论我国地方政府一票否决式绩效评价.doc

郑州航空工业管理学院毕业论文（设计） 2014 届 公共事业管理 专业 1012082 班级 题 目 论我国地方政府“一票否决”式绩效评价 姓 名 梅 倩 学 号 101208220 指导教师 郜 绍 辉 职 称 讲 师 二O一 四 年 五 月 二十三 日内 容 摘 要 “一票否决”，作为政府上级部门管理下级部门，改善工作方法，提高工作效率的一种考核制度，有其独特的一面。“一票否决”制不仅可以突出重点工作起到督促作用，还能促进下级部门改进工作方法，提高工作水平。但是伴随“一票否决”指标的泛滥也带来了不少问题。本文首先阐述了“一票否决”含义、产生的背景、本质和优点，接着重点分析“一票否决”在我国地方政府绩效考核中存在的问题，以及问题产生的原因，进而提出完善“一票否决”式绩效评价体制的有效办法，最后进行了总结。关 键 词地方政府；一票否决；绩效评价On Chinas Local Government One Vote Veto Performance EvaluationAbstract One vote veto, as the government at the next higher level departments subordinate departments, improve the working methods, improve the work efficiency of an assessment system, has its unique side.One vote veto system can not only highlight the key work to urge action, can promote the subordinate departments to improve work methods, to improve the level of.But the flood with the one vote veto indicators also brings a lot of problems.This paper first describes the one vote veto meaning, background, essence and advantages of produce, then focus on the analysis of one vote veto exist in our local government performance appraisal problems, reasons and problems, and put forward the effective way to one vote veto performance evaluation system,finally has carried on the summary.Key WordsLocal government ; One vote veto；Performance evaluation目 录一、 “一票否决”式概述1（一） “一票否决”的含义1（二） “一票否决”产生背景2（三） “一票否决”的本质2（四） “一票否决”的优点3二、 政府实施“一票否决”式绩效评价存在的问题4（一）“一票否决”使地方政府不堪重负5（二）“一票否决”促使地方政府弄虚作假5（三）“一票否决”导致工作中心不突出5（四）“一票否决”影响地方的和谐发展6三、 “一票否决”制存在问题的原因6（一） 评价指标严重不科学，过于随意6（二） 领导干部越来越难以应付7 （三） 地方政府弄虚作假之风泛滥7（四） 各级政府的工作重心不明确7（五） 各级政府的领导干部压力巨大8四、 完善“一票否决”式绩效评价的措施8（一）严格规范使用“一票否决制”8（二） 建立健全科学的政府绩效考核体系8（三） 规范各级政府的执政行为9（四） 提高上级政府的管理能力9（五） 合理划分各级政府之间的职责权利9五、 结语10参考文献10论我国地方政府“一票否决”式绩效评价101208220 梅倩 指导老师：郜绍辉 讲师一、 “一票否决”式概述 “一票否决制”最初起源于上个世纪八十年代的计划生育工作中，后来又在党的廉政之风建设、保护生态自然环境、社会综合治安管理、加快经济发展速度等一些重要的行政领域中得到广泛的应用，再后来各级地方政府纷纷模仿，成为了上级政府督促下级政府完成任务的一种重要方式，广泛应用于各级政府的绩效考核体制中。