浅谈工程建设监理制度的建立和发展历史.doc

浅谈工程建设监理制度的建立和发展历史
及当前监理工作中存在的问题分析和探讨
【摘 要】我国工程建筑市场自1988年起开展工程建设监理工作以来，至今已有24年历史，历经了20多年的创新与发展，已经初步形成了具有中国特色的工程管理制度。国家主管部门从1988年开始在部分工程建设领域实行工程监理制度试点工作后，于1992年起在全国范围内全面推行工程监理制度，到1996年起开始了全面发展。目前我国的工程建筑市场已基本形成了监理、业主和承包商三大平等、独立的工程建设主体。作为监理单位，既要重视“质量、进度、投资”三大控制，又要作为工程建设中最主要的协调者和管理者，协调好与业主、施工单位之间的关系，以确保工程建设预定的“质量、投资、进度目标”的实现。
【关键词】工程;建设监理；发展历史；问题；分析；探讨
一、我国工程监理制度的建立及发展历史
(1)试点阶段(1988～1992)。自1978年起在改革开放政策实施的十年期间我国在经济建设领域取得了很大的发展和进步，各省市、各行业都在逐步恢复和加大对城市基础建设和工业领域的投资建设。一大批工程建设项目陆续竣工或已上马，但在经历了文革特殊动荡时期后，我国在各个行业及领域严重缺乏技术人才和先进的管理制度，尤其在工程建设领域内管理和技术人才缺乏，相关质量、投资等规章制度或缺失或得不到有力的执行和落实，工程项目过多或少出现了不同程度的质量问题和质量事故。在确保今后工程建设项目的顺利实施及逐步与国际接轨的大前提下，原建设部联合其他相关主管部门及技术专家，在借鉴和吸收国外先进的工程监理制度后初步制定了符合当时我国国情的工程监理工作制度。随后在1988 年 7 月 25 日，建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，提出建立具有中国特色的建设监理制度;同年 11 月 28 日，原建设部又发出了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，文件决定建设监理工作先期在北京、上海、南京、天津、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳这八个重点城市和能源部门、交通部门下属的水电与公路系统进行试点及加以完善，并于1989年7月28日发布《建设监理试行规定》。1991 年 12 月 16 日，时任原建设部部长侯捷同志在“全国建设工作会”上指出，建设监理试点工作历时3年时间已在全国 25个省、自治区、直辖市和 15 个工业、交通部门开展，实施监理的工程在提高质量、缩短工期、降低造价方面取得了显著的效果，并决定在全国范围内逐步发展确立工程监理制度。
(2)稳步发展阶段(1993～1995 年)。1992 年，我国以原建设部为主体协同其他相关行业及主管部门在借鉴前期监理试点工作经验的基础上为工程监理制度制定和起草了一系列的规章制度和指令性文件，包括《工程建设监理单位资质管理试行办法》、《监理工程师资格考试和注册试行办法》、《关于发布建设工程监理费有关规定的通知》等。到 1992 年底，全国已有 28个省、市、自治区及国务院及国资委下属直管的 20个工业、交通等部门先后开展了建设监理工作，累计对 1636 项、投资额 2396 亿元的工程项目实施监理。1993 年11月，在全国第五次建设监理工作会议上，建设部全面总结了监理试点的成功经验，根据形势发展的需要和全国监理工作的现状，部署了结束试点、转向稳步发展阶段的各项工作。1995 年 10 月，建设部、国家工商行政管理局印发了《工程建设监理合同》示范文本；同年 12 月，建设部、国家计委颁发了《工程建设监理规定》。自1996年1月1日起实施。同时废止原建设部1989年7月28日发布的《建设监理试行规定》，（建监 [1995]第737号文）。
