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试论地方旅游机构改革的态势与趋向.doc
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1、试论地方旅游机构改革的态势与趋向高舜礼2007-08-20去年开始的国务院机构改革与以往的较大不同在于,一是逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制,二是精简幅度是建国以来最大的。它对旅游部门有什么影响,各级旅游局应如何应对,本文试就有关问题谈些思考。一、旅游部门所处的机构改革形势回顾1964年国家旅游管理机构成立以来的历史,虽历经多次机构改革,机构、职能和编制屡有调整,但都不足以与这次机构改革相比。它对旅游部门的影响可能有以下方面:关系到部分旅游局的存亡。这次改革限定了各级政府的机构设置总量,如省级机构将由现有的53个(含委厅管理机构)精简为40个左右,经济不发达、人口较少
2、的省区精简为30个,直辖市部门由61个左右精简为45个;市县级的机构也有明显的减少。此外,还规定了机构设置的有关原则,如发展计划、经济贸易、财政、执法监管等属于加强的部门,农业、水利、林业等部门将基本保持稳定。但旅游部门没有被列入这类范围。这样,各级旅游局要想在机构改革中保留下来,就只能在本级政府机构设置总量以内,同众多的没有被列入必设机构的部门进行竞争。近年来,市县一级新设立的旅游局很多,对启动旅游业发展、壮大旅游业地位发挥了重要作用,但由于机构设置总量的限制,加上旅游产业的实力还处在积蓄阶段,这些地方的旅游局面临着比较严峻的考验。关系到旅游管理职能的较大调整。目前地方机构设置的基本框架是在
3、计划经济体制下逐步形成的,由于多方面因素的限制,一些深层次矛盾和问题历经多次改革而依旧存在。政企不分、政事不分,导致政府部门管了许多不该管、管不好的事情。管理权限方面的矛盾,造成了上下级之间、与属地之间的分割、壁垒和封锁,形成了形形色色的保护主义,阻碍了公平竞争和市场主体的培育。这些问题在旅游部门也大量存在。按照这次机构改革的有关原则,必须进行政企分开,合理划分事权,理顺条块以及行政层次之间的关系,这就意味着地方旅游机构的职能要有比较大的调整。关系到旅游管理职能的充分行使。这次改革按50%的幅度进行精简,意味着机关人员约有半数需要分流。从转换职能的要求看,虽然有些需要转移、下放、削减,但这些变
4、化基本是在行业管理系统的上下级之间进行,没有多少职能划出系统之外。这样,各级机构的编制按统一的幅度精简,而总体职能并没有减少多少,这必然将加重行使职能的工作量。对于具体一级部门来说,一部分职能转换了,另一部分职能同时就要强化,强化过程也就是一个需要深入开拓的过程,在工作量上与增加新职能没有大的差别。因此,如果改革以后的公务员队伍不是政治业务素质过硬的,不能较好地适应职能转换的要求,不能大幅度地提高工作效率,就自然会削弱某一管理层次或环节,对整个旅游管理体系也是较大的影响。影响到部分旅游局的经费来源。政企分开,是这次机构改革的重要目标。国家旅游局已实现了与直属企业的彻底脱钩,省级旅游局的政企分开
5、将与机构改革同步进行。众所周知,由于各地旅游局的编制性质不同等原因,经费来源渠道也不一样,有的是全额行政拨款,有的是拨一半、自筹一半,有的是完全自筹。自筹部分主要来自旅游局的直属企业,包括行政事业经费和宣传促销经费。因此,旅游局与直属企业脱钩以后的经费来源将成为一个必须考虑的问题。难度在于,政府虽可以另辟一个经费渠道,但是否不低于现有总量,是否有一个与旅游业发展需要相适应的增长机制。影响到一些省市加强旅游机构的计划。近年来,旅游业发展的强劲势头,普遍提高了各地对旅游业的认识水平。在工作实践中,不少省市旅游机构不能适应旅游业发展需要的状况,表现得越来越明显。一些省市的领导明确提出,下次机构改革要
6、加强旅游机构,要把事业局改为行政局,增加编制数量,有的甚至提出要使旅游局进入政府序列。但在目前这种机构改革的势头下,无疑增加了将这一希望化为现实的难度。二、旅游部门拥有的一些有利因素在这次机构改革的指导性原则中,旅游部门虽然没有被列为加强之列,但与其他部门相比,仍有一些比较优势,使这次机构改革的整体环境趋于有利。旅游局不属于明令取消的范围。旅游部门虽然没有被明确予以加强,但也没有象工业、商业、物资管理等部门,明确不予保留或并入经贸委;也没有象水产、畜牧、农垦、农机等部门,明确改为经济服务实体,其政府职能并入政府部门。这就为全国旅游机构的相对稳定,提供了宏观上可争取的空间。这是一条方向性的大原则
7、,也是最有利的客观条件之一。各级政府对旅游业空前重视。影响机构设置的主要因素在于行业特点、发展状况和领导认识。在这些方面,近年来旅游业取得了较大进步。在绝大多数省份将旅游业定位于支柱产业、重点产业以后,去年中央经济工作会议把旅游业确定为国民经济的新的增长点,从而在全国掀起了新一轮空前的重视旅游业热潮。各省市领导表示积极贯彻中央的这一决策,国务院有关部委加强了促进新增长点发展的政策研究力度,经济专家和新闻界为旅游业发展摇旗呐喊,营造了更加利于发展的社会舆论氛围。这种令人鼓舞的大好局面,是以往历次机构改革时所没有的。国家旅游局的机构改革具有较好的示范作用。向上看齐、上下对口,是每次机构改革的定势。
8、不论什么行业,其国家级机构的设置,对整个行业的各级机构设置都产生着不小的影响。在此方面,国家旅游局机构的改革起到了较好的示范作用,不但机构规格没有削弱,管理职能还有所强化,编制精简幅度低于平均水平,这说明旅游业在国务院机构设置的大盘子中是受到重视的。“创优”工作的开展增加了有利因素。开展数年的创建中国优秀旅游城市工作,不仅使城市领导对旅游业的认识空前提高,使旅游业的影响空前壮大,也使各级旅游部门的作用得到了充分发挥和体现。在争取“创优”的城市,旅游局的地位有了前所未有的提高。目前,已经产生的首批54个优秀旅游城市和正在创建的120多个旅游城市,已占旅游业发达和比较发达城市的半数以上,这是地方旅
9、游机构改革的一个有利因素。较高的市场化程度有利于旅游部门转变职能。旅游业是市场化程度较高的行业,几乎从未享受到某些特殊的保护性政策。各级旅游部门较早地面向了市场,计划经济的管理权限也已基本不存在,行业管理主要凭借经济的、行政的和法律的手段。除少数直属企业多少可吃些“偏饭”外,广大旅游企业一直在市场经济的海洋中搏击。因此,旅游部门转换职能的任务不是很重,即使减少一些职能、下放一些管理权限,也不致在行业管理方面产生大的漏洞。新的旅游发展思路利于应对各种改革局面。近年来,国家旅游局提出的“大旅游、大产业、大市场”的发展新思路,为旅游业展现了更加广阔的发展前景。有的行业主动融入了旅游业发展中,有的地方
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