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浅谈我国行政管理体制改革
[摘要]：从建国至今的60多年中我国的行政管理体制一直在进行着调整和变革，特别是改革开放后的这三十多年中我国的行政管理体制正在经历重大转型，至今虽已取得了重大转变，但仍存在一些问题。今后还需有针对性地继续深化行政管理体制改革。
[关键词]：行政管理体制；改革；突出问题；深化改革
行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分,不仅改善着上层建筑,而且为经济社会发展不断提供着持续而强有力的体制机制支撑。不断推进和深化行政管理体制改革,是建设中国特色社会主义的组成部分,是贯彻落实科学发展观、建设小康社会的必然要求。改革开放三十年来成就的取得,行政管理体制改革功不可没,当前更加成为全面深化各项改革和提高对外开放水平的关键,更加成为推动经济社会全面协调可持续发展的根本动力。我国行政管理体制改革贯穿于改革开放和社会主义现代化建设的全过程。
一、改革开放前行政管理体制演变的历史回顾
从新中国成立到党的十一届三中全会的30年,是一个探索中国特色社会主义行政管理体制的早期阶段。这一时期是与计划经济体制相配套的社会主义行政管理体制创立和发展阶段。
1949年,依据中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》,我国确立了议行合一的行政管理体制。此后到“文革”前的十多年间,为适应生产力发展的需要,国家对行政管理体制进行了四次改革,即1951年改革、1954年改革、1956年改革和1960年改革。其中,前两次改革重在精兵简政; 1956年改革重在根据《关于改进国家行政体制的决议(草案)》由中央向地方放权; 1960年改革持续到1964年,重在适应国民经济调整的需要而进行“精简加集中”:一是在中央和地方各级机关进行了两次比较集中的干部精简运动,二是中央收回五十年代后期下放给地方的部分权力并恢复已被撤销的机构。此后,由于十年“文革”动乱和国际形势复杂,行政管理体制被严重破坏,直到1978年党的十一届三中全会召开,才逐步恢复正常。可以说,这30年历程尽管有过曲折,但却建立了与计划经济体制相配套的行政管理体制,促进了经济社会发展,初步改变了中国社会一穷二白的面貌。[1]所以,邓小平同志指出:这个30年,尽管犯过一些错误,但还是取得了旧中国几百年、几千年所没有取得过的进步。同时也为后来我国行政管理体制改革提供了基本前提和重要借鉴。概括起来,其基本经验主要是:行政管理体制改革不能脱离经济发展水平及相应的客观条件,而一定要适应生产力发展需要,不断加以调整和变革。
二、改革开放以来我国行政管理体制的变革
改革开放以来,中国正经历一场广泛而又深刻的历史性变革,这场变革涉及到社会的方方面面、各个领域。其中,中国政府的管理模式也正经历着历史性转型。
1、“简政放权”，破除中央高度集权的管理体制
改革开放前,中国在加强“党的绝对一元化领导”的口号下,国家权力不断集中,逐渐形成了高度集中的计划经济体制和政治、行政一体化的中央高度集权的一元化领导的管理体制。与中央高度集权的管理体制相适应,形成了一种以中央权力为中心、以行政命令为主导的自上而下单向式的管理模式。这种管理体制最大的弊端是权力过于集中,党政不分、政企不分和管理过死,使经济和社会生活缺少活力。这种政治、经济一体化的中央高度集权的管理体制已经严重地制约了社会经济的发展,成为推进中国现代化建设的最大的体制性障碍。
针对传统的中央高度集权的管理体制,20世纪70年代末到80年代末展开了以“简政放权”为中心的行政管理改革。首先是针对政治、经济一体化的权力高度集中的管理体制,实行“放权”改革。而要做到有效的放权,其前提是实行党政分开、政社分开、政企分开。从1979年开始,首先撤销了地方各级革命委员会,设立人民政府,同年,各级党委和政府分署办公,并明确地对党政机构的职责做了分工,党不再代替政府作为直接的行政管理机关。党的领导主要是思想政治和重大方针政策的领导,国家行政工作主要由国务院和各级人民政府负责;在农村,废止政社合一的人民公社体制,建立乡政权,实行政社分开;在城市,为了“搞活企业”,实行政企职责分开,所有权和经营权“两权分离”,各级政府部门不再直接经营管理企业,撤销行政性公司,企业实行经营承包责任制。[2]为了进一步消除权力过分集中的弊病,在实行权力分开的同时,又进行行政管理权限放权式改革。中央向地方下放的管理权限主要涉及:经济管理权限、人事管理权限和财政管理权限。