(3)全面推行阶段(1996年开始至今)。从1996 年1月开始，在全国全面推行建设工程监理制度。1997 年 11月 1 日，第八届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》，《建筑法》第三条规定“：国家推行建筑工程监理制度。”这是我国第一次以法律的形式对工程监理作出规定。2000 年 1 月 30 日发布施行的《建设工程质量管理条例》(国务院令第 279 号)，对工程监理单位的质量责任和义务作出了具体的规定。2004 年 2 月 1 日起施行的《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第 393 号)，对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任作出了规定。截至 2011 年 12 月底，全国共有监理企业 5943 家，其中综合资质 59 家，甲级 2061 家，乙级及以下 3767 家，国家注册监理工程师 12 万余人，监理从业人员超过 60 万人。监理工作覆盖了房屋建筑、市政公用工程、冶炼、石油化工、水利水电、电力、公路、港航、通信等等众多类别的工程项目。
赞同
二、当前监理工作中存在的问题分析和探讨
我国工程建筑市场自1988年起开展工程建设监理工作以来，至今已有24年历史，历经了20多年的创新与发展，已经初步形成了具有中国特色的工程管理制度。国家主管部门从1988年开始在部分工程建设领域实行工程监理制度试点工作后，于1992年起在全国范围内全面推行工程监理制度，到1996年起开始了全面发展。目前我国的工程建筑市场已基本形成了监理、业主和承包商三大平等、独立的工程建设主体。作为监理单位，既要重视“质量、进度、投资”三大控制，又要作为工程建设中最主要的协调者和管理者，协调好与业主、施工单位之间的关系，以确保工程建设预定的“质量、投资、进度目标”的实现。当前，我国建设监理制度正在顺利推行和完善中，但工程监理工作中也不免存在着不少的问题，主要表现在以下几个方面。
⑴监理工作的误区：
由于我国的建设监理制起步较晚，计划经济向市场经济转型的体制决定了我国监理制度从一建立就有其本身的特点没有形成社会化的监理模式，至今仍存在着以下误区：
1.1 监理制度仅局限于施工阶段：监理制度应该贯穿工程建设项目的始终，包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段(含保修阶段)。但目前，我国监理工作一般仅限于工程建设项目的施工阶段，监理人员接受监理委托后，工程马上开工，造成监理人员边工作边熟悉情况，对工程并未深入的掌握和熟悉，尤其是油田工程，规模相对较大，技术复杂程度相对较高，战线较长，影响因素很多，不利于监理工作的顺利开展。
1.2对业主行为无规范：业主行为规范与否，直接关系到工程建设项目能否顺利进行，建设目标能否如期实现。有的对监理工作干预较多，有的则不通过监理工程师直接给承包商下达指令，造成不必要的纠纷和误解。其实，监理工程师应该是工程建设项目现场的唯一管理者，业主委托了监理，就应由监理工程师去实施对工程建设项目的监督与管理，业主的意见和决策均应通过监理工程师实施，而业主所要做的，是如何做好对监理的管理，而非直接对工程建设项目的管理。业主不规范，是一个普遍的现象。这就要求监理人员必须熟悉监理委托合同，审时度势，正确处理好与业主的关系，从大局出发，顾客第一，为业主服务，对业主负责。只有这样才能取得业主的信任，以利监理工作的开展。规范业主的行为，使业主转变原有的观念，是确保工程建设项目顺利进行的先决条件。
1.3把监理工程师当作质检员：监理工程师是作为公正的第三方，依据监理合同和工程建设承包合同进行监理，而不是承包商的质检员。这个问题涉及到职责问题，还涉及到验收程序。各项验收，必须在承包商自检合格的基础上，报请监理工程师验收。承包商有确保提供合格产品的责任，监理负责检验工程产品，承包商不能把监理当作自己的质检员，监理自己也不能把自己等同于承包商的质检员，监理的工作应具有程序性和独立性。
1.4 工程质量是监理出来的：现在，有一种说法，工程中出事情找监理。工程有问题，监理首当其冲，这种认识未免偏颇。监理是按照业主的授权，依据监理合同和工程建设承包合同对工程建设项目进行监督管理。监理的质量责任可以理解为，在设计阶段有设计质量问题的，设计监理应承担相应责任；在施工阶段，由于施工原因造成工程质量问题的，不论监理是否检测到和发现承包商的不合格产品，监理应承担相应责任，但是不能因此而免除承包商的责任。因为工程建设承包合同中明确规定了承包商须向业主提供产品的质量标准，这需要"三方"端正思想意识。
⑵监理工作的主要任务