（一）“一票否决”的含义 “一票否决”是政府决策时表决计票的一种方式,是一种中国特色的行政绩效管理手段，它产生于上个世纪八十年代。它是上级业务机构通过对某一项工作的否定来否定一个行政区域的整个年度政绩。实行“一票否决”实际上是实行全体一致的决策方式。全体一致的决策方式增加了决策方案通过的成本, 并随着群体的增加而呈几何倍数增加。在我国，各级地方政府绩效考核过程中的“一票否决”，是针对各级地方政府绩效考核中的某些指标实行“一票否决”，也就是，如果政府绩效考核中的某些指标未达到要求时，那么政府的整体绩效考核就被认为未达到合格。“一票否决”在政府管理与干部考核中存在较广。“一票否决”的考核项目包括计划生育、综合治理、安全生产、党风廉政等, 不同的地方还有一些其他项目。凡纳入“一票否决”的考核项目, 有一项考核指标未达到, 相关单位和个人的整体考核就会遭到全盘否定。“一票否决”本质上是提高了考核指标体系中个别指标的权重，使之在对考核评定过程中具有决定性的作用。对评估对象而言，这个“一票否决”的指标基本上是考核者设立的工作标准一个基本前提，即被评估者只有把这方面做好了，合格了，其绩效才可能是合格或达到一定的标准。严格意义上来说，我国地方政府绩效考核中的“一票否决”和群体决策时实行的一票否决是不一样的, 前者是针对考核指标来说的; 后者是针对决策主体而言的,前者主要是强调考核指标的重要性；后者主要是强调决策主体的重要性。（二）“一票否决”产生背景最早的“一票否决制”是起源于联合国安理会常任理事国在表决时所使用的一种群体决策表决方式。自从上个世纪八十年代以来，我国计划生育工作面临的压力日渐增大，计划生育工作十分艰巨，当时的农民群众不但生育观念极其的落后，而且当时的农民人数占总人口的比重高达80%以上。导致在八十年代我国人口增长速度惊人，经济发展水平受到人口数量的影响而发张缓慢，各种社会矛盾日益凸显，生产力发展水平与人口增长产生不协调的一面。由于当时的思想依然停留在毛泽东时期的“人多力量大”这一观点，导致各级政府对计划生育政策实施力度不强。这就迫切需要一种高压政策来遏制人口的快速增长，转变各级政府的态度。就在在这种特定的历史环境下，“一票否决制”开始在我国的计划生育工作中逐步推行，其初衷是为了强调我国近期工作的重点就是日益增长的人口问题，希望通过这种高压政策来减缓我国人口增长的速度，减轻我国经济发展的负担。随后“一票否决制”又被运用于社会综合治安管理领域，接着，便像滚雪球一样，涉及范围越来越大，逐步向安全生产、反腐倡廉、招商引资、信访控制、环境保护、经济发展、节能减排、森林防火等各项领域延伸和扩展。（三）“一票否决”的本质 “一票否决制”通过采取一种严厉的处罚措施，即否定下级地方政府全年的工作考核，使得下级地方政府必须严格按照上级政府的指示和规定来达到某项工作所规定的标准，迫使其一丝不苟的完成上级交代的任务。而且上级政府部门往往通过“一票否决制”这一强制性的措施将其所负责的事情强制性的下移给下级政府对应的部门，以此减轻自身的工作压力，同时也导致了上级政府工作轻松，下级政府工作繁重，压力巨大，很多的国家工作人员都不愿意到基层去工作，当然这只是其中的原因之一。尚虎平认为，一票否决是一种极端目标责任制。从根本上看，是对社会热点问题采取的一种“救火式懒政”行为；是对民怨较大问题采取的一种“救火式庸政”行为；是前现代的“救火式极端化行政”行为；是将绩效的关键点转嫁给下级的“救火工具”。叶德珠认为，一票否决是绩效考核中的一种锁定技术，是考核体系中的一种技术设计；还有人认为，一票否决在本质上是提高了绩效考核指标体系中个别指标的权重，使之在对考核对象的评定过程中具有决定性的作用。这些观点是从一票否决制作为一种政府绩效考核的特殊方式来解释一票否决的本质的。“一票否决制”是上级政府部门对下级政府部门所行使的一种相当于必须完成任务的命令权。