2、“转变政府职能”,构建与社会主义市场经济相适应的行政管理体制
从1988年新一轮国务院机构改革开始,到1990年代末的行政管理改革,中国政府在总结以往政府机构改革的经验教训的基础上,明确把转变政府职能作为行政管理改革的重点和关键。政府机构是政府职能的载体,只有适应国家经济体制改革的要求,正确界定政府职能,政府机构的设置才能做到合理和有的放矢,才可能正确地发挥政府管理的作用,有效地开展各项管理活动。要发展生产力,提高经济效率,搞活企业,关键不在于将行政权力集中在中央还是下放到地方,也不在于建立“大政府”还是“小政府”,而是要转变政府的职能。转变政府职能的中心任务是政企分开,把生产经营的权力真正交给企业。
1988年开始的国务院机构改革,按照“转变职能、精干机构、提高行政效率”的要求,根据“定职能、定机构、定编制”的三定原则,对国务院机构设置进行了改革。这次机构改革取得了一定的成效,特别是把转变政府职能作为政府机构改革的重点,对突破传统的行政管理模式迈出了具有决定意义的一步。但由于当时进行的政府机构改革受到了经济体制改革进程的制约,所以这次改革政府职能成效并不明显。
进入1990年代后,随着中国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型,中国逐渐加大了转变政府职能改革的力度。第九届全国人民代表大会第一次会议明确提出,要“按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业。政府职能要实现四个转变:一是从微观管理向宏观管理转变;二是从直接指挥企业生产经营向统筹规划、政策引导的间接管理转变;三是从只管部门所属企业向全行业管理转变;四是从对社会的管制向组织协调、提供服务和检查监督转变。[3]1990年代的行政管理改革是将政府其他方面的改革与转变政府职能相配套,通过配套式改革,使行政管理改革从过去的”政府机构改革”拓展为“行政管理体制改革”。将机构编制管理与经费预算管理、工资基金管理紧密结合起来,初步建立起一个适应社会主义市场经济体制需要的行政管理体制。
3、转变政府管理模式,建设服务型政府
进入21世纪后,随着各项改革的全面展开和不断深入,中国的现代化建设进入了新的历史阶段, 2002年,中共十六大提出积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变等,对经济体制改革和行政管理体制改革提出了新的要求。但是随着经济、社会的发展和公民民主意识的提高,行政管理改革过程中的一些深层次的问题也显现出来。这些新矛盾和新问题主要表现在两个方面:一是经济快速增长与发展不平衡的矛盾日益突出，如城乡之间、东西部之间、社会成员之间的贫富差距也呈逐渐扩大的趋势。二是全社会公共需求的快速增长与公共物品和公共服务短缺的矛盾也日益凸显，如公共卫生、基础教育、失业养老保障、住房保障、公共安全、环境保护等。暴露出政府长期“以经济建设为重心”的不足。
面对中国经济社会发展的阶段性特征和日益突出的新矛盾和新问题,传统的以管制为主要特征的行政管理模式已经无法适应新的情况了。正是在这样的历史条件下,中国政府根据现代化建设进入新阶段的客观要求,作出了构建社会主义和谐社会的重大战略抉择。如果说过去的市场化导向的行政管理改革的目标,注重的是与建立社会主义市场经济体制相适应,那么,以建立和谐社会为目标的行政管理改革,更要注重与民主政治建设相配套。与民主政治建设相配套的行政管理改革,其本质要求,就是坚持一切从人民的根本利益和现实需求出发,要以保障民权(公民的知情权、表达权、参与权和监督权)和改善民生为根本着眼点和目的。
自党的十六大对政府职能明确定位为四项:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,特别是2003年党的十六届三中全会决议中进一步强调“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上”以来,中国围绕强化政府公共服务职能进行了一系列改革。如进一步推进了政府职能向公共服务方面的转变;推动政府法治建设, 加快了行政审批制度改革, 加强了行政决策的科学化、民主化建设,建立和完善了重大问题集体决策、专家咨询、社会公示和社会听证制度; 并采取多种方式和渠道推动政务信息公开,提高政府工作和权力运行的透明度; 提高了政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力。上述改革对推动政府管理模式的转变打下了坚实的基础。中共十七大报告中指出,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。这说明,在经济发展的基础上,必须更加注重社会公共事业,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。此次改革目标把政府的管理能力和其应有的责任联系起来,强调政府公共行政体系的服务职能,体现了建设学习型、法治型、服务型政府的方向特征。政府管理模式的转变涉及的内容是多方面的,但主要可概括为三个基本方面。
