城乡融合高质量发展的“功能-产业-空间”体系构建和实践——以湖北省为例.pdf
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1、第7 卷第3 期2023年6 月doi:10.19679/ki.cjjsjj.2023.0308长江技术经济Technology and Economy of ChangjiangVo1.7No.3Jun.20232023,7(3):3 8-45城乡融合高质量发展的为“功能一产业一空间”体系构建和实践以湖北省为例赵宁1,张健2.3,吕旺涛1(1.湖北省社会科学院,武汉43 0 0 7 7;2.武汉轻工大学马克思主义学院,武汉43 0 0 2 3;3.武汉轻工大学湖北县域经济发展研究中心,武汉43 0 0 2 3)摘要:以主体功能区理论为分析基础,构建城乡融合发展“功能产业空间”体系。结合湖北区
2、域发展战略和城乡发展实践,从功能定位、产业主导、空间形态三个方面提出城乡融合高质量发展的模式、驱动力、路径,重塑省域城乡发展新格局,为城乡融合发展提供决策参考。关键词:城乡融合;功能定位;产业主导;空间形态;湖北省中图分类号:F291.3文献标志码:A建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,是党的十九大作出的重大决策部署。高质量发展背景下的城乡融合是贯彻新发展理念,构建新发展格局,推动农业农村优先发展,协调推进乡村振兴和新型城镇化,不断缩小城乡差距和推动经济社会融合,完善要素市场化调节机制和产权制度改革体系的应有之义。改革开放之后尤其是党的十八大以来,湖北在推动城乡统筹和融合发展方面取得了显著
3、成就,但仍存在一些问题,如城乡差距仍然较大、城乡流动收稿日期:2 0 2 2-0 8-1 5基金项目:湖北省高等学校马克思主义中青年理论家培育计划项目(2 2 ZD225)作者简介:赵宁,女,副研究员,博士,主要研究方向为城乡区域发展。E-mail:z h a o n i n g 0 40 41 6 3.c o m通信作者:张健,男,副教授,博士,主要研究方向为城乡区域发展。E-mail:d i v i n e z h a n g 1 6 3.c o m38面临制度性和市场性障碍、乡村地区基础设施远比城市薄弱等。针对城乡融合中存在的诸多问题,如何适应新时代高质量发展要求,湖北需要创新思路,打破
4、传统思维惯式。1城乡融合FIS体系的理论内涵FIS是指基于“功能(Function)-产业(Industry)-空间(Space)”的城乡融合发展体系,分别代表城乡融合的发展模式、发展动力、发展路径(见图1)。在我国现有体制下,区域发展前景与国家功能定位赵宁,等:城乡融合高质量发展的“功能一产业空间”体系构建和实践和支持政策相关度较大。从城乡融合的角度,其逻辑主线为根据城乡的发展现状和环境要求确定区域功能定位,通过功能定位确定区域主导产业,从而影响区域城乡人口分布的空间形态。优化开需点开发区提资扩容发区增档升级功能定位限制开发区定点集中发展模式城乡融合发展发展中心城市消色城锁路径产城融合城乡一
5、体空间形态美丽乡村国家公园农旅融合人与自然图1 城乡融合“FIS”发展体系(1)功能定位决定城乡融合发展模式。功能定位是指通过对区域的地理区位交通、人口密度和分布、资源环境承载状况、以及当前开发强度和未来发展潜力等进行综合研判,将区域发展方向确定为某一种或几种特定功能。建国后和改革开放后的很长一段时期,我国对区域经济发展的评价基本上是按各级行政区划进行的。虽然有利于调动各级行政区发展的积极性,便于区域评价和政策引导,但容易引发不同地区之间基于政绩观的攀比,出现地区发展评价不够客观和区域政策操作的失真。随着经济发展加速,也产生了一系列问题,如生态损害严重,生态系统功能退化;资源开发强度大,环境问
6、题凸显;区域结构不合理,国土空间利用效率低;城乡公共服务和基础设施差距大等。为纠正经济发展过程中出现的人口、资源、环境,以及城乡和不同区域差距过大的问题,国家制订实施了全国主体功能区规划,明确划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区四种类型。通过明确区域的功能定位,实施有差异的引导性开发政策,形成各具特色的城乡融合模式,缩小区域城乡差距,推动城乡一体化发展。(2)产业主导决定城乡融合发展动力。随着我国城镇化进人新阶段,一方面,政府为缩小城乡差距带动乡村发展在政策上对乡村倾斜,吸引资源向乡村转移;另一方面,城市的产业转型升级推动市场要素向城市周边乡村流动,表现为城市产业、人发区外禁芷