它要求下级政府工作的某一方面必须达到上级政府的标准，否则就会受到严厉的惩罚。一票否决不同于一般的强制命令权，如果下级政府没有达到一票否决制的要求，上级政府也不会因为下级政府其他方面的工作完成的具体程度和努力程度而使其免除惩罚，相反，上级政府不仅对一票否决的工作内容进行惩罚，而且对于其他方面的工作成绩考核都是零。在这种情况下，如果上级政府部门同时下达两个或多个任务的时候，而下级政府部门又无法同时完成这两个任务，那么其就会选择放弃一个对自己利益损害最小的任务。如果这些任务中有与“一票否决”相关的任务的时候，那么，毫不犹豫，下级政府肯定会选择那个跟“一票否决”挂钩的任务。（四）“一票否决”的优点 “有压力才有动力”，“一票否决制”在一定程度上起到了高压线的作用，对于一定时期内的重点工作的开张起到了促进作用，对于一些重大问题的解决更是提供了有力的武器。它不但提高了政府的工作效率，还提高了政府的办事能力。“一票否决制”所带来的压力，使得各级政府在出台政策和干部考评这些方面的工作中不再敷衍了事，工作更加的仔细和谨慎。同时，“一票否决制”对一些重点工作的完成，规定了一定的标准，确定了责任，对于解决这些问题的解决发挥了重大的作用。近年来一些地方干部笑称：“一票否决制就像打扑克时的王牌一样好使”。八十年代以来，中国政府陆续在计划生育、加速经济发展、社会综合治安管理和节能减排这四项工作中实行“一票否决制”。在当时，这四项“一票否决制”工作是我国中央政府工作中的重点和难点，对于提高我国对外开放的水平和促进我国经济的发展具有重大的意义。而在各级政府部门的工作考核体系中的一些重点工作安上“一票否决”的名头，不但可以突出强调这项工作的重要性，还能够凸显出我国政府在某一时期的工作中心。“一票否决制”式绩效考核对被考核者和单位能够起到一种激励的作用，同时，设定绩效考核的工作指标能够很好的激发被考核者和单位的工作积极性，使其努力工作，提高工作效率和工作能力，也使其能够明确工作思路和方向。 第一，“一票否决”可以确保上级命令通畅，促进下级政府领导班子努力落实好、执行好上级政府下发的任务，使得每个领导者都有可能是被否决的对象，谁也不敢消极怠工，进而提高了各级政府的工作效率。第二，各级政府“一票否决制”的实施原则是“谁主管，谁负责”和“谁违反，否决谁”，这就给各级政府的领导者定下了一个标尺，使得各级政府的领导者和项目负责人不敢麻痹大意，时时刻刻保持警惕，提高了各级领导者的责任意识，激发了各级干部的创造性和主观能动性。第三，“一票否决”明确了各级地方政府的的工作重点和具体专项工作该如何去做，做到了分工明确，责任到人。让平时的工作管理做到了有章可循，有据可依。第四，实行“一票否决”制，引起了各方的广泛重视，特别是各级政府的领导者和具体项目的负责人。“一票否决”制的推广，使得各级政府的各项工作得到了有效，合理的安排实施，各级政府更加精诚团结，努力做好政府的各项工作。 二、 政府实施“一票否决”式绩效评价存在的问题 不得不承认，“一票否决”制在计划生育工作中确实发挥了相当大的作用，正是因为有了“一票否决”制的督促和保障，才使得号称“天下第一难”的计划生育工作得以顺利推行。但从实际的效果看，“一票否决”也使少数干部为了本部门本单位的政绩，干出一些严重损害群众利益、严重伤害群众感情的事情来，其负面影响也不可低估。（一） “一票否决”使地方政府不堪重负 每个“一票否决”绩效考核指标对于下级地方政府而言都是非常重要的，因为与这些指标对应的工作的好坏关系到地方政府政绩的好坏，关系到地方官员的奖惩与升迁罢黜。此外，每设立一个“一票否决”绩效考核指标后，上级政府都会进行多次检查与督促，地方政府也要进行相应的接待，使得地方政府疲于应付。（二）“一票否决”促使地方政府弄虚作假 “一票否决”绩效考核指标是上级政府对地方政府工作的刚性要求。面对一项无法回避的工作，理性的地方政府会认真地在努力工作与弄虚作假之间进行成本与收益的权衡。由官员组成的地方政府努力工作或者弄虚作假的动机也是由其对结果的期望值和效价决定的。