地方财政资金“同业监督”模...——基于多任务委托代理模型_韩开军.pdf

2023 年第 16 期韩开军 罗中冠 袁润华：地方财政资金“同业监督”模式研究*本文系 2022 年广东省财政科研课题（项目编号：Z2022126）；广东省 20212022 年度会计科研课题（项目编号：4-2）；广东省审计厅 20222023 年度重点科研课题（项目编号：22GDSJZZ041509）；东莞理工学院 20202021 学年高教研究重点项目（项目编号：GJKY202102）阶段性研究成果。基于多任务委托代理模型地方财政资金“同业监督”模式研究*韩开军罗中冠袁润华（东莞理工学院 广东 东莞 523808）摘要：为促进粤港澳大湾区高等教育跨境（区）合作的顺利进行，文章基于一种多任务委托代理模型，通过香港城市大学（东莞）建设项目的地方财政资金拨付、预算管理和监督检查的案例研究，提出一种新型的地方财政资金“同业监督”模式，并总结该模式的资金管理经验以及建议，为其他主体跨境（区）提供公共品或准公共品时获得项目所在地方财政资金资助监管模式提供借鉴。关键词：多任务相关性 委托代理模型 跨境（区）共建项目 地方财政资金监督一、引言推动高等教育融合发展是粤港澳大湾区建设的基础性和持续性动力源泉之一，也是港澳地区融入国家发展大局的必经之路。港澳地区教育事业比较优势明显、成绩斐然，两种政治制度下的高校相互取长补短，有助于中国高等教育又快又好的发展。而粤港澳大湾区在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件下建设，国际上没有先例，要如何闯、如何试是建设过程中应该研究解决的问题。当前，我国地方财政资金只能拨付给预算单位，而境外主体在中国境内设立的分支机构或场所不属于预算单位，因此地方财政部门如何对非预算单位在本地区设立的分支机构或场所提供公共品或准公共品的活动进行资金拨付与资金监管是亟需解决的问题。本文结合粤港共建香港城市大学（东莞）项目，致力于探索适应跨境（区）主体的财政资金监管模式，探索合作共建高等教育的新思路，破解财政资金参与粤港共建项目的体制障碍，从而促进跨境（区）共建项目为社会提供更优质的高等教育等准公共产品。其中，本文的“跨境主体”是指在中国境外注册成立的、在中国境内设立分支机构或场所，且与中国境内公立机构合作共同提供公共品或准公共品，由此获得地方财政资金支持的市场主体；而跨境主体与公立机构合作的项目即跨境项目。二、理论基础（一）财政资金监管模式我国现行的财政专项资金监管模式是以公权监督为主，公权监督与私权监督相结合的复合监管模式，按监督主体的不同，其又可细分为职权主体监督、社会公众监督、上级机关监督、项目资金使用单位监督和新闻媒体监督五大类。其中，在财政专项资金公权监管层面上我国实行的是以政府内部职能部门监督为主，各级人大及其常委会外部监督为辅的监管模式。财政专项资金监管的职权监管主体主要包括国家各级人大及其常委会、各级财政部门、审计部门和纪检监察部门。各级财政机关作为最主要的预算支出管理主体，行使专职监督权。各级人大及其常委会依照宪法和预算法行使财政监督权，对本级政府预算编制及执行情况进行审查1。由于财政资金按预算法实行预算管理，只能拨付给预算单位，而跨境（区）主体不属于地方政府的预算单位，因此地方财政部门不能直接对其进行资金拨付与财政监管1。故地方财政部门对于跨境（区）主体资金的使用存在一定的监管“资格瑕疵”。现行的其他四类监督模式对跨境（区）主体监督也具有局限性，如上级机关监督模式对地方财政资金跨境（区）监管的权限不够、成本过高；资金使用单位自行监督模式下监督效力较弱；公众获取和反馈财政专项资金有关信息的渠道比较有限；存98DOI:10.16144/ki.issn1002-8072.2023.16.010财务实践2023 年第 16 期在财政专项资金违纪违法问题的单位以种种借口阻挠甚至拒绝接受舆论监督等。