党和国家监督体系:系统建构与集成创新_过勇.pdf
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1、 年第 期总第 期治理研究,党和国家监督体系:系统建构与集成创新收稿日期:作者简介:过勇,清华大学公共管理学院教授、纪检监察研究院院长;张鹏,清华大学公共管理学院博士后、纪检监察研究院助理研究员。基金项目:国家社科基金重大项目“党的自我革命引领社会革命的理论建构与实证研究”(编号:);北京廉政建设研究基地阶段性成果;清华大学文科建设“双高”计划项目“新时代中国共产党依规治党运行机制创新研究”(编号:)。过勇张鹏 摘要:新时代党和国家监督体系是在马克思主义中国化时代化最新成果引领和党中央集中统一领导下,深入推进纪检监察体制改革取得的重大政治体制改革成果和标志性实践成果。党和国家监督体系的系统构建
2、是中国共产党在领导革命、建设、改革百余年中监督权力运行所塑造的核心基石和经验凝练,为进一步的制度集成创新储备了系统而坚实的理论、组织和制度基础。党和国家监督体系的“顶层设计”“核心引擎”“运行动力”“支撑载体”四个集成环节衔接贯通、相互统一,形成内涵丰富、功能完备、科学规范、运行高效的动态系统,通过“统筹谋划依规治党和依法治国”“完善党内监督体制机制”“改革形成协调贯通常态长效的监督合力”“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”等战略性举措的紧密配合、优化实施,将制度集成创新优势不断转化为整体治理的中国特色社会主义制度优势。为助力党和国家监督体系取得更多制度性成果和更大治理成效,提出健全党和国家监督
3、体系的未来路向:推动监督体系从“有形”向“有效”转变、明晰监督主体权责界限、搭建数字化协作平台以推动形成监督网络、强化对监督权的监督、加强对社会领域腐败的监督覆盖。关键词:中国共产党;党和国家监督体系;系统建构;集成创新;治理效能中图分类号:文献标志码:文章编号:()DOI:10.15944/ki.33-1010/d.2023.04.009 权力监督始终是政党建设和国家治理的核心议题之一。世界上多数国家和地区按照政体、国体、政党制度、国家结构等进行了相应的监督实践和制度建设。区别于侧重制约的西方权力制衡制度,中国的监督实践立足党情国情,遵循严格的政治建构逻辑,基于政治权力的功能性分权进行创造性
4、探索,不断优化完善党和国家监督体系。对于权力运行中的监督难题,习近平总书记从方法论高度指出,“解决这个问题,不能靠西方所谓的政党轮替和三权分立,根本上要靠党自我革命、自我净化”。在党和国家监督体系的探索和实践过程中,根植于中国特色社会主义制度,中国创新发展出了与世界其他政党和国家不同的特色监督体系,回答了一系列历史性、世界性难题,向世界展示了具有中国特色的监督体系建构方案。作为一项复杂的系统工程,党和国家监督体系取得了创新性突破和历史性成效,集中彰显了中国特色社会主义制度的优越性和先进性。尤其是党的十八大以来,党和国家监督体系进一步系统建构和集成创新,突出自身监督模式和治理特色,形成了从单项突
5、破到系统建构、从试点探索到集成创新、从重点监督到全面覆盖的系统化演进趋势。对党和国家监督体系系统建构、集成创新的深入分析,对于助力新时代党和国家监督体系取得更多制度性成果和更大治理成效,具有重要的理论和现实意义。一、党和国家监督体系的生成党和国家监督体系是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。强化对权力运行的全面监督,对于国家制度和治理体系有效运转具有重要的支撑作用。作为一个不断演进和优化的治理系统,党和国家监督体系是在长期的探索实践中形成,其内涵也在不断丰富完善。不同于代表资产阶级利益的资本主义国家监督体系,党的百余年奋斗历史和伟大成就证明了,中国共产党始终能保持自我净化、自我完
6、善、自我革新、自我提高的先进性和纯洁性属性,并领导形成了具有中国特色的、有效的党和国家监督体系。(一)党和国家监督体系的历史演进党和国家监督体系的探索、建立和完善贯穿了百余年党的奋斗历程,是理论不断丰富、实践和制度不断取得成就的综合体现。中国共产党建立伊始便把马克思列宁主义的基本原理同中国实践结合,高度重视党内监督工作,不断对党和国家监督体系进行积极的理论和实践探索,并将有效经验做法及时提炼上升为监督制度规范。在新民主主义革命时期,党的监督体系开始萌芽和初步建立,在纪律检查机构设立方面不断探索发展。年,党的一大通过的党的第一个纲领要求,从一定数量的党员 治理研究 年第 期宋伟、过勇:新时代党和