《中华人民共和国建筑法》中明确定义：实施建筑工程监理前，建设单位应将委托的工程监理单位、监理内容及权限，书面通知被监理的建筑施工企业。建筑工程监理应依照法律、行政法规及有关技术标准、设计文件和建筑工程承包合同。对承包单位在施工质量、建设工期和资金使用等方面，代表建设单位实施监督。在工程建设项目中，目前监理工程师只是进行施工阶段的监理工作，而这一阶段主要是质量控制。从目前情况看，让一个监理单位同时具备建设项目投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段的监理能力还比较困难，大多数监理公司的资质及人员能力也达不到这一水平。结合现阶段的监理工作，监理工程师的工作应重点体现在施工招投标管理和工程承包合同管理两个方面，并逐步向设计监理发展。
2.1 监理单位应具备招投标工作的能力：施工招投标工作的好坏，其质量的优劣，直接关系到业主能否选择到优秀的承包商，能否得到先进的施工技术和施工方案。如果监理单位能从施工招投标阶段就介入建设项目，那么它对工程建设项目就很了解，对业主选定的承包商也很了解，对工程建设承包它的监理工作就很容易开展和实施。
2.2 对工程承包合同的管理：以法律为准绳，以合同为依据是监理工程师做好监理工作的原则。监理工程师最终所要做的就是对工程承包合同的管理。只有熟悉和理解合同文件，才能管好工程，使工程建设项目总目标得以实现。
⑶对建设监理的认识问题
当前，无论是业主、施工单位还是监理企业内部都普遍存在着对监理工作的认识存在一些误区，主要表现在以下几个方面：
3.1对监理地位和角色的认识问题：
（1）部分业主认为监理单位是自己花钱委托聘请的，监理人员应该完全按照业主的意愿和要求去开展工作。这显然与国家和建设部有关法律、法规及通知精神相违背。监理单位应该是建筑市场中一个独立的第三方，监理人员应该以独立、客观、公正、科学的态度和方法去处理在工程建设过程中所发生的各类问题，不得依附和偏袒任何一方。
（2）部分施工单位认为监理人员的主要职责就是检查施工现场的工程质量，而对施工单位的其他工作和事情则无权干涉。然而，按照现行的法规和条例规定，监理人员有选择工程总承包人的建议权，有选择工程分包人的认可权，有对工程建设有关事项包括工程规模、设计标准、规划设计、生产工艺设计和使用功能要求向委托人的建议权，有对施工组织设计、施工方案、开工审批的权力，有对施工测量成果、工程材料构配件和设备审查的权力等相关权力。合同很熟悉，
（3）有人认为，监理就是传统意义上的“监工”，应该整天呆在现场，把主要精力放在按照规范和设计图纸保证具体的施工操作质量上。而事实上，旁站监督和检查只是施工监理工作中的一种重要方法和手段，而不是监理的全部工作。监理的工作内容应包括“三控制、两管理、一协调”，即质量、投资、进度三大目标控制，合同和信息管理，参建各单位间的关系协调。
3.2 对监理责任的认识问题：部分业主认为，只要是委托了监理的工程，就不应该出问题，工程一旦出问题，就将责任归咎于监理人员。事实上，工程质量是施工单位干出来的，而不是监理单位“监”或“检”出来的。这么说，并不是开脱监理的责任。因为影响工程建设的潜在干扰因素很多，而这些因素并不是监理工程师所能完全驾驭和控制的。监理工程师只能力争最大限度地减少或尽量避免这些干扰因素对建设目标的影响。但监理人员应对自身在工程建设过程中由于失职或未尽职的过错行为承担不作为责任，监理单位应对业主负责。即监理工程师如果发生失职或未尽职的过错行为，才需要承担相应责任。
⑷监理范围和授权问题
4.1目前，很多业主把监理当作质量检查的工具，仅给监理人员授予施工阶段的质量控制权，不愿授予或部分授予监理投资、进度控制权（尤其是投资控制权）。业主出于自身的考虑，有些项目，监理即使被授予投资控制权，在实际工作过程中也是流于形式，离真正意义上的“控制”还相差甚远。但不同的授权范围会带来不同的监理效果。
（1）只授予施工阶段质量控制权的工程，监理人员控制质量的难度就要高于实施全面监理的工程。这是因为业主未授予监理投资控制权，承包商拿工程款不需经过监理批准，不管工程质量优劣都一样能拿到钱，导致监理人员也不能很有效地对工程质量进行监控。倘若业主授予监理投资控制权，只对检验合格的工程签发付款通知书，监理工作就不会那么吃力，监理人员就可以运用经济手段来约束施工单位的行为，从而更有效地保证工程质量。
（2）实施局部监理的工程，进度控制往往不能落到实处。而工程进度加快，就意味着业主投入的资金周转就能加快，投资成木就能降低，从而提高投资效益。没有实施全面监理的工程，其进度往往是失控的，因而也就影响了业主的投资效益。
（3）实施局部监理的工程，往往会降低监理人员多提投资控制的合理化建议的积极性。