7、开迁安动力科技文化主导产业主导农业主导生态主导才对城市周边的的辐射和外溢。在这个过程中,起关键作用的是产业发展。根据功能定位差异,不同区域的产业发展方向既各有特色又保持紧密联系。优化开发区域以第三产业为主,不断推进产业结构升级和优化调整;重点开发区域以第二产业为主,工业主导同时连三带一;限制开发区域以第一产业为主,同时通过与二三产业融合实现农业转型升级;禁止开发区域不以产业发展为重点,通过适度的文旅产业推动人与自然和谐共生。(3)空间形态决定城乡融合发展路径。城乡融合的重点在融,即实现相邻区域和城乡之间公共服务、基础设施等互融互通,减少城乡之间要素流通和公共服务基础设施等各方面的差异;生产要素
8、在城乡之间双向流动,生产力在城乡之间合理布局,产业相互衔接,产业链、供应链、物流链、技术链结合更加紧密。从空间形态上看,不同功能定位区域的融合重点略有差异。优化开发区域表现为城乡一体,城乡空间界限消失,乡村完全融合城市;重点开发区域表现为产城融合,人口职住分离,城乡产业融通,以城镇为基底连接乡村,以工业为主体带动农业;限制开发区域表现为农旅融合,农业转型升级,乡村基底特色显著;禁止开发区域表现为人与自然融合,人对自然空间的影响降到最小。2FIS体系下湖北城乡融合发展模式湖北省自然赋条件良好,地理条件优越,江河湖泊众多,水资源丰富。全省适宜开发面积相对较多,环境质量相对较好,生态系统支撑能力较强
9、,39长江技术经济第7 卷第3 期国土开发和人口分布格局相对集中。全省人口密度较大,经济发展水平较高的县(市、区)大多分布在武汉、襄阳、宜昌、荆州、黄石等市主城区及其周边区域。全省共有1 0 3 个县级行政单位,其中属于国家级重点开发区域2 8 个,省级重点开发区域1 6个,国家级农产品主产区2 9个,国家级重点生态功能区2 8 个,省级重点生态功能区2 个。根据功能定位的不同,分为提档升级、增资扩容、定点集中和外迁安置模式。2.1提档升级模式在全国主体功能区规划中国家定位的优化开发区域不包括湖北。湖北省主体功能规划也仅提出重点开发、限制开发和禁止开发三种类型。随着2 0 1 7 年国家发展和
10、改革委员会批复支持武汉建设国家中心城市,武汉开始在更高层次上承担发展职能和参与国际分工。按照国家优化开发区域的功能定位,武汉的主体功能可做适当调整,部分区域参照优化开发标准执行,具体范围为武汉主城7 区(江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、洪山区、青山区)。主城区绝大部分已按照城市街道管理,但在部分区域仍然存在城乡融合的问题,如洪山区天兴乡、青菱乡、建设乡、九峰乡、花山镇等乡镇建制。按照湖北省“十四五”规划和2 0 3 5 远景目标,武汉城市圈是全省高质量发展的龙头和主要增长极,应充分发挥武汉作为国家中心城市、长江经济带核心城市的引领和辐射带动作用。支持武汉做大做强,既关乎武汉,亦利于全省
11、。加快武汉建设国家中心城市、国家科技创新中心、区域金融中心和国际化大都市,全面提升城市体量、规模、能级和竞争力,更好发挥带动区域发展、服务国家大局和参与全球竞争的职能。作为全省唯一可参照优化开发标准执行的区域,武汉中心城区定位高、范围广、功能强,生态和经济上是全国“两型”社会建设综合配套改革示范区、40重要的先进制造业基地、高技术产业基地和现代服务业中心,区位交通上是全国重要的现代物流基地和综合交通枢纽,科技创新上是区域性信息产业科技创新基地,人口上是限制开发区域与禁止开发区域超载人口的吸纳地,功能上是构建促进中部地区崛起的重要战略支点的支撑。未来应聚焦于科技创新、金融、物流等高端产业,逐步消
12、除乡村建制,对现有的乡村空间和乡村资源以城市化标准进行整合和改造升级,走都市化开发道路。2.2增资扩容模式全省重点开发区域包括3 7 个县(市、区)和其他3 1 个县(市、区)中部分重点开发的城镇区域。其中属于国家级重点开发区域有2 1 个县(市、区),主要位于武汉都市圈的核心区域;属于省级重点开发区域有1 6 个县(市、区)。重点开发区域是全省经济增长的重要增长极,其功能定位于落实“一带一路”、长江经济带发展、促进中部地区崛起、长江中游城市群建设等国家战略和全省构建新发展格局先行区的重要支撑点。重点开发区域城乡融合的方向是增加公共资源投入、提高人口集聚程度、扩大人口数量规模,在优化经济结构、
13、提高生产效益、降低能源消耗、保护自然环境的基础上大力推动经济转型和高质量发展;加大推进工业信息化,激活区域发展潜力,增强产业集聚和科技聚集能力,根据区域特点有选择地积极承接产业转移,形成竞争积极有序、分工协作合理的现代化产业体系;推进新型城镇化,强化区域城市竞争力,持续改善生态环境,提高区域对人口、科技、资本等优质生产要素的吸引力和承载力。2.3定点集中模式限制开发区域分为两类,一类是农产品主产区,全省包括洪湖、监利、当阳、阳新、赤壁等2 9个县(市),其功能主要定位于保障农产品安全和增强农业生产能力;另一类是重点生态功能区,包括西、秭归、麻城、利川等2 8 个县(市),其功能主要定位于保赵宁