第一,是政府管理理念的深刻变革。建设服务型政府,就是要推进政府管理理念从管制向服务的转变。建设服务型政府说到底是要把人民的主权地位落到实处,即人民是公共权力的合法拥有者,政府是公共权力的受托者和代理者。改变 “门难进,脸难看,事难办”的现象和“权力部门化,部门利益化”，杜绝违法违规,滥用权力,贪污腐败,
第二、要推进政府管理理念从管制向服务的转变。建设服务型政府,促进政府从偏重经济方面向体现公共精神的方向转变, 政府不同于企业,企业作为一个经济主体以追求经济效益最大化为目的,政府则不能仅追求经济增长,更不能追求部门利益,而要以追求经济与社会协调、均衡发展,实现公共利益最大化为目的。
第三、是政府施政方式的变革。具体表现为:一是由过去那种以行政命令为核心的自上而下单向式的施政方式,逐渐向政府与公民对话沟通双向互动式的施政方式转变;二是由过去封闭式办公的方式向政务公开透明转变;三是由过去行政审批内容复杂、审批层级多、程序繁琐、审批时间不确定的做法,向减少和规范行政许可和行政审批,简化行政审批层级和程序,方便、快捷、高效转变;四是由过去施政注重上级满意向注重人民群众是否满意转变;五是大力推进政府信息化、电子政务建设,实现资源共享,降低行政成本,提高政府公共服务质量,等等。
三、目前我国行政管理体制中存在的突出问题
长期以来我国行政管理体制不断在实践中改进，尽管成就很大，但是基本职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题，主要有如下三点：
1、政府职能转变并不彻底,审批事项依然较多
从1988年首次提出转变职能,到1998年将转变政府职能作为此次机构改革的原则之一,20年来我国一直在强调转变政府职能,缩小政府职能范围。但从实际情况来看,政府职能转变并不彻底。
一是政府职能转变还没有完全到位,政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事,而有些该由政府管的事却没有管到位。
二是审批职权分属于不同的部门,职能交叉,事后往往无法追究审批责任; 典型情况之一如食品安全监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。 表面上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。 然而，这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。类似情况还有很多。
三是决策、执行、监督职能配置不够科学,决策、执行相对分离与协调工作任重道远。虽然近年来在国务院的综合推进下,全国行政审批工作取得了较大进展。但总体来看,审批工作仍然存在一些问题:一是审批制度改革跟不上我国经济社会发展的速度,一些过去有必要存在的审批项目在新的形势下成为需要改革和淘汰的对象;三是在财政管理改革和规范税费的情况下,一些政府和部门为了自身利益私自增设各种名目的审批收费项目,给企业和公民造成了新的负担;四是审批权力集中于领导个人,一部分官员以审批权力为借口,以权谋私、贪污受贿现象时有发生。
2.行政管理费用增长过快,教育、卫生等公共事业投入不足
行政管理费用是行政机关用于维持自身运转所耗费的财力,但从改革开放初期1978年到2003年的25年间,我国行政管理费用已增长87倍,行政管理费占财政总支出的比重到2003年已经上升到19103%,包括公款吃喝、公车消费和公款旅游等在内的行政管理费用增长过快,行政成本居高不下。从政府行政管理支出占财政支出比重的国际比较来看,目前,世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为1516%左右,高收入国家为915%左右,中上等收入国家这一指标为1213%,中下等收入国家为1419%,低收入国家为1811%。无疑,我国行政管理费用支出占财政支出的比重已经大大超过国际一般水平。[4]
