收费清理改革。坚决取缔违规设立的收费项目，各单位各部门在法治的体系下，依法、依规办事。3.落实多元化监督机制，筑牢基层腐败“防火墙”推进地方基层反腐倡廉治本大业，需要通过多种渠道对权力进行监督，特别是对基层“一把手”权力的监督，形成一套完善的监督体系。一方面，要注重加强党内监督。增强地方政府自我监督和自觉接受监督的意识，同时，纪检监察部门要注重加强对重点对象、重点时间、重点领域的监督，实现事后监督向全程监督、柔性监督向刚性监督的转变；另一方面，要鼓励社会大众监督。创建网络监管平台，将重大事务、项目及特殊权力的行使过程予以公开，减少暗箱操作的空间，保证人民群众的知情权、监督权和话语权，使人民大众成为监督的主体。4.加快长效务实制度建设，搭建权力制约牢笼制度建设是反腐工作的根本保证，是反腐倡廉的核心所在。第一，注重制度设计的严密性与可行性。作为权力行使的标准，无论是文字表述、还是逻辑结构，制度设计都应严谨具体，注意与原有制度的有效衔接，减少贪腐官员钻制度空子的机会；第二，完善干部选拔考核制度。要以德才兼备为准则，严防带病提拔、带疑提拔现象，同时构建综合科学评价考核体系，树立干部全面发展的风向标；第三，强化贪腐惩治制度。加大对腐败分子的惩处力度，提高违法成本，降低腐败收益，使他们得不偿失，形成“不敢腐”惩戒机制。（三）净化环境，营造社会廉政之风1.宣传法治文化，推动臣民文化向公民文化转变树立人民群众的公民意识，实现传统臣民文化向公民文化的转变，是当代中国一项重要任务。第一，树立以民为本价值理念。不断强化广大人民群众的社会政治主体观念，不断提高公民的权利意识、参与意识与平等意识，了解自身享有的权利和应尽的义务，掌握应如何正确行使权利，维护个人合法权益；第二，培育公民法治思维。告诫百姓要遵纪守法，自觉抵制他人的违法犯罪行为，树立法律意识，用法治思维武装大脑；第三，塑造科学政治追求。鼓励社会成员崇尚科学，从实际出发，理性思考解决问题。2.推进社会廉政建设，营造良好政治生态维护良好的社会秩序、营造清正廉洁的社会环境，是促进社会和谐和经济良性发展的重要途径。一方面，对于基层官员，要从小事入手，将抓好八项规定作为改进作风、纠正四风问题的首要切入点，以身作则，简化接待，不收送节礼、大操大办婚丧嫁娶；另一方面，对于社会大众，要加大廉政建设宣传力度，通过灌输式的教育，如在居民区、交通密集区等设置廉政建设公益宣传板，建设廉政主体公园、廉政书画长廊、拍摄廉政教育视频短片等，开展面向全民的廉政教育，提高社会整体的文明程度。3.完善基层考核机制，提高薪酬福利待遇在法律框架下合理改善基层官员的工资结构，提高收入水平，有助于推动基层的反腐倡廉建设。一方面，完善绩效激励机制。本着公平公正的原则，设置合理的考核标准，根据完成的工作量给予不同程度的奖励，多劳多得，少劳少得，不劳不得，进而提高大家的工作积极性；另一方面，健全偏远地区津贴福利机制。对那些收入水平较低的、工作条件艰苦的基层官员，加大激励力度，适当提高津贴福利待遇，使获得的薪酬与付出的劳动相平衡。综上所述，“小官”和“大官”并没有本质的差别。在防范“大官大贪”的同时，更要预防“小官巨腐”，全方位扎紧反腐的“篱笆”，堵住“小官巨腐”的漏洞，拷牢“小官大贪”的那双毒手，让所有贪污之头无空可钻，令腐败之手无处可伸，最终严防“小官巨腐”案件的再次发生。