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科学认识大食物观视角下我国的粮食安全问题.pdf
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1、摘要 大食物观和粮食安全是我国粮食经济中关系密切的两个重要内容,如何科学认识大食物观视角下粮食安全问题,对于做好我国粮食安全工作具有重要意义。本文首先系统梳理了我国粮食安全问题的历史演变过程,分析了大食物观背景下我国粮食安全的新思维,提出了全范围夯实粮食安全根基的主要措施。研究表明:改革开放以来我国粮食安全经历了改善、波动、挑战、有力保障和稳中求进五个阶段;在大食物观背景下,粮食安全工作需要有系统性的新思维,要从核心上抓住口粮安全,从手段上依靠市场机制,从视野上利用国际市场,同时要考虑资源环境的可持续性和食物系统的良性循环;全方位夯实我国粮食安全,需要从口粮、饲料粮、种子用粮和多元食物供给等方
2、面发力,充分利用国际市场,形成内外互动的双循环体系,同时要抓好节约减损,做到开源与节流并重。关键词大食物观;粮食安全;食物安全;食物消费基金项目 国家社会科学基金重大项目(22&ZD087);国家自然科学基金应急项目(72241009、72241010)作者简介武拉平,中国农业大学经济管理学院教授、国家农业农村发展研究院研究员,博士生导师。中图分类号F320F326文献标识码A文章编号1001-6198(2023)06-0191-10武拉平【粮食安全问题研究】农业资源稀缺和粮食需求庞大决定了粮食安全在我国的重要地位,我国政府一直将粮食安全置于各项工作的首位。20世纪5070年代“以粮为纲”方针
3、充分反映了当时粮食安全的极端重要性。20世纪8090年代,即使在大力发展乡镇企业和非农产业、鼓励多种经营的背景下,我国仍然通过合同定购等手段确保粮食产量,同时建立粮食储备制度、风险基金制度和粮食省长负责制等,粮食安全的地位依然不可动摇。2001年我国加入WTO,对粮食供给保障制度进行了根本性改革,2004年我国全面放开粮食购销市场,粮食安全被置于更加重要的地位。此后历年中央一号文件均聚焦“三农”,政府制定了粮食直补、种子补贴、生产资料综合直补、农机购置补贴和最低收购价等一系列政策,保证粮食产量稳步增长。2008年全球金融危机后,很多国家出现粮食危机,科学认识大食物观视角下我国的粮食安全问题19
4、1为了全面巩固我国粮食安全成果,2013年党中央提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略,确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。1中共十九大以来,中国特色社会主义进入新时代,人民日益增长的美好生活需要成为全社会奋斗的目标,广大消费者对食物消费提出多样化的更高要求。为此,近年来党中央提出树立大食物观,这是我国粮食安全观的战略性转变和历史性演进,将推动我国由传统粮食安全观向食物安全观转变。2本文首先对粮食安全的内涵和外延进行界定,在此基础上通过对比粮食安全和食物安全引出“大食物观”与二者的关系;第二部分从历史角度分析我国粮食安全问题的发展阶段及基本特点;第三部分则从大食
5、物观视角,提出我国粮食安全的新思维;最后提出了全方位夯实我国粮食安全根基的主要措施。一、全方位理解粮食安全的内涵和外延1.粮食安全的内涵和外延作为一个独立的概念,粮食安全(Food Security)最早见于20世纪70年代中期。20世纪70年代初,全球面临能源危机、经济危机,并由此引发粮食危机。1974年世界粮食大会召开。之后,联合国粮农组织(FAO)和世界银行分别在1983年和1986年对粮食安全概念进行了拓展。1996年世界粮食峰会提出的粮食安全概念至今仍被广泛使用。3从内涵来看,国际通用的粮食安全概念均指“食物安全”,其含义是任何人在任何时候都能买得起并能够买得到足够、安全和营养的食物
6、,以满足人们日常饮食需要和食品需求偏好,保证人们积极向上、健康地生活。我国一直使用这一概念,只是将其中的食物(Food)翻译为“粮食”4。从外延来看,国际上“粮食安全”不仅涉及粮食(谷物),还包括肉蛋奶和蔬菜水果等所有食物的安全。我国粮食安全的外延相对较小,主要指“粮食”,包括口粮、饲料粮、种子用粮和加工用粮等的安全。52.从粮食安全到食物安全在我国经济发展早期,农产品生产不足、农民收入水平较低,人们主要通过消费粮食摄入必需的营养,但随着收入水平的提高,人们日益关注营养与健康。特别是在2020年消除贫困、全面建成小康后,消费者更加关注畜产品和水产品等动物食品,粮食消费占比日益下降。201320
