境外公路PPP投资项目回报机制探讨.pdf
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1、理论探讨苏园,康飞.境外公路PPP投资项目回报机制探讨境外公路 PPP 投资项目回报机制探讨文/苏园康飞【摘要】公路PPP项目的回报机制可分为使用者付费、政府可用性付费以及可行性缺口补助三大类。文章从关键要素、典型案例及相关方的核心关注等方面对回报机制进行探讨。【关键词】境外公路;PPP项目;回报机制为拓展建设资金来源和充分发挥私营资本的效率,各国政府越来越多地采用PPP模式进行公路项目建设和运维。对于公路PPP项目,回报机制关系项目的收益回报和风险分配,是投资人最为关注的特许权协议核心条款,也直接影响项目的可融资性。回报机制的关键要素交通量对于政府可用性付费项目来讲,投资人通常不用过多关注项
2、目交通量情况,但若存在政府收费且通行费收入是政府付费来源的,项目维持一定的交通量将有助于降低政府付费的违约风险。对于使用者付费和可行性缺口补助的公路项目来讲,所收取的通行费是唯一或主要的收入来源。而在通行费价格锁定的情况下,项目收入与交通量直接相关。对于存在过往收费记录的改扩建项目来讲,未来交通量可以参考历史交通量情况,预测难度相对较小,而对于纯新建道路来讲,其未来交通量预测难度较大,未来收益不确定性较高。基准费率及相关调价机制由于公路PPP项目特许期一般长达二三十年,政府一般都允许对特许权协议中约定的政府可用性付费基准金额或通行费基准费率参照消费者价格指数(CPI)进行调价。关于调价,通常应
3、关注调价基数是可用性付费基准金额或通行费基准费率的100%还是一定比例,调价周期是每年还是若干年调一次,CPI的基准日CPI来源是参照东道国政府公布的CPI还是计价或支付币种所在国的CPI等情况。特许期特许期是投资人建设及运维公路项目的年限,直接影响投资人获得收入的年限。实践中,根据特许期是否为定值,可将特许期分为固定特许期和可变特许期。固定特许期是在特许权协议中明确约定特许期的时长以及建设期和运维期的时间,特许期不进行调整,建设期延长即意味着运维期被压缩。而可变特许期是当项目的运营收入达到协议约定的金额时,特许期协议即终止。当然,固定特许期并不是期限绝对不可调,只是非特许权协议约定的特殊情况
4、下不可调,而可变特许期也不是绝对开口,通常也会约定特许期的最长时间和建设完工的最迟时间。收入币种及汇率补偿机制境外公路PPP项目的收入币种通常是当地币,尤其是使用者付费或通行费收入作为主要收入来源的可行性缺口补助类项目。如果项目的资本金出资和融资都是美元,则对于投资人来讲会存在一定的汇率风险。投资人应提前考虑资本金出资和融资的币种,并结合只要成本的外币支付比例,向政府争取一定的汇率补偿。政府补助方式东道国政府对公路PPP项目提供补助的方式很多,包括建设期和运维期资金补贴、融资支持、最低交通量兜底、通行费收入兜底、沿线土地开发等方式。前面提到的可变特许期可算作一种政府补助方式。部分项目除了新建或
5、改扩建路段外,还包括处于收费阶段的路段,这部分收费收入可以作为项目资金来源,降低股本出资和融资金额,从而提高项目整体的经济性,也可算是一种政府补助。相关增信对于不同回报机制,应关注相94理论探讨中国招标/2023 年第 9 期关增信情况。如对于使用者付费项目,应在特许权协议中约定唯一性或避免竞争条款,避免政府在一定期限内在项目沿线修建类似公路从而分流车辆,造成交通量减少;对于政府可用性付费项目,应关注付费资金来源、付费主体的信用、政府的其他增信等;对于政府缺口补助项目,则应同时关注同类项目竞争及政府补助落实的可能性等。实际案例介绍政府可用性付费肯尼亚年金公路项目年金公路是肯尼亚政府通过立法的形
6、式设立年金基金来实施的一系列项目,采用政府可用性付费模式实施。目前已完成了部分标段的招标,有多个国家的投资人中标。该类项目的回报机制要点如表1所示。使用者付费+资金补贴+保底交通量南亚某国机场高速项目该项目是该国首都从市区到机场的高速公路,采用使用者付费模式,政府给予部分资金补贴和交通量保底。具体回报机制的要点如表2所示。可变特许期哥伦比亚5G公路项目为刺激经济,哥伦比亚政府推出5G公路特许权项目计划,包括大约22个项目,总投资近170亿美元,均采用PPP模式,由哥伦比亚国家基础设施局负责项目的构建、授予和实施管控。各项目的模式类似,大部分项目工作范围除了部分路段新建、改扩建外,还包括部分已运
7、营路段的运维。回报机制的要点如表3所示。可变特许期模式在拉美比较常见,除哥伦比亚外,智利这几年陆续推出的公路PPP项目也采用可注:该支持函不是主权担保,但对政府有约束力,不受政府更迭影响。类似支持函已在当地多个电站项目中应用,其效力得到世行多边投资担保机构和相关银行的认可。注:第n年到n+2年的通行费率=前一个年的通行费率*+=nni2CPICPICPI6.012-i2-i1-i变特许期模式。但与哥伦比亚不同的是,智利除了通行费收入外,部分项目在特许期临近结束项目移交前,政府还会支付一笔大额的最终付款,该最终付款金额在综合考虑项目残值和专家研究结果后确定。编号要点具体机制备注1付费机制政府可用
8、性付费,在建设完工后支付2基准费率协议约定了季度年金值,每季度支付一次招标竞标点为付费年金值3CPI调差每期所支付年金的一定比例可随CPI调价CPI基准日为特许权协议约定的日期4特许期特许期10年,建设期23年,剩余为维护期5支付币种当地币6汇率补偿政府对每期支付日当期汇率(当地币对美元)贬值超过一定比例(A)的部分给予基准费率一定比例(B)的补偿基准汇率为特许权协议约定日期的汇率,投资者承担贬值率在A以内的风险7政府补助早期标段政府有建设期资金补贴,后续标段无补贴该补贴随施工里程碑支付8相关增信可用性付费来源为道路年金基金,该基金为年金公路专用基金,主要收入来源为燃油附加税财政部以支持函的形
9、式为项目提供担保,担保基金资金充足和政府预算补足、担保特许权协议的终止支付等编号要点具体机制备注1付费机制使用者付费+政府资金补贴+一定最低交通量兜底+超出最高交通量的政府分成2基准费率协议约定了不同车型的基础费率3CPI调差通行费率在运维期每隔3年调整一次,调整幅度为前3年各年CPI增长率之和的60%CPI为当地消费者价格指数具体公式见备注4特许期特许期25年(建设期3.5年、运营期21.5年)5支付币种通行费收入为当地币政府补贴金额以美元计价、按实时汇率支付6汇率补偿除政府资金补贴按美元计价并按实时汇率支付外,无其他汇率补偿措施7政府补助政府在建设期和运维期前年给予一定资金补贴,分期支付协
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