14、,等:城乡融合高质量发展的“功能一产业空间”体系构建和实践障生态安全和提供高质量生态产品供给。限制开发区域的城乡融合发展方向应该是在条件允许的情况下,通过提供高质量公共服务和基础设施,引导人口集中,逐步缩小城乡收入水平和公共服务差距,降低基础设施建设和公共服务提供成本,发展农业规模经营,发挥大农业综合效益,保障农产品生产和生态产品提供。2.4外迁安置模式全省的禁止开发区域以点状形态分布于上述三种类型主体功能区中。此类型区域依据法律法规和相关规划实施强制性保护,严控社会经济活动和人类行为对自然生态和文化遗产造成干扰和破坏,禁止不符合区域定位和主体功能的开发活动,引导人口有序外迁转移,最终实现污染
15、“零排放”,改善环境质量恢复至无活动的初始水平。禁止开发区按核心区、缓冲区和实验区分类管理。发展策略定位于逐步减少区域内人口,核心区实现无人居住,缓冲区和实验区动员居民外迁。按照区域实际情况,对区域内人口实行异地搬迁和就地转移两种方式,大部分人口搬迁到区域外,少部分人口就地转为保护区管护维保人员。3FIS体系下湖北城乡融合发展动力3.1科技文化驱动武汉主城区域代表湖北最高的发展水平,是湖北高质量发展的塔尖,承担着带动区域发展、服务国家战略、参与全球分工的重要职能。区域内人口密度大,土地价值高。为最大化单位面积的经济效益,减少工业污染和重型原材料运输给城市带来的安全隐患和交通压力,原来作为城市发
16、展支柱的大型工业企业和其生产部门大多已外迁至远城区。从人居环境改善、城市公共空间发展和经济效益提高上看,主城区主要定位于发展金融保险、信息服务、中介咨询、科技研发、广告会展、教育培训、通讯物流等高端服务业,这些产业企业经济效益好,环境污染小,资源消耗低,代表了产业结构的高级化,符合城市发展高级阶段的特征。湖北省“十四五”规划明确提出,支持武汉做大做强。随着人口不断流人、产业腾笼换鸟和愈加严格的环保考核,武汉主城区发展空间需求更加急迫,就业人口素质持续提升,对人口和企业的市场筛选门槛不断提高,乡村落后的生产方式和传统工业企业将面临更大的压力,最终会被城市化和科技化所替代。因此,主城区城乡融合的动
17、力来自于科技文化驱动的第三产业。3.2工业驱动重点开发区域是湖北的重心,是经济社会发展的大盘,是湖北高质量发展的高原和最大腹地,也是城乡融合的重点。按照湖北省主体功能规划和“十四五”发展规划,全省确立了“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域发展格局。武汉城市圈同城化发展。武汉四大副城“光谷副城、车谷副城、临空副城、长江新区副城”逐渐成熟的“光芯屏端网”、汽车制造、网络安全、航天航运等支柱产业成效显著,成为支撑武汉高质量发展的引擎。四大副城是武汉与周边城市连接的焦点地区,通过四大副城的建设和产业外溢,加强与周边地区的产业协作和交流。南北两翼扇面式发展。加强襄阳、宜昌省域副中心建设,支持“襄十随神
18、”城市群打造以产业转型升级和先进制造业为重点的汉江生态经济带,支持“宜荆荆恩”城市群打造以绿色经济和战略性新兴产业为特色的长江高质量发展经济带。3.3农业驱动全省有2 9个县市定位为农产品主产区。农业产品和农特产品是本类型区域的发展动力。通过全面实施乡村振兴,大力推动农业产业化发展,在保持农业产量稳定增长的同时,推动农业1.0(农副产品生产)向农业6.0(生产、加工、贸易、科研、观光、文创)转变,加快由农业大省向农业强省转变。加41长江技术经济第7 卷第3 期强高标准农田建设,推广“虾蟹稻渔”等复合种养模式,提升农业增收和粮食保供能力。发展壮大传统优势特色农业产业链,引导农民主动对接市场调整产
19、品结构。发展农副产品精深加工,壮大懂技术、懂市场的复合型农业人才队伍。3.4生态驱动湖北有三个国家级和一个省级原集中连片特困地区,既是山区,也是生态屏障区,分别是武陵山区、秦巴山区、大别山区和幕阜山区,四大片区有3 0 个县(市、区)定位为重点生态功能区。生态功能区定位于保障生态安全和提供高质量生态产品供给,区域内实施积极的人口退出政策,加强劳动力培训和转移。引导人数少、位置偏的乡村人口向较大规模的集镇、县城集中,生态环境脆弱、地质灾害易发区的乡村逐步退出,尽量减少基础设施建设。除非必要,不进行新的城镇建设和大规模开发,有效控制开发规模和开发强度,以不超过生态承载能力为首要原则。探索森林、湖泊
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