行政经费的大幅支出不但助长了部分行政机关和官员铺张浪费的习气,导致了很多政绩工程和面子工程,而且导致教育、卫生、社会保障等很多亟需政府投入的领域得不到有效财政的支持,比如教育投入占GDP的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一,国家财政性教育经费的支出占GDP的比例应达到4%是1993年发布5中国教育改革和发展纲要6时就提出的目标,尽管/九五0和/十五0期间我国教育财政投入绝对值不断增加,但直到2007年末我们依然没有实现4%的目标。
3.依法行政整体水平不高,群体性事件时有发生
近年来,尽管党和国家着力建设惩治和预防腐败体系,下大力度开展专项治理和纠风工作,但从实际情况来看,公务人员违法乱纪行为依旧不断发生,个别省部级官员也参与其中,法制监督力量不足。比如国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸严重失职渎职、以权谋私案件;比如,国家审计署2007年对黑龙江、吉林、河北、山西等16个省(自治区)2006年中央转移支付支农专项资金的管理使用情况进行的审计发现16个省(自治区)共挤占挪用中央专项支农资金6亿多元;这些不同层次、不同类型的违法违纪事件,显示了我国当前治理官员腐败,纠正行政作风,建设法治型政府工作任重而道远。
近年来,围绕土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产及涉法涉诉等几方面的问题,利益受损一方在通过正常渠道不能获得有效帮助之后,往往采取一些对抗的方式进行抵抗,严重的便发展成为严重影响干群关系,破坏社会秩序的群体性事件。中国社会科学研究院2006年4月-6月的全国社会调查统计结果显示,与富人和穷人之间、管理者和被管理者之间相比,民众认为干部和群众之间最容易产生矛盾和冲突。群体性事件的发生除了部分党政干部思想作风问题之外,具有很深层次的原因,涉及公共权力的归属和实际运作,涉及公民权利能否得到基本保障的问题,必须引起各级政府的高度重视。
四、深化行政管理体制改革的重点任务
党的十七大报告提出行政管理体制改革是深化改革的重要环节。我认为下一步深化行政管理体制改革的重点任务应包括如下几个方面:
1.从全面改革的视角来审视和规划行政管理体制改革,注重行政管理体制改革与政治体制整体改革和经济体制改革的配套和衔接。
改革开放是一项伟大的战略工程,包括我国经济、政治、社会各个层面的改革和变化,行政管理体制改革是全面改革中的重要一环,但仅靠行政体制改革难以解决政府运行中的所有问题,行政体制改革要想取得成功,必须从全面改革的视角来审视和规划行政管理体制改革,大力推进经济体制和政治体制等更高层面的改革。
2.由中央主导,吸纳多方面智慧,从基层开始推进行政管理体制改革。
行政管理体制改革涉及我国社会的方方面面,是深化改革的重要环节,是全局性很强的综合性事务,必须由中央政府来主导推进,保障中央的权威,由中央制定总体行动规划和改革步骤。在明确由中央主导之后,要广泛吸纳各方面意见,对于行政管理体制改革的重要规划和任务要进行广泛的调查和沟通,对于技术性很强的事项要进行广泛的专家咨询,对于直接涉及群众利益的改革事项要进行公开,建立和完善听证制度,吸纳多方面智慧。
3.以转变职能为核心,配套改革行政机构和运行机制。
第一,深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。第二,深化行政管理体制改革要紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置。第三,深化行政管理体制改革要注重改革和完善日常运行机制。一是要推行绩效管理制度,围绕党政主要领导人和一般公务员人员设定绩效指标和绩效标准,定期进行绩效评估,将评估结果应用于个人升迁和薪酬奖励。二是要健全以行政首长为主要问责对象的行政问责制,明确问责范围,规范问责程序,加大责任追究力度。三是要建立和健全部门和单位间的沟通协调机制,建立以联席会议等为主要形式的信息沟通机制,由主要负责单位和部门牵头,协同一致,共同行动,提高行政效率。
4.以“公务员法”为依据,坚持和扩大考试录用制度,完善培训制度,加强公务员队伍建设。进一步加强公务员队伍建设需要注意几个问题:
第一,公务员队伍建设必须依法开展。第二,必须继续坚持和扩大公务员考试录用制度。第三,提高公务员培训工作的针对性和可测度性。
参考文献：
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