（二）多任务委托代理模型（1）委托代理理论。随着生产力的发展，社会分工更加精细化和专业化，委托代理理论应运而生。Holmstrom&Milgrom2将这种关系定义为“代理关系是委托方聘用代理方代表他们意愿来执行特定的职务，和代理人拥有部分的决策权而形成的契约关系”。委托代理理论的基础是非对称信息博弈论，即委托人和代理人的利益冲突主要因为具备专业技能或知识的代理人拥有更多信息，两者存在信息不对称的问题，这容易导致代理人为自己牟利，做出与委托人期望不一致的行为。（2）多任务的相关性。经典的委托代理理论分析的是简单的委托代理关系，即假定代理人只分配到一项任务，而在实际工作中分配给代理人的任务是多项的，是说明多项任务的结构关系，Holmstrom&Milgrom2-3根据任务的相互作用将多项任务分为互替性任务和互补性任务两大类。假定代理人只从事两项具体的任务，代理人为这两项任务实施努力都会给代理人带来负效用。如果两项任务是互替性的，则代理人在两项任务都努力的负效用要大于其分别只努力从事两项任务中一项任务的负效用之和，也就是说，当一项任务被执行之后，那么另一项任务执行的难度将加大；如果两项任务是互补性的，则代理人在两项任务都努力的负效用小于其分别只努力从事两项任务中一项任务的负效用之和，也就是说，当一项任务被执行之后，那么另一项任务将更容易执行4-5。多任务委托代理模型强调任务间相关性对模型推导结果的差异影响，在一定程度上任务间相关系数越大，代理人要求的业绩产出分享系数越小，委托人的激励成本也越小，委托人与代理人的期望效用越容易达到最大值。（3）参与约束条件。参与约束是指代理人履行均衡合同后，获得的收益不能低于某个预定收益额，或者说代理人接受委托人合同预期收益不能低于他在同等成本约束条件下从其他委托人所获得的收益平衡6。根据参与约束条件，代理人接受额外的财政资金监督任务时，有权要求获得除原有固定人员经费和日常运行经费外的专项报酬，且该专项报酬经费应当大于代理人参与其他市场活动的机会成本。（4）激励相容约束条件。由于代理人和委托人的目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称7，代理人的行为有可能偏离委托人的目标函数，而委托人又难以观察到这种偏离，难以进行有效监管和约束，从而会出现代理人损害委托人利益的现象，造成两种后果，即逆向选择和道德风险，这就是“代理人问题”8。为解决此问题，委托人应该设计一种机制，使委托人与代理人的利益进行有效“捆绑”，以激励代理人采取最有利于委托人的行为，从而委托人利益的最大化能够通过代理人的效用最大化行为来实现，即实现激励相容9。根据激励相容约束条件，代理人在众多可选的监督方式中能够自主选择最优的行动方案来使其期望效用最大化10-11。（5）多任务委托代理模型的一个重要推论。在委托代理人从事两项或者以上的任务时，如果多项任务间存在相关性，在同时满足参与约束条件和激励相容条件下，可以推出一个重要推论：如果两项任务是不完全互补性任务，在分享激励机制的有效范围内部，代理人对第一项、第二项任务的最优分享系数随着任务间的相关系数的增大而减小，即随着任务间的相关度的增大而增大9。该推论启示是应当把正相关的多项任务分配给同一代理人完成时，总代理成本小于单项任务代理成本之和，且相关度越高总代理就越小，委托人的收益也越大。三、案例分析（一）案例选择本文以案例研究法对地方高校DGUT受托监管香港城市大学（东莞）建设资金的过程进行分析，具体有以下两个理由：首先，DGUT作为重要角色全程参与到香港城市大学（东莞）的建设中，对案例的熟悉度以及信息获取的及时性、准确性和真实性较高。