论农民土地征用制度.doc

论农民土地征用制度近年来，随着城市化进程的加速，现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日显突出，征地安置成为“三农”问题中的一个焦点。在征地程序上，农民更是完全处于被动地位，从土地征用的认定，到补偿费的确定和劳动力的安置等，都是政府和用地单位说了算。近年来，因征地矛盾而激发的群体事件时有发生，大量失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，这都已成为影响社会稳定的一个重大隐患。一、我国土地的征用制度国家为实现社会主义现代化目标，总是需要进行经济建设和发展各项社会事业，这就产生了对土地占用的需求;在国有土地存量不足或不适合的情况下，从其他土地所有者手中征用土地就成为必然的选择。有了大量的土地关系，就要求有相应的土地征用制度来进行保障。新中国成立以来，我国土地征用制度经历了从无到有，从不完善到逐步完善的发展过程，如今土地征用制度已经成为我国社会经济制度体系当中的一个重要组成部分。二、我国农民土地征用制度中存在的问题(一)农民的利益得不到保障我国现行土地征用制度从实质上看不存在买卖关系，对于被征土地的补偿标准是国家为补偿农民为公共利益做出的牺牲而给予的一种经济补偿，是由国家制定的一种确定标准，在土地征用过程中并没有将被征用的土地视为一种商品。再从我国现行各种法律法规来看，我国土地征用制度中的征地目的，应该仅是针对公共利益用地而言;但由于我国法律中从未明确界定何为“公共利益”，而土地管理法中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。(二)集体产权主体模糊，农民参与性差我国自建国以来，土地制度虽经一再改革，但集体土地产权的主体至今依然十分模糊，对这一问题的理解也存在很大争议，目前对农地集体产权的理解总的来说存在两种观点：一种是“多元主体论”，认为集体土地产权主体是多元的;一种是所谓的“缺失论”，认为集体土地的所有权主体是虚置或缺失的。但不论是“多元”还是“缺失”，集体土地产权在目前我国土地制度当中存在的问题都是不可忽视的，尤其是在土地征用过程中出现的一系列问题都不能不引起我们极大关注。集体所有权是一个总的概念，它是对多种多样的劳动权中集体组织各自享有财产所有权所做的概括。土地管理法、农业法等法律规定我国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡(镇)三级所有，但是这样看来，究竟产权主体是谁、是哪一级集体、是哪一级集体经济组织并不明确。每一级表面上看都是土地所有权的主体，而每一级又都不是完全的土地所有权主体。这就造成了土地名义上归集体内每个成员所有，但又不属于任何个体成员所有的局面。从而导致在实际农地征用过程中，无论哪一级集体组织都不能完全代表农地产权的主体。况且从很大程度上讲，乡、行政村和村民小组本质上是一种带有行政意义的纵式垂直隶属关系，乡(镇)一级属于我国行政组织的基层设置，村一级组织是基层行政组织在村一级的派出机关，组又是村的延伸，是行政组织，不是经济组织。因此找不到谁代表集体利益来真正关心土地，并成为土地所有权的体现者。这是滥占耕地和耕地荒芜的根源。另外，由于这种集体产权多元化或被架空而实际虚置现象的存在，使得集体土地的“生杀大权”往往被少数村干部所把持，而他们在实际上就成了集体土地的“当家人”，成了其中一些人“寻租”的工具。他们在征地时很容易向国家和用地单位讨价还价捞取资本、收受好处;同时，在发放补偿金时又擅自克扣挪用征地补偿款，在群众中造成了很坏的影响，严重损害了政府在人民群众中的公信力。在土地征用过程中，由于征地的透明度差，农民的参与权，知情权等权利被严重忽视，农民对土地具有天生的依赖感和亲切感，他们是土地的直接使用者，但“征前不知情，征后不协商”却往往成为一种普遍的现象，辛勤劳作的土地一夜之间糊里糊涂丢失掉，这对农民来说不能不算是一种悲哀，对我们的社会来说恐怕也应该是一个值得广泛关注和解决的重大问题。(三)失地农民安置措施不完善失地农民，是伴随城市化和工业化出现的特殊群体。据保守估计，我国失地农民目前已经达到近4000万;而且，这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。