7、国家监督体系:建构逻辑、运行机理与创新进路,东南学术,年第 期。陈国权、周鲁耀:制约与监督:两种不同的权力逻辑,浙江大学学报(人文社会科学版),年第 期。中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定辅导读本,人民出版社 年版,第 页。中选举产生具有监督职能的执行委员会。年,中共广东区执行委员会设立监察委员会,成立了中国共产党历史上的第一个纪律检查机关。年,党的五大选举产生了中国共产党历史上第一个中央纪律检查监督机构 中央监察委员会,并在之后修正的党章中,专列了“监察委员会”一章,规定了中央监察委员会的职责。年,党的七大党章再次专列“党的监督机关
8、”一章。这一时期的权力监督主要是以党内监督为主,注重纪律建设和制度建设。新中国成立后,对权力的监督开始从党内监督扩展到国家监督。年 月,中央政治局会议决定成立中央及各级党的纪律检查委员会,开始了监督体系在社会主义革命和建设时期的探索和发展。年 月,第一届全国人民代表大会第一次会议决定设立国家监察部。在这一时期,党内监督、国家监察、司法监督、民主监督等开始逐渐具备基本雏形。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期后,党和国家监督体系不断建构和完善。年 月,党的十一届三中全会决定恢复重建中央纪律检查委员会。年 月,国务院监察部组建成立。年,党中央决定中央纪委和监察部合署办公,实行“一个机构、两块牌子
9、”工作机制。年,党的十五大提出了“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的权力监督格局。年 月,中共中央颁布中国共产党党内监督条例(试行),全面、系统地规定了党的监督的重点对象、重点内容、监督职责、监督制度等。年,党的十七大通过的党章,进一步突出加强党的监督制度建设。这一时期形成了党领导下的包括党内监督、行政监督、人大监督、司法监督、统计监督、审计监督、民主监督等在内的监督体系,但同时也存在党内监督、监察监督力量分散,监督体系的制度权威性不足的历史局限。面对国内外形势深刻复杂变化,党的十八大后,以习近平同志为核心的党中央将“全面从严治党”纳入“四个全面”
10、战略布局,坚强有力领导完善党和国家监督体系,推动监督体系进入了集成创新发展的新时代。为了回应新时代全面从严治党和党治国理政的新形势新要求,习近平总书记深刻指出:“我们要通过行动回答窑洞之问,练就中国共产党人自我净化的绝世武功”,并给出了党为跳出历史周期率的“第二个答案”:党的自我革命。党的十八大以来,党中央对党和国家监督体系集中统一领导和系统决策部署,推动设立国家监察委员会和地方各级监察委员会,构建巡视巡察上下联动格局,构建 治理研究 年第 期中央纪委国家监委研究室:中国共产党党风廉政建设百年纪事,中国方正出版社 年版,第 页。刘硕:党的纪检监察工作的百年发展历程,人民论坛,年第 期。罗星、郭
11、芷材:新中国成立初期党和国家监督体系的历史演进与时代价值,理论建设,年第 期。中共中央文献研究室编:十五大以来重要文献选编(上),人民出版社 年版,第 页。阳平:论党和国家监督体系的生成逻辑与基本内涵,山东师范大学学报(社会科学版),年第 期。钟纪言:以宪法为根本遵循,肩负起国家监察神圣职责,人民日报,年 月 日第 版。以党内监督为主导、各类监督贯通协调的监督机制,构建起一套行之有效的权力监督制度,新时代党和国家监督体系逐步成熟定型。形成了内容协调、程序严密、配套完备、高效管用的制度体系。(二)新时代党和国家监督体系的基本内涵党和国家监督体系的建构和内涵在适应国家治理的需要中不断丰富和完善。从
12、党和国家监督体系的理论逻辑、制度逻辑和实践逻辑的角度来看,新时代党和国家监督体系是在马克思主义中国化时代化最新成果引领和党中央集中统一领导下,一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革的重大政治体制改革成果和标志性实践成果,是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。新时代党和国家监督体系是由党全面统一领导党风廉政建设和反腐败工作,以党内监督为主导,推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督等监督衔接贯通协同,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的权威高效的监督体系,是中国特色社会主义监督理论、监督制度、监督实践的有机统一体。习近平总书记在二十届中央纪委二次全