4.2全方位、全过程的建设监理，应该是从项目的可行性研究、设计、施工直至项目交付使用的整个过程。然而从我国现阶段的建设监理工作状况来看，监理工作还仅仅局限于施工阶段，一方面是现阶段业主对监理工作尤其是设计监理工作的重要性没有足够的认识。另一方面，监理人员的业务素质和专业水平也制约着设计监理的全面推行。目前，从事监理工作的人员大多是搞施工出身，对设计工作较生疏，不能胜任设计监理工作。另外，从目前国家有关建设监理的相关法规、规定来看，也主要是针对施工阶段的，对设计阶段的监理工作则无明确的监理规范，使设计监理工作无章可循。设计工作是工程项目建设过程中一个极为重要的阶段。设计质量的高低，不仅决定着项目的使用功能、结构安全，同时也决定着项目投资效益的高低。而众多业主认为，搞设计有专门的设计院，没必要花钱委托监理。事实上，在很多情况下，设计结果不一定会十分完美。有些工程采用不同的设计方案，就会产生完全不同的经济效果，而监理则可以从某种程度上弥补这些不足。
⑸监理费的收取问题
目前监理收费也是制约工程监理工作良性发展的一个重要因素。我国监理企业的监理收费实际收入严重低于国家标准。一方面，有些业主把监理费支出看成是一项经济负担，将监理费一压再压，使监理工作处于被动地位，严重影响监理工作的正常开展。另一方面，同行自相减价。有些监理公司由于成木小、费用少，在承接监理项目时自行压低监理费，以低价优势承揽工程。再一方面，目前国家建设行政主管部门和物价部门对监理费的收取未形成强有力的监督制约机制，而是任其竞相压价。
⑹监理人员素质问题
6.1考上的不工作，工作的考不上。在我国通过考试并注册上岗的监理人员只占全国监理从业人员的三分之一不到，而且有一部分在设计院工作，有一部分从事教学工作，他们中大部分人在监理企业注册挂名，而未从事实际现场监理工作。也就是说，通过考试的人员实际并未从事监理工作，而实际从事监理工作的人并未通过专业考试，有些甚至未通过培训就上岗，企业注册的监理工程师与实际现场监理工作人员严重脱钩。
6.2监理人员大多为转业而来，无“专业”监理人员。目前我国监理从业人员主要来源为设计单位的设计人员、施工单位的施工人员和基建单位的管理人员。搞设计出身的对图纸吃得透，但缺乏现场施工组织管理经验，不熟悉施工质量控制点；搞施工出身的施工经验丰富，但往往对图纸吃不透；基建单位的管理人员熟悉工程建设程序，组织协调能力较强，但解决实际技术问题的能力欠缺。
6.3监理工程师专业结构不合理，工民建专业居多，其它专业较少，交通、水利、电力、通讯等基础性行业的监理力量薄弱。
6.4现有监理人员流动性大，大多数监理人员为临时聘用。监理队伍中存在以上问题的主要原因：一是由于真正符合监理从业要求的监理人员比较少，监理人才的培养需要较高的成本和较长的时间周期，而这些因素制约着实际需求；二是监理企业对所聘用的人员把关不严，未进行严格筛选；三是目前我国监理人员的待遇偏低，不能吸引高素质的人才加入到这个行业中来；四是考试制度和职称要求的影响，造成会干的不一定能考上，能考上的不一定会干。因此，要想提高监理队伍的整体素质，一是从长远入手，今后在大专院校开设工程监理专业，培养一批“精专业、懂法律、会管理、能协调”的高素质监理人才；二是加大监管力度，严把监理人员上岗关，未经培训或培训不合格的坚决不允许上岗；三是提高并监督企业落实监理人员的待遇；四是要注重现有监理人员的再培训工作，抓好监理全员业务培训，加强总监、专业监理工程师和监理员具有针对性的长期培训。
⑺监理企业的管理问题
7.1监理企业体制问题。我国现在的监理企业挂靠严重，譬如新疆区域内，大大小小的监理企事业二十几家，但有真实资质的只有不到十家，大多数为挂靠本区域或外地甲级监理企事业的私人性质的皮包公司，通过暗箱操作，私下交易等一系列手段把监理业务抓到手，然后临时性拼凑监理队伍，这就出现一种怪现象，没有一个注册监理工程师的监理企业竟然拥有甲级监理企业资质。
7.2监理企业内部管理问题。
（1）管理机构不健全。部分监理企业虽然管理组织机构框图中各职能部门齐全，但实际工作中为了减少人员开支，一位监理工程通常要监理数个建设项目，造成监理人员工作精力不足，从而造成监理现场检查到位率低,质量控制点容易出现问题.而除现场驻地监理工程师外，往往只有公司项目经理1人统管项目部大小事务，从而就会影响企业的管理效能和水平。
