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试论我国失业保险制度的现状及发展前景
10级金融专业 钟毓琦 201030950134

失业是现代社会中的中心问题。失业在全社会分布中往往不平衡，相对集中于一些地区，或一些阶层。就个人而言，失业会带来不幸的后果。当失业率居高不下时，人们收入下降进而生活水平降低了，经济上的困扰将会在社会生活中弥漫开来，影响着人们的情绪和家庭生活。因此，各国政府都非常重视解决失业问题。
近年来随着我国经济的发展，城市化速度不断加快，产业结构调整加速，以及在全球金融危机的冲击下，国内失业问题日益严重，失业保险在保障失业者基本生活，维护社会稳定中发挥着非常重要的作用，然而，由于我国失业保险制度起步较晚，在立法层次、基金筹集、资格审查以及再就业功能等方面存在一定问题，因而需要对我国的失业保险制度的现状和失业保险制度存在的问题进行反思，根据其现状及漏洞提出相对应的解决措施，以真正建立起适合我国现阶段国情和经济社会发展水平的失业保险制度。
失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。建立健全完善的失业保险制度不仅是适应社会主义市场经济的需要，而且对维持社会稳定、保持经济持续发展起着重要作用。

一、我国失业保险制度的发展过程及现状
1986年，为配合国营企业劳动用工制度改革，国务院颁布施行了《国营企业职工待业保险暂行规定》，开始探索建立失业保险制度。1999年，国务院颁布施行了《失业保险条例》，对失业保险制度作了重大调整。其主要内容是：
失业保险的参保范围是城镇企业事业单位及其职工。省级政府还可以决定将民办非企业单位及其职工、社会团体及其专职人员、有雇工的城镇个体工商户及其雇工纳入范围。城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险。
当前我国失业保险制度具有三个鲜明的特点：
1、 普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员，正呈逐步扩大的趋势。
2、 强制性。它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工都必须参加失业保险并履行缴费义务。
3、 互济性。失业保险基金主要来源与社会筹集，有单位、个人和国家三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的保险费，部分来源与缴费单位的性质全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。
失业保险资金来源于三个方面：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%，职工按照本人工资收入的1%缴纳失业保险费，招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费；基金不足使用时，由地方财政给予补贴。省级人民政府报经国务院批准，可以调整本地的费率。
失业保险金标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省级人民政府确定。待遇期限的具体标准是：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取期限最长为12个月；满5年不足10年的，最长为18个月；10年以上的，最长为24个月。领取期间就业的，尚未领取的期限可以保留。领取失业保险金必须符合三个条件：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业登记，并有求职要求。
《失业保险条例》颁布实施后，失业保险工作取得较快发展。参保人数从1998年（即《失业保险条例》发布前）的7928万人增加到2007年底11645万人，净增3717万人。累计为2500多万失业人员提供了失业保险待遇，其间还向国有企业再就业服务中心调剂资金280多亿元。总体看，失业保险在保障民生、维护稳定、促进改革中发挥了积极作用。