13、会上指出:“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。”从党和国家监督体系的运行来看,党统一领导多元监督主体按照特定组织结构、制度措施、运行机制,对党和国家权力运行和公职人员等监督客体进行全面全周期监督。作为主要的监督力量和监督要素,纪委监委监督发挥着协助引导推动的专责监督功能,同党委(党组)全面监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督,以及与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等各类监督贯通协同(图)。图 新时代党和国家监督体系的构成要素和目标任务 治理研究 年第 期一
14、刻不停推进全面从严治党 保障党的二十大决策部署贯彻落实,人民日报,年 月 日第 版。二、党和国家监督体系的系统建构制度体系的系统完备性和科学规范性是体系运行有效性的重要先决条件。当今世界正经历百年未有之大变局,国内外风险挑战复杂多变,党和国家改革进程中面临着许多深层次的体制机制问题。全面深化改革,涉及党和国家方方面面,单项突破、条块分割的改革设计已无法进一步系统地、协同地完善和发展中国特色社会主义制度。党的十八大以来,党中央坚持系统观念、加强统筹谋划,系统建构党和国家监督体系,紧紧围绕“党统一领导、全面覆盖、权威高效”的目标要求和价值导向,一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监
15、察机构改革,监督制度的科学化、规范化、程序化水平不断提升,监督体系的系统功能良好发挥、治理效能持续释放,有力推动了国家治理体系和治理能力现代化。作为党和国家的指导思想,马克思主义认识论和方法论特别强调系统观。“关于自然界所有过程都处在一种系统联系中的认识,推动科学到处从个别部分和整体上去证明这种系统联系”,这一思想历来贯穿在党治国理政的战略自觉中。作为马克思主义思想和中国特色社会主义思想理论的生动诠释和有力实践,党和国家监督体系的系统建构中凝聚了丰富的理论智慧、实践经验和制度优势,深入研究该体系的首要任务是剖析其系统构成和蕴含在其中的功能。(一)党和国家监督体系的系统构成中国共产党在领导革命、
16、建设、改革百余年中不断积累和凝练监督权力运行的成功经验,塑造了系统而坚实的理论、组织和制度基础。党和国家监督体系能构建成为一体推动和落实的科学规范性、系统完备性、运行有效性的系统,关键在于理论系统、组织系统和制度系统三个子系统相互支撑、有机统一。较为完备的理论系统,为党和国家监督体系的系统建构提供了科学的行动先导。同时,党和国家监督体系从理论探索到系统实施,也有赖于严密的组织系统和规范的制度系统。严密的组织系统是党和国家监督体系系统建构的力量支撑和资源储备,制度系统为党和国家监督体系系统建构提供权威性和规范性保障。三个系统从不同层面有机融合,协同塑造了党和国家监督体系现代化发展的软硬实力。一是
17、党和国家监督体系的理论系统。马克思主义公权力监督理论和中国特色社会主义思想中关于权力监督的理论,为党和国家监督体系理论系统的形成奠定了坚实基础。在创立科学社会主义理论时,马克思和恩格斯便对未来社会主义国家进行权力制约和监督问题进行了有益的理论探索,提供了社会主义国家权力监督理论构建的丰富源泉。马克思和恩格斯还从加强权力监督方面提出了具体举措,包括人民普遍参与立法 治理研究 年第 期马克思恩格斯文集(第 卷),人民出版社 年版,第 页。权、实现“议行合一制”的政权体制、对国家公职人员实行选举制、撤换制和底薪制等,为社会主义国家提供了深刻而富有预见性的思想源泉。列宁在继承这些权力监督思想基础上,进
18、一步提出了加强对党和国家最高权力监督的观点,并在苏联政治实践中产生了积极进步的影响。中国共产党成立之后,把马克思列宁主义的基本原理同中国监督实践相结合,毛泽东同志给出了跳出“历史周期率”的第一个答案,强调“让人民来监督政府”。邓小平同志强调“要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。江泽民提出“治国必先治党,治党务必从严”。胡锦涛提出要“建成完善的惩治和预防腐败体系”。作为马克思主义中国化的最新理论成果,习近平新时代中国特色社会主义思想是结合中国改革和发展伟大实践进行的理论创举,也是继续坚持和发展中国特色社会主义的行动指南,更是系统构建党和国家监督体系的总体方法论。二是党和国家监督体系的组织系统
19、。组织路线服务于政治路线,党的力量来自组织。中国共产党作为组织型政党,能够领导、组织与动员广大党员和人民,在实现国家战略使命过程中发挥组织化力量,原因在于其超强国家机构和超级政治组织的双重属性。作为当今世界最大的政党,中国共产党已形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。党的统一领导能够统筹协调监督体系各种组织资源,保障监督工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同。党的组织优势的发挥离不开组织内部有序分工和组织协调力量。对于解决“大党独有难题”,尤其迫切需要自上而下的组织领导力、组织推动力和组织执行力,以此来保障自我革命战略部署的全面、系统、整体落实。与此同