东莞市政府印发的 香港城市大学（东莞）启动资金使用管理办法（东府办2021 33号）明确规定DGUT受市政府委托负责建设启动资金预决算管理、资金拨付、监督检查和预算绩效监督等工作；其次，香港城市大学（东莞）位于粤港澳大湾区合作区，无论是教育资源还是院校排名，都处于教育行业的领先地位，研究其使用财政资金监管的过程具有代表意义及示范效果。（二）数据收集与分析笔者采用多种渠道收集数据，具体包括对香港城市大学（东莞）进行实地考察，对东莞市大学筹建办、东莞市财政局以及DGUT负责此项目的人员进行访谈，对相关纸质以及非纸质资料进行查阅等。笔者对香港城市大学（东莞）的建设经历了两年多的追踪调研，实地考察建设项目2次，访谈项目相关负责人员10余次，以确保研究的信度和效度。笔者梳理跨境（区）共建项目的历史，对不同来源的数据进行综合和交叉验证。992023 年第 16 期韩开军 罗中冠 袁润华：地方财政资金“同业监督”模式研究（三）粤港澳大湾区背景下高等教育高质量发展2020年教育部、广东省人民政府发布 推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划，对粤港澳大湾区高等教育合作发展进行了顶层设计，提出把粤港澳大湾区打造成为国家深化高等教育体制机制改革试验区，教育服务“一带一路”国际合作重要枢纽，以及内地与港澳教育全面合作发展生动典范，建成世界领先水平的高等教育体系和国际教育示范区。随着粤港澳合作的加深，一些地方政府与部分港澳高校达成协议在内地共建高校，例如香港中文大学（深圳）、澳门科技大学珠海校区、香港科技大学（广州）、香港理工大学（佛山）、香港公开大学（肇庆）以及香港城市大学（东莞）等。开展跨境合作办学能够更好发挥港澳高校比较优势，为粤港澳大湾区提供更加优质的高等教育准公共产品，为地方经济社会发展提供更多优秀人才，同时也让香港和澳门融入国家发展战略，探索港澳发展新路向、开拓港澳发展新空间、增添港澳发展新动力。在现行的地方财政资金只能拨付给预算单位的情况下，一种新型的财政资金监管模式应运而生，并在跨境合作举办高等教育中探索实践。据了解，香港科技大学（广州）、香港中文大学（深圳）以及广东以色列理工学院等不同程度的采用该模式。这种新型的财政资金监管模式不仅克服了现行政策的不足，减少信息不对称性，也降低了地方政府监督的成本。DGUT在参与地方财政资金监督过程中也学习到先进的教育思想以及高等教育管理方法。（四）粤港共建香港城市大学（东莞）项目情况（1）项目由来。2020年1月6日，东莞市政府与香港城市大学签署了 关于合作举办香港城市大学（东莞）协议书。根据有关约定，地方政府为香港城市大学（东莞）提供5亿元的香港城市大学（东莞）建设启动资金，并于6年（20202026年）内全数拨付完毕。东莞市政府印发的香港城市大学（东莞）启动资金使用管理办法（东府办2021 33号）明确规定DGUT受委托负责该笔建设启动资金预决算管理、资金拨付、监督检查和预算绩效监督等工作，确认了地方政府的委托人身份、DGUT的受托人身份以及香港城市大学（东莞）的被监督人身份。（2）办学模式。香港城市大学（东莞）实行理事会领导下的校长负责制。遵循理事会治理、教授治学、学术自治的原则，按照大学章程和适用法律开展活动。香港城市大学确保香港城市大学（东莞）具有与本部同等的高等教育质量和水平，同时与本部错位发展、优势互补、相互支撑、深度互动，办学规模与培养质量和水平挂钩，办学层次先研究生后本科生。（3）财政资金来源及使用范围。香港城市大学（东莞）资金来源于财政与非财政两大块。在建期间，DGUT收到东莞市财政部门下达的建设启动资金用款额度后，收集审核预算绩效目标，审核通过后一次性拨付到民办非企业单位香港城市大学东莞研究院的银行专用账户并对所拨付财政资金使用情况进行监督。其中，2020年拨付9200万元，2021年拨付8800万元，2022年拨付8800万元。建设启动资金分为办公营运经费、人员经费、实验室建设和科研经费、办学和其他费用四大类，其专款用于香港城市大学（东莞香港城市大学（东莞）不得擅自改变预算支出用途以及虚假、超预算支出。