农民失地以后，就业问题就凸显出来。这一问题在计划经济时期就已经存在，当时各级政府对此问题高度重视，采取了一系列行之有效的措施解决失地农民就业问题。如安排失地农民进入国营企业集体企业等，使其成为工人，从而很好地解决了失地人员的就业养老等问题。随着我国经济体制改革的进行，各级各类企业用人制度也发生了根本性的变化，政府传统的安置方式逐渐失灵，于是失地农民问题开始凸现。目前有关土地征用最详细的土地管理法中并未对失地农民的安置提出具体的措施。但在实践中存在货币安置、留地安置、就业安置、社保安置等，其中最主要的还是采取货币安置方式。但由于各种原因，例如补偿费用低、不合理花销或投资等等，货币化安置方式往往只能解决失地农民的近忧，却难以化解他们的远虑，从而导致部分农民失地又失业，况且绝大多数农村的社会保障体系尚属“空白”，所以这些失地农民的长远生计必然成为一个巨大的社会问题。特别是其中年龄较大的农民，在失去土地后，往往会成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。据有关资料表明，一般每征用1亩地就伴随着1.5个农民失业。这意味着我国失地农民群体将从目前的近4000万左右剧增至2030年的1.1亿。有专家保守估计，这其中将有5000万以上的人口处于既失地又失业的状态，而从动态看这个数字最高可达8000万。农民失去土地就意味着社会保障能力的丧失，这么庞大的数字绝对是我国社会稳定的巨大隐患。三、完善土地征用制度的政策建议(一)让农民可以共同分享土地增值收益现行土地收益分配制度在很多方面的影响是负面的，我国土地管理法的五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都要专项用于耕地开发。但现实情况则是，在一些财政紧张的地方，土地使用费就成了当地政府的“第二财政”和招商引资的优惠旗号，以“低征”、“高卖”搭乘“公共利益”的便车，并以此方式公开谋获暴利、“与民争利”，严重的损害了政府的公信力。国土资源部耕地保护司负责人曾指出，主要是现行的土地收益分配办法，往往导致占用耕地越多，地方或部门收益越大的结果，而采用的手段往往是“低进高出”。这种土地收益分配方式往往刺激少数地方政府征地的积极性，十分不利于耕地保护和农民利益。因此应该探索使农民可以共同分享土地增值收益的多种形式。例如，可以探索土地使用权的合理流转、土地使用权入股经营、增加征地补偿标准，从土地出让金中划出一部分为农民交纳医疗、养老保险等，具体操作方式应因地制宜，各地依据自身条件开拓新路以力保农民失地不失利。(二)健全农村集体土地产权制度目前集体土地所有权主体缺位，其权能也只包括占有、使用、收益，而不包括处分权，即集体拥有的是受到一定限制的所有权。至于为何受限制，如何受限制，理论界尚无定论，而相关的法律规定也极其模糊。而对于农民的土地承包权，是债权还是物权，法律上未作明确规定，学理上对其性质归属也未达成一致意见，导致实践中各地对于农民权益的补偿做法不一。对于土地拥有同样权利的失地农民来说，在征用中获得的补偿情况差别就很大，没能体现各地农民对土地同权同利的公平性。今后应在有关法律法规中明确农村集体土地权属的权能和法律意义，以解决这种主体缺位、权能不明的问题，更好的维护土地对农民的公平权益，为失地农民进行保障安置创造法律基础。完善征地制度的核心内容就是重新科学合理地确定土地的权力和利益，妥善处理国家、集体取!农民个人之间的分配关系。这将有赖于集体土地产权制度的进一步完善，在明确集体和农民个人之间的分配关系基础上，明晰征地过程中的产权流转，合理地确定征地补偿费，并对其进行科学分解。因此，集体土地产权制度建设研究将为建立新型征地制度提供科学依据。(三)建立妥善的农民失地安置方式建立妥善的安置方式就是要探索妥当完善的就业服务系统和社会保障机制，寻找多种途径安置失地农民。目前各地已探寻出各种安置办法，例如采取留地安置，土地入股安置、社会养老保险安置等方法。要解决被征地农民长远生活并无后顾之忧，应探索对不同年龄段的被征地农民实行多渠道、多样化的安置方式，设立失地农民最低生活保障，设立“留用地”，提高支农资金，特别是探索从土地出让金中划拨等方式。积极拓宽就业模式，用地单位工程上马时，在同等条件下应优先雇佣被征地农民等。第 7 页