7、19年我国居民人均粮食消费量年均下降2.20%,而禽类、水产品和蛋类消费量年均增速分别为6.99%、4.57%和4.53%,奶类和蔬菜的消费量也有不同程度上升。6虽然在新冠疫情期间受收入下降等因素影响,粮食消费占比有所提高,但食物消费多样化已成必然趋势。这说明决定消费者生活安全的已不仅仅是粮食产品,而是多样化的食物。图1为粮食安全和食物安全内涵的对比,左边虚线椭圆为粮食安全口径包含的内容,右边实线椭圆为食物安全包含的内容。可以看出,粮食安全不仅包括口粮和饲料粮,还包括种子用粮和加工用粮等的安全,从消费安全角度看,其核心是口粮安全。在食物安全的范围内,主要强调各种食品,包括主粮食品和各种副食品的
8、安全,畜产品实际上也对应着饲料粮,因此保证畜产品有效供给在很大程度上也就是要保证饲料粮安全。73.大食物观:粮食安全和食物安全兼而有之大食物观指从粮食、肉蛋奶、水产品、蔬菜和水果等全部食物视角考虑食物供给数量和质量安全。实际上,大食物观并不是新的提法。新中国成立以来,在短缺经济背景下,我国一直积极倡导“大食物”理念,多渠道开辟食物来源,保证消费者的食物需求。目前,大食物观包括三层含义,即全方位开辟食物来源,充分保障广大消费者多样化的食物需求;确保口粮绝对安全,为粮食安全上“双保险”;突破“食物”范围,兼顾种子用粮和饲料用粮等需求。饲料粮、种子用粮、加工用粮等小麦、水稻等口粮肉、蛋、奶、水产品、
9、蔬菜、水果粮食安全食物安全大食物观:包括上述两方面图1粮食安全与食物安全内涵对比首先,大食物观要求从整个食物系统视角考虑食物供求。我国倡导大食物观,就是要在更大范围内考虑我国的食物供给,包括向森林要食物、向江192河湖海要食物、向设施农业要食物,从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展;向植物动物微生物要热量、要蛋白,构建多元化食物供给体系。其次,需要特别强调的是,树立大食物观绝不能淡化“口粮安全”,要在口粮安全基础上,开辟更多食物来源,更好地满足人们多样化的食物需求。当然,更多的食物来源在很大程度上会缓解口粮需求压力。实际上,大食物观是在传统粮食安全的基础上再上一道“保险”。再次,大食物
10、观不应仅仅考虑食物(Food),还必须考虑粮食安全中的粮食(Grain)口径,即大食物观也必须强调种子用粮和饲料用粮等粮食的非食物用途,既考虑口粮安全、饲料粮安全,也要考虑种子安全等。8最后,大食物观除了数量安全外,还必须考虑质量安全,要确保提供丰富多样、健康营养的食物,满足广大消费者美好生活的需要。9二、我国粮食安全问题的发展演变与基本特点关于我国粮食安全问题的历史变化,有些研究从百年视角进行分析10,有些研究对新中国成立以来粮食安全问题的发展情况进行讨论,还有不少研究关注改革开放以来我国的粮食安全情况。11本部分主要从粮食政策、粮食生产和人均粮食占有量角度梳理改革开放以来我国粮食安全问题的
11、历史演变。1.我国粮食安全问题的主要发展阶段在改革开放前的20多年里我国一直是粮食净进口国,出口大米、进口小麦,粮食安全面临较大挑战。1977年我国粮食总产量为2.827亿吨,净进口量为568.78万吨,人均占有粮食297.69公斤,粮食供给处于较低水平。12改革开放以来,我国粮食安全保障能力不断提高,这一过程可以分为以下五个阶段。第一阶段(19781984年),农户生产积极性提高,粮食安全状况得到极大改善。1978年,我国农村实行家庭联产承包责任制,极大释放了广大农民的生产积极性,粮食产量显著提高。1984年,我国迎来改革开放以来的第一个粮食高产年,总产量首次突破4亿吨,年均增速达5.35%
12、,人均粮食占有量增加到 390.30公斤,人民生活得到保障。13从贸易角度看,我国实行了多元化粮食贸易战略,开始大规模出口玉米。到20世纪80年代中期,我国基本形成出口玉米、大豆和水稻,进口小麦的格局,粮食安全得到进一步巩固。第二阶段(19851993 年),放松粮食生产,粮食安全问题波动反复。这一阶段农村改革加快,改革中出现各种新问题需要解决。再加上在过去几年中粮食产量增长较快,政府在一定程度上放松了粮食生产工作,导致粮食产量在波动中下降,虽然1989年产量有所恢复,但是仅达到 1984年水平。为了确保国内粮食供给充足,19871989年我国连续三年大量进口粮食,1989年粮食净进口量达10
