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生态视角下辽宁无居民海岛使用权法律问题研究.pdf
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1、节能环保与生态建设China Science&Technology Overview342024年1月下 第02期 总第422期1 无居民海岛使用权的问题提出1.1 无居民海岛法律依据按照中华人民共和国海岛保护法第二条第二款规定,海岛划分为无居民海岛和有居民海岛。中华人民共和国海岛保护法第五十七条第二款中引出了居民户籍管理的相关规定,不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛是无居民海岛。无居民海岛保护与利用管理规定在无居民海岛的概念中增加了岛屿、岩礁、低潮高地的表述。第三十四条规定,无居民海岛是我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。“不作为常住户口居住地”的表述与“不属于居民
2、户籍管理的住址登记地”的表述一致。根据现实情况和历史因素,不能简单将无居民海岛按字面含义等同于没有人居住,可能存在有人暂时居住但并未进行户籍登记的情况,也可能存在有人居住但由于资源有限、环境恶化等因素出现了弃岛的情况,应严格按照中华人民共和国海岛保护法中的概念。1.2 无居民海岛使用权的概念及特征目前,在我国现行法律条文中,并没有对无居民海岛使用权进行明确规定。中华人民共和国宪法第九条规定了“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有”1。无居民海岛属于法律条文规定中“等自然资源”的范围,无居民海岛根本上是归国家所有,也就是说本质上国家是无居民海岛的所有权人,对无居民海岛
3、享有占有、处分、使用和收益的权利。个人和单位也可以依法取得使用权。申请人准备好相关材料进行申请,相关部门再根据无居民海岛开发利用审批办法的规定进行审查和批准,再通过政府招标、拍卖等方式确定最终的使用权人。我国采取使用权登记制度,申请人需要到相应的登记机关进行登记才受到法律的保护,不容许任何人侵犯。申请人还需要按照有偿使用管理制度定期缴纳使用金,根据无居民海岛使用征收金管理办法的缴纳规定积极履行义务。无居民海岛以及无居民海岛的开发利用主要体现在中华人民共和国海岛保护法的规定中,本法第二条虽然并未直接将无居民海岛的概念进行单独规定,但在海岛的概念下划分出无居民海岛,并指出了本法适用范围包括海岛的开
4、发利用。第五条第二款指出了无居民海岛的保护和开发利用管理工作由海洋主管部门负责2,并对无居民海岛开发利用进行保护性规定。无居民海岛作为无居民海岛使用权的客体,满足了物权中物的特征3。首先,无居民海岛具有独立性,独立存在于自然界,满足非人格性的特征。其次,无居民海岛能够为人所利用且被支配,人们可以对无居民海岛进行占有、使用等活动。无居民海岛属于客观存在的有体物,占据了客观世界的一定空间,无居民海岛能为人们的生产生活提供资源或条件,能够带来经济、科研、国防等价值,满足人们的多方面需要。物权法的第一百一十七条指出了用益物权的概念4,并在一百一十八条中规定了自然资源可以由单位和个人依法占有、使用和收益
5、。2 辽宁省无居民海岛开发利用现状分析2.1 辽宁省无居民海岛纵向开发现状2011 年 4 月,国家海洋局(现改为“自然资源部”)公布了首批可以开发利用的无居民海岛名录,观察辽宁省本批无居民海岛地理位置分布和用岛类型,如表 1 所示。涉及无居民海岛 11 个,约占本次公布的无居民海岛总数的 6%,分布在 3 个城市。20112017 年辽宁省开发和利用的无居民海岛情况,如表 2 所示。结合辽宁省海岛发展的法律和政策,并将两个表格结合起来,可以得出如下结论。第一,由于首批无居民海岛开发利用名录的公布,辽宁省无居民海岛开发利用受到鼓励和引导。此次公布是在原国家海洋局的统一领导下,由沿海各省海洋相关