20、时,党的先进性和纯洁性是自我净化党和国家“肌体”的关键要素,纪律监督、巡视巡察监督等方式是时刻保持党性,全方位立体式发挥党的引导协调、动员组织能力的具体实现。三是党和国家监督体系的制度系统。制度系统建设贯穿于党和国家监督体系各项建设之中。党和国家监督体系涵盖了监督主体、监督组织、监督制度等,在这当中,监督制度系统对监督主体、监督客体、监督程序、监督方式等进行了规范。作为一个演进优化的制度系统,经过国家监察体制改革,国家监督体系构建了纵向二元监督体系、横向互补监督机制、平衡衔接权力结构的三维格局。新时代以来,中国共产党章程中国共产 治理研究 年第 期金太军:政治文明建设与权力监督机制研究,人民出
21、版社 年版,第 页。黄炎培:八十年来,中国文史出版社 年版,第 页。邓小平文选(第 卷),人民出版社 年版,第 页。中共中央文献研究室编:十五大以来重要文献选编(中),人民出版社 年版,第 页。中共中央文献研究室编:十六大以来重要文献选编(中),中央文献出版社 年版,第 页。鄢一龙:党的领导与中国式善治,行政管理改革,年第 期。中共中央党史和文献研究院:以全面从严治党新成效推进国家治理体系和治理能力现代化,十九大以来重要文献选编(中),中央文献出版社 年版,第 页。颜德如、栾超:国家监督权力结构转换与系统重构,社会科学,年第 期。党党内监督条例等党内法规、中华人民共和国监察法等国家法律法规、国
22、家监察委员会等新设机构,以及纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接制度,系统推动了党和国家监督体系纵向贯穿中央到地方的各层级,横向贯穿人大、行政、司法、审计等部门组织,实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖。(二)党和国家监督体系的系统功能系统的功能是系统具体职能发挥、组织有力的重要前提。更好实现党的自我监督和国家权力运行的全面监督是执政党建设的核心条件和政治要求,关键在于党和国家监督体系能否在系统建构中有效发挥整体功能,避免内部的组织功能耗散。从系统论来看,理念一致、结构统一、要素契合是系统功能协调和功能发挥的重要前提。从现实来看,党和国家监督体系的理论系统、组织系统和制度系统具备
23、理念、结构、要素上的内在稳定性和统一性,系统构成的有机衔接、相互支撑、协调联动,避免了监督体系在运行时系统功能发挥的分散和冲突,推动中国特色社会主义监督体系的制度优势不断转化为治理效能。理论系统的功能为党和国家监督体系提供科学的前瞻性指引。马克思主义理论和中国特色社会主义思想是党和国家监督实践和制度建设的行动指南。在新时代中国特色社会主义思想指导下,党和国家监督体系的理论不断丰富完善,并切实转化为全面、系统、整体的监督体系实践,强化对权力运行的全面覆盖和全周期监督,确保权力始终用来为人民服务,始终用来为人民谋幸福。新时代党和国家监督体系构建取得新进展新成效,根本原因在于坚持习近平新时代中国特色
24、社会主义思想的科学引领。组织系统的功能是党和国家监督体系发挥监督合力的资源保障。组织系统功能的发挥,既要通过党中央集中统一领导来保障政治功能,又要具备各层级党组织的组织功能和组织活力,共同确保党中央的理论路线方针和决策部署贯彻落实到底,以高质量监督助力改革发展稳定大局。党和国家监督体系是建构在组织优势上融贯性的系统,这种系统在运行中可以确保能动、积极、高效地发挥监督体系功能。从监督体系的高质量构建角度上讲,组织系统通过更好地发挥组织柔性优势,实现更有效率的监督资源配置。在党和国家监督体系的系统构建过程中,在党中央集中统一领导下,各级党委统筹各类监督主体,纪检监委发挥组织协调功能,推动各级党委(
25、党组)组织开展党风廉政建设和反腐败斗争,广大党员干部思想统一、步调一致,调动各方面积极性,全党上下高度团结统一,监督体系的组织系统功能良好发挥。制度系统的功能是党和国家监督体系常态化长效化运行的支撑。党的十八届三中全会对“强化权力运行制约和监督体系”作出专门部署。党的十八届六中全会审议通过的中国共产党党内监督条例对健全党内监督体系作出全面部署。党的十九大报告首次写入“健全党和国家监督体系”。党的十九届三中全会通过的中共中央关于深化党和国家机构改革的决定强调“健全党和国家监督体系”,要求推进党的纪律检查体制和 治理研究 年第 期国家监察体制改革。党的十九届四中全会强调“坚持和完善党和国家监督体系
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