13、02万吨,人均粮食占有量为 361.61公斤,但仍低于1984年水平。在这一背景下,政府开始重视粮食生产,粮食产量逐步回升。1993年我国粮食总产量再创新高,达到4.565亿吨,人均粮食占有量提高到385.17公斤,粮食安全得到进一步巩固。14第三阶段(19942003年),放开粮食购销,粮食安全面临重大挑战。1994年我国出现改革开放以来最严重的通货膨胀,全国居民消费价格指数(CPI)达到 124.1。在这一背景下,1994 年我国建立了粮食风险基金制度、组建中国农业发展银行,配合1990年建立的粮食专项储备制度,以确保粮食收购资金及时足额发放到农民手中。1995年我国实行粮食省长负责制。为
14、了减轻政府在粮食收购中的财政负担,同时提高农户生产粮食的积极性,1998年政府实行粮食垄断收购、顺价销售的政策。在上述一系列政策作用下,1998年我国粮食产量创历史新高,达到5.123亿吨,人均粮食占有量达410.62公斤。15自2001年起,我国粮食购销市场逐步放开,很多农民放弃粮食生产,粮食产量急剧下降。19982003年,我国粮食产量下降了 2579 万吨,年均下降 3.41%。2003 年,我国粮食产量下降到4.307亿吨,人均粮食占有量仅为333.29公斤,回到20世纪80年代初水平,粮食安全面临巨大挑战。16第四阶段(20042015年),激励粮食生产,粮食安全得到有力保障。200
15、4年我国粮食市场完全放开,农户生产什么、生产多少、销售到哪里完全由市场决定,囿于国际规则约束,政府只能用市场化手段进行粮食调控。为了确保粮食安全,自 2004 年起,中央制定了粮食直补、种子补贴、生产资料综合直补、农机购置补贴、最低收购价、193临时收储和粮食储备补贴等一系列政策,激励粮食生产,并充分利用国际市场,稳定粮食供给,确保粮食安全。得益于这一系列政策,即使在全球经济危机时期,我国粮食产量也实现了稳定增长,创造了粮食产量“十二连增”的奇迹,2015年粮食产量达到 6.606 亿吨,年均增速为 3.63%,人均粮食占有量增加到 477.57公斤,将中国人的饭碗牢牢地端在自己手中。17需要
16、特别强调的是,2004 年至今,连续 20 个中央一号文件聚焦“三农”,2006 年我国史无前例地取消了农业税,农民的生产积极性得到进一步释放。第五阶段(2016 年至今),粮食行业稳扎稳打,粮食安全工作稳中求进。在改革开放不断取得重大成就、粮食安全根基不断夯实的背景下,为进一步巩固粮食安全成果,2013年党中央制定了新的国家粮食安全战略,一系列农业政策的制定和历年中央一号文件的发布将农业生产和农民增收摆在更加突出的地位。即使在新冠疫情期间,我国粮食年产量依然保持在6.7亿吨以上,2022年达到6.866亿吨,截至2022年我国粮食产量已连续11年保持在6亿吨以上。2022年我国人均粮食占有量
17、为486.31公斤,连续七年超过470公斤。182.我国粮食安全的基本特点从粮食产量和自给率视角分析我国粮食安全的基本特点,可以归纳为以下四点。第一,新中国成立后,我国粮食需求高度自给。因受美国等国家封锁,我国采取了“独立自主、自力更生”的方针,粮食供给主要依靠国内生产。为此,整个 20 世纪 50 年代,我国粮食自给率都保持在100%以上,1959年达到102.51%。之后,受三年困难时期的影响,粮食自给率下降,1961年下降到96.84%。第二,20世纪6070年代,粮食自给率频繁波动,总体低于 100%,呈粮食净进口格局。第三,20世纪80年代至2003年,我国粮食自给率在波动中不断提高
18、,由1982年的95.98%上升到 2003 年的 104.83%,有力地保障了我国的粮食安全。19第四,2004年以来,我国粮食产量稳步提高,但自给率显著下降。这主要是由于加入WTO后,我国粮食生产不具有比较优势,粮食进口快速增加,出口显著下降,大豆和玉米表现尤为突出。自1996年起,我国大豆呈净进口态势,此后进口量一直增加。2010 年大豆进口量超过 5000 万吨,2017年超过9000万吨,2020年超过1亿吨。从玉米来看,2003年我国玉米出口创历史纪录,达到1630万吨,但2008年下降到27.3万吨;进口则从2009年的8.4万吨增加到2019年的479.06万吨,2021年增加
19、到2835.7万吨。水稻和小麦的口粮地位非常重要,自给率一直较高,新冠疫情前小麦自给率一直保持在97%以上,水稻自给率达到98%以上。2019年,我国粮食自给率为97.84%,其中小麦和水稻的自给率分别为97.68%和100.10%,玉米和大豆的自给率分别为98.21%和16.99%(见图2)。图219812021年我国主要粮食品种自给率变化情况数据来源于国家统计局:中国统计年鉴,http:/ 1.0033亿吨、9647万吨。2021年小麦和水稻自给率分别为 93.51%和 98.82%,玉米和大豆自给率分别为90.58%和14.53%。从图2还可以看出,1981年以来我国小麦和玉米的自给率经