香港城市大学（东莞）正式设立后，将通过政府财政支持、生均补贴、学费收入、社会捐赠等多途径筹措办学经费。（4）财政资金管理。香港城市大学东莞研究院作为建设启动资金接收主体，是香港城市大学（东莞）的筹建和协办单位，承担建设启动资金的使用主体责任和管理主体责任。依照国家的相关法律法规建立健全财务会计、薪酬管理等内部各规章制度，建立建设启动资金评价标准和评价机制。东莞市政府及相关部门在给予香港城市大学（东莞）充分自主权，以“专款专用、专项核算、预决算报备、采购自决、资产国有、定期审计”的原则对建设启动资金进行管理。东莞市大学筹建办公室、东莞市财政局对建设启动资金进行综合监督与指导，并通过指导DGUT进行实施。根据 香港城市大学（东莞）启动资金使用管理办法（东府办 2021 33号），DGUT受政府委托按规定负责建设启动资金预决算管理、资金拨付、监督检查和预算绩效监督等工作。东莞市审计局或者东莞市政府指定具有专业资格的第三方机构按规定对建设启动资金的使用情况开展不定期审计。（五）多任务委托代理模型在案例中的应用（1）委托代理资格的确认。由于境内地方财政资金无法直接拨付跨境（区）主体使用，地方政府直接委托跨境（区）主体提供公共品或准公共品的资格受限，因此可引入多任务委托代理概念，将两个代理人资格转变为一个代理人受托两项任务12。地方政府作为委托人对地方高校委托多项任务，使其提供高等教育产品之余同时开展对跨境（区）主体使用的地方财政资金进行地方财政资金监管的任务，解决地方政府监管资格受限问题。如图1所示：（2）多任务的相关性。DGUT是具有30年办学经验且地方特色显著的高校，对教育活动、教育规律以及地方100财务实践2023 年第 16 期高等教育财政资金的使用较为熟知，因此地方政府委托DGUT向社会提供公共教育服务，同时委托DGUT高校监督另一所高校财政资金运用，这两项任务之间具有较高的正相关性，属于不完全互补性任务。地方政府委托办学经验丰富的DGUT高校提供高等教育准公共品这个任务的同时，委托对另一所高校办学资金的监督任务，则额外付出相对较低，所需支付的激励成本也较低，因此这种新型的财政资金模式在降低监督成本、减少信息不对称性等方面具有比较优势。（3）参与约束条件和激励相容约束条件。根据参与约束条件，委托方应当向DGUT提供额外的报酬以激励受托方做好资金监管工作。地方政府提供额外报酬的数额应当高于DGUT参与其他市场活动的最高报酬。若地方政府委托的任务与DGUT的主要任务相关性较大，则DGUT接受此任务所付出的努力要低于从事其他不相关任务所付出的努力，地方政府给DGUT的激励成本也会相应降低，这种机制达到了利益捆绑与期望效用最大化的效果，即地方政府利益的最大化通过DGUT的效用最大化行为来实现。（4）地方财政资金“同业监督”模式的提出和优越性。东莞市政府有监督香港城市大学（东莞）筹建资金的责任，但其不仅在资金直接划拨上资格受限，在财政资金监督的力度与成本上也存在两难困境。监督过于严苛则容易损害跨境高校的自主性使其难以发挥比较优势，过于宽松则容易滋生腐败。DGUT的主要业务与香港城市大学（东莞）相似，都是提供高等教育准公共产品，而DGUT高在提供高等教育准公共产品的同时监督香港城市大学（东莞）财政资金的使用，则这两项任务间相关系数较高减少信息不对称性，监督任务执行难度相对低，地方政府提供额外报酬可以降低，即激励成本较低，是地方政府的对跨境（区）主体使用项目所在地方财政资金的最优监督方案。这种新型的地方财政监督模式，笔者将其命名为地方财政资金“同业监督”模式。即地方财政资金“同业监督”模式是指地方预算单位接受地方政府委托利用行业经验和发展规律等对间接接受地方财政资助提供公共品或准公共品的跨境（区）主体是否遵守财经法律法规以及公认或必要的标准进行财政资金监督。