建筑施工挂靠的原因及其对策.doc

建筑施工挂靠和转包的危害及其防治对策
深圳市盐田区建筑工程事务局 童奉孝
摘要：随着市场经济的快速发展，我国建筑市场也在迅猛发展。但在建筑业的市场化过程中，建筑市场出现了一些不健康的现象，如建筑市场挂靠、转包，这给建筑行业的健康发展和社会经济发展带来极其严重的影响。国家和地方针对这些现象都已经立法，但效果不明显，需要政府出台更严厉措施，并严格执行，才能改变这一现象。
关键词：建筑业 挂靠 转包 对策

1、施工挂靠和转包的本质特征及现状
挂靠：是指无资质的单位、个人或低资质等级的单位或个人，缴纳一定金额的挂靠费后，以被挂靠企业名义承揽施工任务的行为。转包：是指工程中标后，中标人不履行合同约定的责任和义务，收取一定金额的费用后，让其它企业或个人以自己企业的名义承揽施工任务。
挂靠和转包，两者实质相同，均是名义实施人不是实际实施人。名义实施人是被挂靠人，实际实施人是挂靠人。挂靠和转包都是违反国家法律、扰乱市场管理秩序的违法行为，也是一种违反诚实信用，具有欺诈性质的无效民事行为。被挂靠人有作为义务而不作为，挂靠人负有不作为义务而作为。被挂靠企业在收取费用后并不对建设项目进行管理，或仅仅停留在形式上，被挂靠企业一般会在与挂靠企业签订的合同中约定不承担技术、质量、经济等实质责任。
如今，一个挂靠人同时以几个被挂靠人的名义参加一个工程项目的投标，从而进行围标、串标的现象不少见，特别是在政府的中小型工程中这种现象比较常见。 因为施工挂靠和转包现象普遍存在，以至如形成了专门的卖标公司，他们只投标，中标后立即卖掉所中标的工程项目。在一些地区的建筑市场被少数企业垄断。部份建设单位为了节省投资，也自行挂靠施工单位，即做甲方又做乙方。由于挂靠和转包非常普遍，相关政府管理单位也经常睁一只眼闭一只眼。
挂靠和转包在建筑行业的设计、监理、施工领域都有发生，只是施工挂靠和转包现象在建筑行业里最为普遍，社会影响最大。
2、施工挂靠和转包的危害
2.1一些公司和个人受利益驱使，巧妙伪装，瞒天过海，不择手段地实施非法挂靠和转包，藐视法律。同时也使得那些遵纪守法、诚实守信的企业在激烈的竞争中处于劣势。挂靠和转包在一定程度上冲击着建筑市场和国有企业，一些建筑施工力量盲目膨胀，造成建筑业结构失衡，影响了政府宏观调控职能的发挥。为了施工挂靠工作的方便开展，部分挂靠企业还私自或被默许刻制被挂靠企业的公章。严重扰乱了建筑市场秩序。
2.2施工挂靠还经常通过挂靠多家企业进行串标、围标，控制投票报价，哄抬工程造价。低资质挂靠高资质可以获得更高的管理费取费率，造成建设单位的经济损失。挂靠施工的企业，在生产过程中， 往往会竭尽所能少缴税或逃税，造成国家税收的流失。
2.3施工挂靠的队伍一般素质较差，缺乏有效管理，技术装备落后，工程质量和进度没有保障，致使建设单位的利益受到威胁。通常施工挂靠或转包的一部份，甚至大部份合理利润被被挂靠的公司拿走，挂靠或转包的公司只能通过减少人力物力投入或偷工减料才能有利润可图。往往会带来质量安全隐患或事故，造成社会危害。
2.4资质挂靠人处于隐形之中，存在不公平的交易，成为滋生腐败的温床,在一定程度上助长了暴利及腐败，影响和损害了党和政府的形象。资质挂靠最终目的就是为了最大限度地获取利益。它为了实现自己的利益，就会去不择手段地拉拢、腐蚀相关部门或人员，使非法的挂靠行为能披上合法的外衣，必然也使得得到好处的有关人员无视法律，网开一面，进行暗箱操作，从而滋生了各种腐败现象的发生，腐蚀行业道德。
2.5 挂靠和转包本身所体现的责任、权利和义务关系不对等，且缺乏强有力的法律约束，导致被挂靠企业承担着极大的财产风险和信誉危机。比如挂靠人卷款潜逃的风险，挂靠人产生的社会负面影响，都是由被挂靠人承担。
2.6施工挂靠和转包的工程款常需要经过被挂靠企业的帐户。常会因为帐目往来较烦杂，或被挂靠企业的克扣，挂靠企业不能及时拿到工程款，给原本经济实力不够强大挂靠企业带来资金周转紧张的困难,造成施工生产不能正常进行，给建设单位的正当利益受到损害。
2.7挂靠和被挂靠企业，都是一味地追求经济利益，一旦出现问题，相互推诿责任，能脱身的企业就会一走了之。屡屡出现的恶意拖欠农民工工资、材料款等现象，无不与施工挂靠或转包有关，给社会造成了诸多不安定因素。
施工挂靠和转包现象，严重影响了建筑市场的有序竞争，造成建筑市场次序混乱和社会危害，应当引起有关管理部门的高度重视。
3、施工挂靠和转包产生的原因
3.1很多建设工程项目的中标决定权在一定程度上由少数人控制，而当前权力寻租、行政干预、人为操作比较普遍。一些挂靠人往往能动用非正常手段获得工程项目中标。这种权力的集中为施工挂靠开了方便之门。
