25规范业务流程与业务规则是推进电子政务的目的和前提冯鐕钊广东.doc
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1、规范业务流程与业务规则是推进电子政务的目的和前提冯鐕钊(广东省水利水电信息中心,广东广州 510635)摘 要:本文以行政审批电子监察系统的建设过程为主线,介绍建设经验与体会,分析其中的重点与难点,指出电子政务建设成败的关键并非技术而是流程重组与规则重建,阐明规范业务流程与业务规则既是推进电子政务的目的,也是建设电子政务的前提,更是电子政务建设的重点与难点,是决策领导者重视电子政务建设的着眼点。关键词:电子政务;行政审批;电子监察;业务流程;业务规则1. 引言推进电子政务的目的,是为了规范政府机关的行政业务行为,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体
2、制。用计算机软件系统处理业务,是很讲究明确、规范的业务流程与业务规则的。从这方面讲,软件系统是“死板”而“忠实”的,远没有人那么“灵活”甚至“圆滑”。而恰好就是这种“死板”的“忠实”,能够对业务处理方式以及人的行为起到规范化的作用。然而,在推进电子政务的过程中我们会发现,在电子政务软件系统能够对行政业务行为起到规范化作用之前,就需要有一套规范的业务流程和业务规则,电子政务软件系统本身的开发才能得以进行。缺乏明确、统一、规范的业务流程和业务规则,软件开发无法进行;而缺乏合理、优化、高效的业务流程和业务规则,开发出来的软件系统效能低下。这两种情形都会使电子政务软件系统夭折于摇篮。所以,在推进电子政
3、务过程中,制定并严格执行明确统一、优化高效、合理规范的业务流程和业务规则,既是目的,也是前提。如图1所示。图1. 电子政务建设与规范业务流程和业务规则之间的相互作用关系现实中不少业务实际上是缺乏明确、统一、规范的流程和规则的,更谈不上合理、优化和高效,甚至因人而异,人工处理业务时可以灵活待之,但要编成程序就显得无所适从了。因此,推进电子政务建设,不能只考虑简单地将人工处理业务的传统方式编成程序,而应该将业务流程和业务规则的梳理、重组和重建作为首要任务。这是电子政务建设重点中的重点,也是难点中的难点,往往会涉及建设单位规章制度的变革,牵涉很多人各自的行为习惯的变革,需要建设单位上层领导亲自考虑并
4、决策。这也是为什么信息化被人们称作为一场“革命”的原因之一。作为决策者的领导,不应漠视之,不能把这方面的事情只推给技术人员去考虑,更不应该将其转交给软件开发商去考虑。下面以我厅行政审批电子监察系统的建设为例,回顾建设过程,分析其重点、难点及其解决办法,总结经验与体会,说明在电子政务建设中,业务流程和业务规则的梳理、重组和重建的重要性,以及需要如何重视这方面的工作。行政审批电子监察系统实际上包括两大部分:1)行政审批系统:用于我厅面向社会公众受理和办理行政许可事项。系统由我厅依据行政许可法及有关办事规定自行建设。2)电子监察系统:用于省监察厅依法对省直各厅局的行政审批业务受理和办理全过程进行在线
5、实时跟踪监察。系统由省监察厅牵头、各厅局配合建设。2. 推行电子监察之前的行政审批系统建设情况2.1 需求依据随着行政许可法从2004年7月1日起施行,我厅于2004年制定并印发了行政许可办事指南(试行),对我厅依法承办的行政许可事项的法律依据、受理范围、受理条件、需提交的申请材料等作了明细的规定,并制定了如图2所示的行政许可基本流程图。图2. 行政许可基本流程图与此同时,省信息产业厅与省行政审批制度改革工作领导小组办公室联合印发了“一站式”电子政务建设指导意见,推动建立网上“一站式”行政许可审批系统,以求实现政府业务流程的重组与优化。2.2 系统构成与功能在这种需求的驱动下,我厅信息中心于2
6、005年8月启动了“一站式”电子政务系统的建设,实现网上行政许可事项的办事公开、申请与受理、审批流转、审批结果公布与查询、网上监督与投诉、统计和报表分析等功能。系统构成如图3所示,系统功能流程如图4所示。图3. 行政审批系统构成示意图图4. 行政审批系统功能流程图2.3 内部审批流程的确定及其困难行政审批系统建设的依据是我厅行政许可办事指南(试行),审批流程的依据自然就是行政许可基本流程图。但是,该流程图毕竟只是一个框架性的“基本流程图”,并非针对软件系统的实现特点制定的,很多细节还是不够明确的。所以,要在软件系统中实现该流程,还必须进一步细化流程的许多细节和业务规则。然而,在对各业务处室进行
7、审批业务流程和业务规则需求调研的时候,我们却发现各处室的意见分歧很大,甚至对行政许可基本流程图的“合理性”和“可操作性”提出了各种各样的质疑。各业务处室实际上仍然沿用传统的流程去做,各不相同,又互不认同。争论非常激烈,虽多次讨论协调但始终无法达成统一意见,导致系统建设项目进度一再推延。由于当时行政审批系统的建设主要是作为一项技术工作进行的,参与人员的级别都不足以能够对审批流程进行重组和对审批规则进行重建。最后只能在行政许可基本流程图的基础上,抽取各处室略同的意见,针对软件系统实现细节的要求进行一些必要的细化,经行政许可实施主管处室同意后,确定按图5所示的审批流程在系统中给予实现。图5. 推行电
8、子监察前行政审批系统实现的审批流程图2.4 系统运行使用情况的尴尬采取上述措施确定审批流程后,我厅行政审批系统建设项目得以在2006年5月竣工并通过验收,比原计划推迟了约4个月。由于在实际的行政审批业务办理中缺乏明确、统一的流程,而系统实现的如图5所示的审批流程又缺乏权威性,得不到广泛的认同和执行。所以,系统投入运行后只有办事指南发布、办事表格资料下载等外围功能得到利用,而作为系统核心功能的审批流转却无法使用起来,各业务处室仍沿用传统的流程以人工方式处理行政审批业务。系统的运行使用处于尴尬的状态。3. 电子监察系统建设对行政审批系统建设和应用的推动作用正当我们为刚建成的行政审批系统的尴尬运行状
9、态而苦恼的时候,在2006年6月中旬,我厅收到了省监察厅发来的关于建设省直单位行政审批电子监察系统的通知。我厅党组对电子监察系统的建设给予了高度的重视,专门成立了由两位厅领导分别亲自担任正副组长、有关处室一把手为成员的工作领导小组,以及由监察室、政法处、计财处、信息中心的领导和业务骨干组成的工作办公室,迅速落实专项经费,强力推动系统的建设工作。3.1 电子监察系统简介我省电子监察系统是经省政府常务会议决定,由省监察厅牵头、省信息产业厅技术支持、全体省直单位配合建设的电子政务系统,用于省监察厅依法对省直各厅局的行政审批业务受理和办理全过程进行在线实时跟踪监察,目的是促进行政审批工作透明、规范和廉
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