（六）财政资金“同业监督”模式（1）财政资金“同业监督”模式的经验。东莞市政府是委托方，香港城市大学（东莞）是被监督方。其中，东莞市政府根据激励相容以及参与约束条件选择受托方，即监督方时，综合考虑受托方的监督成本、监督难度、专业水平以及业务熟练度等因素，确定了DGUT为受托方，对香港城市大学（东莞）筹建的财政资金进行同业监督，在不影响香港城市大学（东莞）的正常营运情况下，地方政府及相关部门有权依法按程序知悉、获取、查阅建设启动资金的使用情况与建设启动资金使用相关文件及材料，要求建设启动资金接收主体对使用的有关情况进行解释说明。其中，东莞市大学筹建办公室、东莞市财政局对建设启动资金进行综合监督与指导，并通过指导DGUT进行实施。DGUT受托按规定负责建设启动资金预决算管理、资金拨付、监督检查和预算绩效监督等工作。在建设启动资金的拨付与监督方面。在建设启动资金的管理上，香港城市大学（东莞）要配合DGUT按照建设启动资金使用范围编制建设启动资金年度预算，报DGUT备案，DGUT对建设启动资金财政预算进行申报。地方财政下达建设启动资金额度到DGUT后，由DGUT拨付到香港城市大学东莞研究院的银行专用账户。香港城市大学（东莞）严格按照预算执行，若有调整，也是经由图1 三方关系转换示意图1012023 年第 16 期韩开军 罗中冠 袁润华：地方财政资金“同业监督”模式研究DGUT审核。在经费的日常管理方面。DGUT负责审核香港城市大学（东莞）的财务内部控制，而且DGUT的管理层占香港城市大学东莞研究院理事会成员中人数的1/3，这增强了监督与沟通成效。同时，香港城市大学（东莞）按规定每季度向DGUT报送预算执行情况，DGUT如在审核过程中发现问题及时纠偏，重大问题及时向东莞市政府和相关部门报告。在预算绩效管理方面。DGUT对建设启动资金实施预算绩效管理。香港城市大学（东莞）申请预算时向DGUT报送绩效目标，包括长期绩效目标和年度绩效指标，绩效目标由DGUT审核后向财政局申报。香港城市大学（东莞）根据年度绩效目标，开展绩效自评工作并报DGUT，DGUT对香港城市大学（东莞）报送的自评结果以及佐证材料进行审核，并视情况依法依程序对香港城市大学（东莞）开展绩效评价。在决算管理方面。香港城市大学（东莞）完成建设启动资金上一年决算报告后，报DGUT备案，作为审计和检查的依据，并接受社会各界的监督。依托DGUT多年办学经验、专业的人才队伍以及熟练的业务水平，东莞市政府对香港城市大学（东莞）资金的使用与管理进行了高效的监督，对建设启动资金的预算执行情况和绩效目标实现程度进行了有效的过程监控，解决了跨境（区）主体资金拨付和监督问题的同时，维持了香港城市大学（东莞）办学主体性、灵活性和先进性，发挥了跨境（区）主体的比较优势。（2）采用财政资金“同业监督”模式的建议。本文提出的地方财政资金“同业监督”模式也可运用到其他中外合作项目或者跨境（区）主体参与公共品或者准公共品提供的相关领域中，以解决跨境（区）主体资金拨付和监督问题，降低监督成本、提高监督成效。同时，在借鉴过程中应重点关注以下方面：首先，要发挥跨境（区）主体的比较优势、维持其自主性，在监督过程中就不能直接套用传统的监督方式，应在合法合规的情况下给予其更多的自主权。其次，对跨境（区）主体的监控不能像预算单位一样系统化信息化地及时监控，所以应通过调派专业人员、参与重要决策、定期工作例会等方式增强沟通与互动，及时掌握资金使用动态。同时，对材料的报备范围与报备途径应作明确的要求，统一责任主体、时间节点、格式、平台与渠道，以确保材料报备的准确性与有效性。最后，应增加适量专项经费以调动受托方进行财政资金监督的积极性，弥补额外监督成本。四、结论与讨论（一）主要结论本文以多任务委托代理模型为基础构建地方财政资金“同业监督”模式，涉及关系方有委托方与受托方、监督方与被监督方。