二、当前我国失业保险存在的问题
　　自建立失业保险制度以来，国务院已经先后颁布多个关于失业保险的行政法规。但在具体实施过程中，无论保障范围还是保障水平都不能满足社会的需要。我国失业保险存在的问题可以从制度设计上和立法规范上分为两个方面，均存在着一些不足和问题需予以完善。
　　(一)失业保险实施体系尚不完善
　　1.失业保险资金筹集筹措渠道单一，征缴难度较大
　　目前，我国失业保险资金的筹措渠道主要是国家财政和企业，是失业保险资金筹措渠道中的绝大部分，各地在实际执行过程中也有部分从劳动者方面筹集。这种主要由国家和企业承担的资金负担，劳动者个人不缴纳或缴纳少量的失业保险费的方式，其结果会使得企业和国家不堪重负，造成失业保险的发展缓慢。在当前次贷危机的影响下，保险金筹集困难必然会影响到失业保险体系的正常运作。现实中，失业保险金存在着严重的欠费问题，尤其是一些国有企业欠费严重。这些因素严重影响到失业保险金的筹集，失业保险金征缴难度较大，面临着严重的资金缺口，无法发挥到其应有的作用。
　　2.失业保险标准过低，缺乏相应的配套措施
目前我国对失业人员的配套措施并不完善，现行的失业保险制度所提供的保障能力是有限的。 失业保险的标准存在着地区上的不平等，在经济发达的城市和地区，失业保险金相对充裕，发放资金较多且相对公平;而经济落后地区，失业基金征缴不到位，保险金的发放差距较大。
我国失业人员众多，而失业保险基金数额过小，保障能力有限。随着失业率的提高和失业人员的不断增多，这种失业保障能力将不能保障失业人员的生活与再就业。目前我国失业保险金的标准确定为低于最低工资标准，比最低工资标准还低，使失业者在领取失业保险金后难以满足最低基本生活的需要，大大削弱了失业保险功能，不能很好的发挥失业保险的最初作用。从目前失业保险所发挥的作用看，很多地方仅停留在生活保障上，在促进失业人员再就业方面发挥的功能还不够。针对失业人员实施的职业培训、转业培训等配套工作也是不够的，这些配套措施要么基本上集中于经济发达地区的再就业服务中心、要么就形同虚设，没有发挥应有的作用。随着经济发展，领取的失业保险金水平有所提高，但与快速发展的经济文化生活水平还存在着很大的差距，失业保险水平还相对较低。
　　3.失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制
　　当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业的过程还领取着失业保险金失业保险基金管理不统一，管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致，无法对其进行统一有效的管理，使基金管理在制度运行上出现不协调现象。我国缺乏相应的失业保险法律、法规，失业保险基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制，事后又缺乏有效的法律监督，失业保险基金被挪用、挤占和贪污的现象屡屡发生。 由于缺乏有效的监督机制不仅影响了失业保险制度的公平，也造成失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难，缺乏效率与公平。这些因素的存在严重影响了失业保险制度的运行效率。
　　(二)失业保险立法存在不足
　　1. 失业保险的覆盖面小，实施范围过窄
　　我国《失业保险条例》关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但根据我国规定，失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职工，私营、三资企业还未完全纳入，在农村除了少数合同制工人享受有限的失业保险待遇外，大量农民工也被排斥在正式的失业保险制度之外，至于国家公务员、乡镇企业职工也不在涵盖范围内，其覆盖范围依然过窄，既不能体现失业保险的社会性特点，也不利于市场经济的发展。随着市场经济的发展，我国现阶段非公有制经济已经成为国民经济的重要组成部分，成为吸纳就业的主要渠道。在激烈的市场竞争条件下，他们同样面临着失业的风险，这次次贷危机使得我国民营企业遭受前所未有的打击，相当一部分民营企业破产，大批人员失业。如果不将他们纳入到失业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围，将这部分人员纳入失业保险范围之内。
　　2.失业保险法立法层次过低，法律责任不健全
　　我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等主要依靠政策和行政手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能适应形势发展的需要。《失业保险条例》是由国务院颁布的行政法规，没有上升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施的一个基本性法律规范，不是失业保险的基本法，法律效力不强、稳定性较差。而且部门规章、地方性法规的制定往往以维护地方或部门利益为目的，立法的技术性不强，过于原则化，缺乏可操作性。立法的不统一，导致了法律实施过程中的立法冲突和执法过程中的混乱现象。
　　　3.失业保险统筹层次太低，抵御风险能力较弱
按照《失业保险条例》的规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。根据目前我国失业保险统筹机制，我国目前实行的是市级统筹，即把征收的失业保险基金集中到市，由市里统一安排。虽然比起以前统筹层次有了一定的提高，但还是较低的，部分地区还实行县级统筹。 在许多实施失业保险制度的国家，失业保险基金主要是由中央政府进行运作的。 由于我国失业保险统筹层次较低，各地区经济发展水平和失业状况不平衡等原因，各省、自治区、直辖市之间失业保险发展极不平衡，存在明显的地域差异，各地在失业保险基金收支方面并不平均。提高统筹层次可以发挥失业保险基金集中资金、分散风险的功能。
三、针对我国失业保险制度的不足提出的改进对策
1、首先，在机制上进行改变。
建立费率与缴费业绩和稳定就业挂钩机制，正常的费率调整机制。与此同时建立待遇水平与缴费挂钩机制，失业保险与就业联动机制。
2、其次是要加大力度预防失业。可以采取两方面的政策：其一，工资性补贴。对履行参保缴费义务良好，符合《劳动合同法》规定的裁员条件，可以裁员但企业通过降低工资、缩短工时不裁员的，给予工资性补贴。其二，培训补贴。预防失业的根本目的是减少失业，增强职工就业的稳定性，并非干预正常环境下的市场竞争。
3、最后是关于统筹层次。能否充分发挥失业保险制度功能，是确定失业保险基金统筹层次的出发点，同时也要考虑与财政管理体制的关系，以及地方的需求和可操作性。从统一劳动力市场和提高基金管理的安全性出发，并考虑到省直管县财政体制改革措施的推行，工伤保险制度实行省级统筹更为有利。
以上就是我在本学期接触了保险学知识后，对失业保险制度的一些思考与探讨。对于这个与生活息息相关的范畴，在学习的同时我们同样在加深着对生活的理解。