20、历了从大幅波动到逐步收敛的过程,尤其在2008年全球金融危机后到 2019 年之间,三大主粮的自给率基本稳定在100%左右。近年来,小麦和玉米自给率在波动中小幅下降,这主要归因于主动进口以充实库存,特别是2018年中美贸易摩擦以及2020年新冠疫情暴发以来,这一现象更加明显。三、大食物观背景下我国粮食安全的新思维1.大食物观提出的时代背景大食物观并不是一个全新的概念,目前强调的大食物观主要有以下背景。第一,解决社会基本矛盾的必然要求。1987年10月中共十三大召开,提出并系统阐述了社会主义初级阶段理论,指出社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。20在解决粮食短缺
21、问题时,全社会广辟食物来源,积极促进副食品生产。到 21世纪初,我国基本解决了食物短缺问题。此时食品支出在人民消费支出中的占比(恩格尔系数)仍然较大,2000年城镇居民恩格尔系数为39.18%,口粮消费占城镇居民食品消费支出的比重为11.8%;农村居民恩格尔系数更是高达49.13%。212017年中共十八大指出,我国社会主义建设进入新时代,社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”22。在这一背景下,居民食物消费结构发生了显著变化,健康、营养和多样化的食物需求成为广大消费者的必然选择。因而,树立大食物观也就成为必然。但是,目前的大食物观与20世纪短缺经济
22、时期的大食物观存在根本不同,目前的大食物观倡导的是多样化、多营养的食物,强调的是不同风味、不同营养、健康养生的食物,是为了吃好;短缺经济时期的大食物观是为了弥补粮食(口粮)不足,想方设法填饱肚子,是为了吃饱。第二,应对耕地等资源约束的重要选择。2020年我国耕地面积占全球耕地总面积的比重为8.61%,可再生水资源占全球总量的比重为5.19%,人口占全球总人口的比重达到19.14%。23可见,我国资源总量少,人均资源拥有量更少。从耕地来看,第三次全国国土调查数据显示,2019年我国人均耕地面积为1.36亩。24据FAO统计,2019年全球人均耕地面积为2.69亩,约是我国的两倍,在FAO统计的2
23、18个国家中我国人均耕地面积居第134位。25我国人均耕地数量少,但是需求大。工业化和城市化是耕地非农占用最大的两个领域。1981年 我 国 耕 地 面 积 为 14.86 亿 亩,城 市 化 率 为20.16%。1996年我国耕地面积增加到19.51亿亩,城市化率提高到30.48%。此阶段,我国工业化和城市化发展速度相对较慢,城市化率由20%上升到 30%用了 15 年时间(19811996 年),但是城市化率由30%提高到60%,每提高10个百分点则分别仅用了 7 年,2021 年城市化率达到 64.72%。快速的工业化和城市化必然导致耕地面积下降。1996年我国耕地面积为19.51亿亩,
24、2009年增加到20.31亿亩,到2019年耕地面积大幅下降,20092019年耕地年均减少1130万亩。26除现有耕地面积不足外,我国后备耕地资源也十分有限。最新一轮全国耕地后备资源调查结果显示,我国耕地后备资源总面积为 8029.15 万亩,即使全部开发出来,也仅为现有耕地面积的4.19%。在这些后备资源中,集中连片的耕地仅占35.27%。从区域分布看,经济发达的沿海各省份耕地后备资源之和仅占15.4%,后备资源主要集中在中西部等欠发达地区,其中新疆、黑龙江、河南、云南和甘肃等合计约占耕地后备资源总量的50%,这些地区的后备资源开发难度较大。27第三,应对单产增速放缓的必要之举。受耕地和水
25、等资源的限制,我国农业生产(特别是粮食生产)必须依靠科技来提高单产。但是从单产来看,提高速度相对缓慢。对比19802020年中四个10年我国粮食作物的单产增速可见,三种粮食作物单产年均增速总体呈下降趋势。第一个10年(19801990 年)粮食作物单产年均增速为3.31%;第二和第三个 10 年年均增速分别下降到1.75%和1.15%;最近10年年均增速有所恢复,但195也仅为1.39%(见图3)。如图 3 所示,分品种来看,最近 10 年小麦、水稻和玉米的单产年均增速分别为1.74%、0.70%和1.42%,可以看出水稻单产年均增速最慢,玉米次之。通过品种间对比发现,小麦单产年均增速最快,但
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