（2）监理工作程序不清。严格按照国家规定及监理程序工作，是搞好项目监理工作的重要原则之一。而目前有些监理公司无严格的内部管理程序和制度，有些监理公司虽已通过工IS0 9002质量体系认证，也只是作为对外经营的一块招牌，程序文件如同虚设，实际监理工作中不按监理程序办事，监理工作的制度化、程序化、标准化、规范化程度不高。
（3）旁站监理工作不到位，现场记录不齐全、不真实。要建立科学、严格的监理旁站制度，尤其对施工中涉及结构安全的关键部位、重要工序必须实行现场跟班监督，做好现场记录。建设单位应依据工程重要级别，要求监理单位提交监理旁站的工作范围和旁站部位，并上报旁站方案，监督旁站监理工作的实施，并应为监理单位正常开展旁站监理工作提供必要条件；施工单位应主动接受监理单位的旁站监理，并在旁站监理记录上签字认可；监理单位应建立和完善旁站监理制度，明确总监理工程师和专业监理人员及监理员的职责，定期检查旁站监理人员的到位情况、旁站监理记录和旁站监理工作质量。旁站监理人员对旁站监理工作应承担相应的监理责任。
（4）监理技术文件（监理规划、监理细则等）照抄照搬。部分监理工程师在编写项目监理技术文件时，不能充分发挥自身主观能动性，不结合项目特点和工程具体情况，照抄照搬类似监理技术文件范木，起不到编写技术文件的作用和意义,无法满足工程项目实际要求。
（5）监理工作责任制未落实，总监一身多职，难以真正起到总监的作用。总监理工程师（项目总监）是监理单位在工程项目监理活动中的全权代表，是监理项目的责任主体，是实现监理项目的最高责任人，项目总监的作用不是一般专业监理工程师所能替代的。而由于目前我国监理行业中缺乏总监人才，部分监理企业让一个总监担任四五个甚至更多项目的总监，使总监难以发挥总监的作用，不能真正履行总监的职责，进而也影响到项目的监理效果。
⑻当前监理工作应解决的问题
(1)规范业主行为，是"三制"良性发展的先决条件，是工程建设项目实施的必要条件。
(2)监理人员要加强合同法、招投标法等法律法规的学习，依法对合同进行管理。
(3)高度重视并加强对工程建设监理合同和工程建设承包合同的深入学习和研究，这两个合同是监理工作开展的重要依据。
(4)工程款应该严格按照合同中约定的支付方式进行支付，并经监理单位审核确认。工程计量应按照投标书中的工程量清单中表列序号对照计量，对工程变更应按照合同中约定的计量、计价方法予以确认。工程预付款的扣除应按照规定予以计算并扣除。目前，监理工作很难做到这一点，但是，随着监理制度的不断完善和投资主体多元化，监理工程师必须胜任此项工作。
(5)加强对分包单位资质的审核，严禁转包。1、严格执行监理程序，填写"分包单位资格报审表"，并请业主进行认定。2、总承包商承担分包商的责任并对业主负责，工程报验由总承包商组织并填写相应监理表格，报请监理验收，监理一般不宜对分包商直接发布指令。3、监理要加强对分包商现场情况的检查，做到对分包商有效控制。4、不许承包商对工程进行转包，严禁分包商再次分包。
(6)监理表格要规范化、统一化。目前，监理行业都有自己的不同的监理表格，各公司又有各公司的监理表格。监理市场应有一套统一的监理表格，并应有一套与之相配套的监理应用软件，正如同财务软件一样，能够使承包商及时上报，监理单位及时核定、整理，并向业主报告，并能与工程建设其他部门紧密联系。
(7)承包商应加强在监理知识方面的学习，提高承包商对"监理"的认识，懂得监理程序与要求等，便于工程项目的实施。
(8)应建立一套完整的监理人才大市场，提供合格的监理工程师供监理单位择优录用，提高工程建设监理的整体水平，做到人尽其才，物尽其用，充分发挥监理人员的作用。
结束语：总之，我国的工程建设监理是一个正处在发展阶段的产业，它需要政府有关部门在政策、制度、措施上予以扶持，也需要社会各界的广泛理解与支持，才能充分发挥它在工程建设中“三控二管一协调”的作用，才能实现国家在基木建设中大力推行工程建设监理制度的初衷。而我在本文中提到的上述问题直接影响工程监理制的发展,我个人认为:解决这些问题已是当务之急,不但要求政府有关部门重视,全社会给予关注,加大执法力度和完善监督体制,建立良好的市场秩序;而且要求监理单位不断提高监理人员自身素质和企业的整体业务水平,从而使我国的工程监理市场真正得到健康发展。因此,有必要认真分析和研究监理行业当前面临的形势,分析和研究建设监理工作中存在的突出问题和矛盾,理清工程监理工作的基本思路,制订相应的政策和措施,以推动工程监理事业的健康发展。

吐哈诚信工程监理有限责任公司
达永斌
2010年10月24日