6、部门初收稿日期:2023-08-26作者简介:张雨禾(1998),女,河南驻马店人,硕士研究生,研究方向:无居民海岛使用权。生态视角下辽宁无居民海岛使用权法律问题研究张雨禾裴兆斌(大连海洋大学,辽宁大连 116023)摘要:随着海洋强国战略的实施,海岛经济发展成为热门。辽宁省作为沿海大省,拥有众多的无居民海岛,在积极响应国家号召的基础上开发利用无居民海岛,在一段时间内出现了“海岛热”现象,引发了一系列矛盾,主要表现在无居民海岛生态保护和经济发展之间的矛盾。生态视角下通过法律手段促进无居民海岛的合理使用,有利于完善无居民海岛使用权制度,实现无居民海岛综合发展的利益最大化,维护海域海岛生态平衡,促
7、进辽宁省海洋经济可持续发展。关键词:无居民海岛;使用权;生态保护;法律制度中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1671-2064(2024)02-0034-03352024年1月下 第02期 总第422期节能环保与生态建设China Science&Technology Overview步筛选,报经省人民政府后对外发布,现辽宁省已经将“开发利用无居民海岛名录”纳入常规工作,积极发挥此项工作对无居民海岛开发利用的引导作用。第二,辽宁省无居民海岛已经开发利用的数量较少,未开发和利用的无居民海岛仍有很多,待开发利用的资源种类多,开发潜力大。第三,辽宁省无居民海岛用途集中于旅游娱乐,旅
8、游娱乐用岛对生态环境要求高,既有利于生态保护,又能促进经济发展。第四,渔业经济占据相对主导的地位,可以结合渔业特色,实现渔业转型升级,调整产业结构,拉动海岛经济发展。表1 第一批开发利用无居民海岛名录地区分布表(辽宁省)省份总数目用途及对应数目分布城市及对应数目辽宁省11旅游娱乐用岛 9大连市 8渔业用岛 2锦州市 2葫芦岛市 1表2 20112017年依法批准无居民海岛开发利用情况(辽宁省)省份海岛名称主要用途批准年份辽宁省大笔架山旅游娱乐2011西沙坨子岛渔业开发2013空坨子渔业开发20152.2 辽宁省无居民海岛横向利用现状无居民海岛使用权问题作为无居民海岛保护和利用的关键内容,是任何
9、一个无居民海岛使用案例的核心。辽宁省关于无居民海岛的法律依据主要涉及中华人民共和国海岛保护法中保护性规定、无居民海岛使用权登记管理办法中使用权规定。除此之外,还涉及中华人民共和国海域使用管理法等,还需要参考全国海洋保护功能区划。在我国,法律上规定国家是无居民海岛的所有权人,没有国家原始取得的说法,不存在使用权的原始取得。任何单位和个人都不得非法侵占和买卖无居民海岛,如果个人或者单位想要开发利用无居民海岛,应向县级以上海洋行政主管部门依法提出申请,同时提交申请使用的相应材料。无居民海岛使用权的流转主要是指通过转让、出租、抵押等形式将使用权的权利归属从一个主体转移到另一个主体5。生态保护视角下,无
10、居民海岛使用权的流转限制主要体现在以下几个方面。根据功能区划制度和无居民海岛使用金征收管理办法,按照生态环境保护的原则,在充分考虑自然资源条件和社会资源条件的前提下,行使无居民海岛使用权需要受到限制,不得擅自改变性质和功能,必须与功能区划一致。同样,流转后的权利也要遵从此规定。根据我国无居民海岛有偿使用制度,流转后的无居民海岛使用权人需要缴纳应缴纳的无居民海岛使用金。根据无居民海岛开发利用审批办法第十条相关规定,无居民海岛使用权转让需要报国务院或省级人民政府审批,由行政主管部门审查是否符合生态环境保护条件和其他必要条件。3 生态视角下无居民海岛法规管理缺失经济发展迅速,不能片面地追求经济建设和
11、短期效益,需要坚持生态保护原则,走可持续发展道路。3.1 无居民海岛使用权变动缺乏法律依据目前,辽宁省关于生态保护的法律有很多,比如整体指导性法律辽宁省环境保护条例、与海域有关的辽宁省海洋环境保护办法、与渔业资源有关的辽宁省渔业管理条例等多类型多领域的环保型法律,但辽宁省关于无居民海岛的生态保护的专门法律却没有颁布。辽宁省海洋经济发展一直在追求更自由、更绿色、更高质量的新体制道路,资本要素、劳动力要素、技术要素发展更加深入,但资源市场的发展迟缓,一个重要原因就是资源的使用权法律制度存在缺陷。在无居民海岛使用权的流转上,辽宁省现有的法律法规较为模糊,甚至找不到海岛保护的专门性法律,只能适用全国范