各方为达成组织的目标进行博弈，需要一定的机制对各方的权利与责任进行协调，其关系如图2所示：（1）委托方与受托方关系协调。东莞市政府为委托方，DGUT为受托方。东莞市政府对DGUT进行两项任务的委托：一是向社会提供高等教育准公共品；二是对香港城市大学（东莞）项目进行财政资金监督。其中，东莞市政府委托DGUT对香港城市大学（东莞）进行财政资金监管，通过资金拨付、预决算管理、监督检查和预算绩效监督等方式，对财政资金的使用进行有效的监督。DGUT提供高等教育准公共产品的同时也接受东莞市政府的监督。除此之外，DGUT受东莞市政府委托，监管香港城市大学（东莞）财政资金，在监管过程中如发现问题及时向东莞市政府报告。（2）受托方与被监督方关系协调。DGUT作为受托方，香港城市大学（东莞）作为被监督方。DGUT应落实监管责任，进一步强化监管方法和手段，通过依法按程序获取、查阅建设启动资金的使用情况与建设启动资金使用相关文件及材料等方式加强资金使用的日常监管。香港城市大学（东莞）应合法合规使用资金，同时配合监督方，即DGUT的监督工作，及时提供所需材料，若有问题及时上报。（3）委托方与被监督方关系协调。东莞市政府作为委托方，香港城市大学（东莞）作为被监督方。东莞市政府应选择有监督资格以及专业资质的第三方机构对被监督方进行财政资金拨付及使用上的监督以落实指导和监督职责。香港城市大学（东莞）要落实主体责任，严图2 东莞市政府、DGUT和香港城市大学（东莞）三方关系示意图102财务实践2023 年第 16 期格按照 香港城市大学（东莞）启动资金管理办法 规定使用建设启动资金，对市政府或有关部门提出关于建设启动资金使用情况的疑问进行及时解释说明。委托方最终掌握着被监督方的财政资金监督结果并对其进行调节，因此委托方对被监督方实施间接监督、统筹规划的管理方式。（二）理论贡献（1）提出地方财政资金“同业监督”模式。本文提出地方财政资金资助跨境（区）主体时适合采用的一种新型监督模式地方财政资金“同业监督”模式，有利于完善传统财政资金监管模式、丰富财政资金监督领域的专业术语以及解决现实问题的理论方法。（2）运用多任务委托代理理论解决公共财政问题。委托代理理论在公共财政领域中运用广泛，但尚未在跨境（区）高等教育主体的财政监督研究领域应用。笔者尝试运用成熟的多任务委托代理模型理论解决新兴经济社会问题，有助于推动基础理论解决更多公共财政实际问题。（三）实践启示（1）完善公共财政监管体系。笔者提出的财政资金“同业监督”模式有助于解决传统财政资金监管方式无法满足跨境（区）高校共建融合发展的热点问题，同时也有助于丰富财政监督模式，完善财政资金监管体系，使得财政的监管手段能够适应社会的发展。（2）提升大陆高校公共教育服务水平。通过“同业监督”方式，加强不同政治制度下高校的交流与融合，广泛吸收对方先进的教育经验和办学成果。根据多任务委托代理模型的结论，两项任务为互补性质时，代理人可以通过完成其中一项受托任务而促进另一项受托任务的业绩提升，因此案例高校在履行好监督财政资金的任务后，吸收借鉴资本主义制度高校的优势进而有助于自身输出更优质的高等教育服务。（3）对跨境（区）主体受地方财政资助提供准公共品具有示范性。为了支持粤港澳大湾区融合发展的国家战略，经过理论研究探索适应时代发展需要的新型地方财政资金监管模式，并通过实际案例的操作和检验，其研究成果对粤港澳大湾区财政监管跨境（区）合作项目提供参考和借鉴思路，也为粤港澳大湾区公共事业快速融合发展起到示范性和建设性作用，对其他行业的跨境（区）联合共建项目，例如跨境（区）合作建立医院、公路等准公共产品均有借鉴意义和参考价值。参考文献：1 李治义.财政专项资金信息化监管模式研究 D.燕山大学，2010.2 Holmstrom B,Milgrom P.Multitask 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