3.2因为一些地方保护或行业保护，限制外地或非本系统企业承揽工程，所以一些有资格和能力的企业不得不通过挂靠本地或本系统企业以承揽工程。这是施工挂靠和转包的体制基础。
3.3由于市场竞争环境恶劣，通过正常途径，一此有资质单位很难中标，但为了生存这些有资质企业被迫出借资质，被其它企业挂靠。
　 3.4 部分施工企业为了行业排名，一味追求业务量多。主动让其它企业挂靠本企业以增加业务量，或转包一些自身难以完成的项目，尽可能多地获得建设项目数量。是挂靠和转包持久不衰的重要原因。
3.5一些挂靠企业和建设单位比较熟悉，关系比较好，往往需要这些企业才通获得项目中标。
3.6我国的相关法律体系不完善，同时，我国信用体系并未真正形成，社会失信惩罚机制不健全，失信成本过低。行政管理部门监管不到位，对施工挂靠和转包现象监管不力或视而不见为施工挂靠和转包提供了环境条件。
3.7工程挂靠和转包，劳动力成本和经营成本低，违法成本低,经营风险低，利润率高，能同时满足多方利益的需要，具有较强的诱惑性,也是施工挂靠和转包产生的重要原因。
3.8法律法规还不够细化、明确，执行起来有一定难度。招标工作做得不够细致、完善。施工挂靠认定的取证较难，助长了施工挂靠和转包行为的进一步蔓延。
4、施工挂靠和转包的防治对策
4.1在招标过程中可以采取如下方式来限制或减少挂靠现象：
(1)在招标公告中声明严禁挂靠施工，并可以详细定义哪些现象属于挂靠或转包。对发现的挂靠或转包施工现象，约定违约的被挂靠企业要承担法律责任以外的较大的赔偿责任,这样对挂靠和转包现象能起到警示作用。
(2)增加挂靠单位的挂靠难度和成本。比如，在招标公告、招标书中要求在资格预审、开标时要求由投标公司特定人员亲自前来现场。以增加挂靠单位的投标难度和成本。但这些措施对以自身身份进行投标的公司基本不增加难度和成本，基本不影响正常的招投标工作。再如，要求项目开工后现场管理人员必须是投标书中的组织结构中配置的人员，并不得轻易更换，以避免挂靠单位另行组织非投标书中的管理人员进行投标。规定这些人员不到岗履职的责任认定。规定工程主要管理人员在投标公司工作多少年，一般管理人员在投标公司工作多少年，以避免挂靠公司临时安排管理人员到被挂靠公司，以掩盖挂靠的真实面貌。这此措施对抑制施工挂靠都能起到一定作用。
(3)要求投标单位提交投标项目经理的证书、经公正处公正了的签名样式、私章样式。以避免项目经理职责被人项替。
4.2在施工过程中可以采用如下措施：
由于资质挂靠现象隐蔽性强，涉及面广，作为监督部门和执法人员可用“三查”的方法予以审查。一是查人员。监督部门和执法人员通过深入施工现场，检查项目参建单位人员是否与投标文件中提供的人员相符，有无人员变更记录，中标单位和施工现场的主要管理人员之间有无合法的人事及社保关系。二是查财务。相关执法人员可以通过投标保证金和建设资金流向，从中发现有无挂靠现象。三是查材料设备。相关执法人员可以通过调查大型专业设备所有权归属来确定是否存在挂靠现象。
4.3预防施工挂靠和转包，政府行政主管部门需要做的主要工作有：
（1）应加快相关法律法规和政策制定和完善，严格执法，坚决取缔施工挂靠和转包。
（2）加强法治宣传，提升企业法律意识。使建筑业企业行业自律意识得到提高，从源头上杜绝建筑企业的资质挂靠行为。
（3）加大处罚力度,加强对施工挂靠的震慑力。现在建筑法中对施工挂靠的处罚教轻，要加大处罚力度，提高施工挂靠转包的违法成本。
（4）构建建筑信用体系。对已查实的挂靠企业列入“黑名单”，在规定期限内不准参加当地建筑市场招投标活动，严重的可逐出建筑市场。
（5）建立健全问责机制，提高责任意识。对非法挂靠和转包行为发生的责任一追到底，依法追究相关的管理部门和管理机构的责任。
（6）要加快建筑市场向统一开放、竞争有序方向发展，逐步消除市场障碍，打破地区封锁和行业垄断，铲除挂靠现象产生的体制基础。
（6）奖励举报施工挂靠和转包现象的行为，保护举报人。
虽然施工挂靠和转包现象隐蔽性强，但只要紧紧围绕项目现场的人、财、物与中标单位之间的关联性进行全面核实，收集具体详实的资料，依据有关政策规定，认真进行分析比对，还是不难找出施工挂靠和转包的尾巴。
5、结语
我国经快速稳步发展，建筑市场高度发展，建筑技术已经迈入到国际先进水平，建筑施工挂靠和转包，影响到建筑业的健康发展，甚至会造成重社会大危害，严重影响了建筑市场的有序竞争，应当引起有关管理部门的高度重视。要彻底杜绝挂靠施工问题，还是需要政府采取进一步措施，例如修改完善法律，加强宣传、监督和处罚力度，建设诚信力系，建立切实可行的举报制度等。