12、围的法律。我国承认使用权的流转,然而随着新时期辽宁省海岛经济的发展,出现了更为复杂的流转问题。一是无居民海岛使用权的再转让问题;二是转让和转让后的使用权人是否符合应具备的条件;三是流转后的开发利用是否符合生态保护的标准等。因此,辽宁省有必要对无居民海岛的使用权进行进一步的探究和完善,更好地促进无居民海岛在生态保护条件下的经济利益最大化。3.2 无居民海岛使用权有偿使用制度内容的缺失在生态保护的视角下,除了应该规制权利外,更应该规定保护义务。将义务划分为积极义务和消极义务,仅对消极义务进行简单规定,恰恰说明了立法的不完整性,与生态保护优先的原则相矛盾。很长一段时间以来,辽宁省无居民海岛的使用一直
13、缺少有条理、有秩序的规范,随意转让、无偿占有、无偿使用的历史现象导致海岛生态环境的破坏,也造成省内税收的流失。目前,辽宁省相关法规、规章以及规范性文件中没有无居民海岛有偿使用的具体规定,也没有形成完整的有偿使用法律体系,只简单提及无居民海岛使用金的缴纳。有偿使用法律制度重点在于有偿使用金的规定,但不能仅仅局限于使用金的问题,还应包括对无居民海岛应担负的义务,如维持海岛环境等,才能真正做到有利于无居民海岛的生态保护。4 生态视角下辽宁省无居民海岛使用权法律解决对策4.1 健全无居民海岛生态保护法律制度在无居民海岛环境的特殊要求下,辽宁省立法机构需要加快制定无居民海岛生态保护和开发利用的单行法。可
14、以对中华人民共和国海岛保护法中无居民海岛的规定进一步延伸,尤其是生态方面的具体措施,明确使用权人节能环保与生态建设China Science&Technology Overview362024年1月下 第02期 总第422期的具体责任,完善无居民海岛使用权的合法取得、有偿使用规定。对于无居民海岛的保护不能仅仅停留在禁止性行为上,在国家所有、私人使用的前提下,本着满足当代人需求、不损害后代人利益的可持续发展理念,进行合理的开发利用。即一方面是私权利,一方面是公权力,国家所有不能阻碍使用权人的权利,同时也要防止使用权人的滥用和破坏。健全功能区划,利用规划的法律规定,根据无居民海岛自身多方面综合因素
15、选择最适宜的开发利用方式,是保护无居民生态环境的一种有效措施。综合考虑自然资源的状况、环境承载能力、海岛的开发利用、国防军事作用,管理部门依据功能区划确定利用规划,使用权人要积极遵守法律规定。对特殊类型的岛屿进行特别的规定,如某一无居民海岛上存在某类稀有动物品种,则可以设置专门的无居民海岛某类动物自然保护区并颁布专门的法律。4.2 明确无居民海岛使用权的合理内容关于无居民海岛使用权权利的内容,结合使用权的性质可知,主要包括占有、使用、收益 3 个方面。占有的权能需要依法登记才能生效,使用的权能必须是在法律允许的范围内合理对无居民海岛进行开发和利用,收益的权能主要是在经济收益方面保护好使用权人的
16、合法权益。在生态保护的原则下,保障权利的行使,鼓励无居民海岛经济健康发展。关于无居民海岛使用权义务的内容,法律需要重点规定。根据生态环境保护的要求,使用权人要积极主动按时合法缴纳使用金和环境保证金,自觉维护海岛生态平衡,合法取得使用权,按照规定或约定的方式和范围使用无居民海岛,禁止采取破坏和污染海岛环境的一切不合法行为。在使用权期限问题上,不能整体简单划定为不超过 50 年。海岛的自净能力差,再加上生态系统脆弱,无居民海岛的使用方式如旅游、养殖、科研等各有不同,不能简单笼统规定为不高于 50 年,每一类都应有对应的适用年限。4.3 完善无居民海岛使用权流转机制无居民海岛使用权原则上允许自由流转
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