对于地方政府的官员而言，完成与“一票否决”绩效考核指标对应的工作，达到上级政府的所有刚性要求，获得上级的认可，是保全自己的工作岗位，获得上级的奖励得以升迁的基础，如果不能完成这些工作，就会受到批评、惩罚，甚至失去现有职位，所以，地方政府官员完成与“一票否决”绩效考核指标对应的工作，其效价对地方政府官员而言是很高的。地方政府官员选择哪一种行为方式是由政府官员对这种行为方式实现结果的期望值决定的。当与“一票否决”绩效考核指标对应的工作量和工作难度很大，成本过高而且工作条件有限，地方政府就会理性地选择弄虚作假，而不是努力工作。（三） “一票否决”导致工作中心不突出 地方政府的行为是有成本的，在我国，其成本来自于上级政府的拨款或者本级政府的税收收人本质上是来自于纳税人，而不是来自于政府官员自己的腰包。所以，地方政府官员在完成上级规定的某一目标、特别是与“一票否决”考核指标相对应的目标时，就会不计成本地投入，因为成本虽然是来自于纳税人，但考核结果以及相应的工作成绩和奖励是属于本级政府，属于自己的。在地方财政资源一定的情况下，当地方政府将财政资源投向与“一票否决”绩效考核指标相对应的工作越多，其运用到其他方面工作的财政资源就越少，就越有可能偏离地方政府的工作中心；当上级政府的“一票否决”考核指标越多、越滥时，地方政府的工作就会偏离中心越远，就会扭曲地方政府应有的工作重点。（四） “一票否决”影响地方的和谐发展 一个地方的和谐发展包括地方的公共领域和私人领域两方面的和谐发展，二者的共同作用才有利于地方的发展，公共领域发育不足，会导致私人领域的发展陷入困境；只有公共领域的发展而私人领域的发展受到限制，会导致地方发展的动力不足。虽然一个地方的和谐发展是受多种因素的影响，但其中一个重要的因素在于地方政府与社会关系的和谐。目前，我国政府对社会的控制是有效的，而社会对于政府则无有效的制约机制。地方政府官员由上级政府任免，地方政府的财政由上级政府控制，造成了地方政府对上而不对下负责的态势。当上级政府对下级政府的绩效考核中增加了越来越多的“一票否决”绩效考核指标时，地方政府只能竭尽全力按照上级政府“一票否决”绩效考核指标的规定去努力，即使这些规定不符合地方和谐发展的需要，不符合当地“最广大人民群众的利益”，有损于地方公共领域的发展。由于社会缺乏有效的机制来制约地方政府的这些行为，地方的和谐发展就难免受到影响。三、 “一票否决”制存在问题的原因（一）评价指标严重不科学，过于随意 “一票否决”在考核过程中，只注重结果，不注重过程。而目前我国政府绩效评价中对于“一票否决”的指标设置缺乏法定依据以及民意基础, 往往取决于上级政府的政策导向。这也导致了“一票否决”的范围日益扩大。“一票否决”的绩效考核指标中, 有的是很据全国人大常委会颁布实施的, 具有相应的法律基础, 我们需要认真的贯彻和执行; 但是各级政府依然存在一些将一些公益性的政府绩效考核指标纳入“一票否决制”中，这虽然在政府的只能范围之内，但是它是不科学的，应该废除。（二） 领导干部越来越难以应付 “一票否决”的项目的不断增多，使得各级领导干部都忙于应付，没有时间和精力去做别的事情，这也不利于政府工作的整体推进。尤其是最近比较热门的突检，更是搞的人心惶惶。而每当上级政府下发一个“一票否决制”绩效考核指标后，它都会对这项工作进行多次的检查，下级政府完成了还好，如若完成的不好，整个年度的工作都白作了不说，还被搞的疲惫不堪，也让各级政府领导者不堪重负，顾此失彼，工作越做越糟，形式主义之风越来越严重。 （三）地方政府弄虚作假之风泛滥 其实这也与“一票否决制”绩效考核指标过多有着密不可分的关系。在“一票否决”制的高压下，各级政府要做好上级下发的任务，往往力不从心。和人的“求生本能”一样，当各级政府部门的领导者完不成“一票否决”制的项目时，其第一反应就是“自保”，于是他们开始隐瞒，对工作也开始报喜不报忧。而这些问题也得不到及时的解决，长期下来，各种矛盾和问题会越积越多，最后爆发出来，将产生不可估量的后果。诸如像人口普查和计划生育这样全局性的工作，只有不追究超生人口的计划生育责任，才能统计出真实的情况。而一般的“一票否决制”绩效评价工作中的否决权则是掌握在上级行政部门的手中。评价主体仅为上级单位同样容易滋生人为地舞弊行为。评价指标制定、具体考核, 评价执行这些程序的决定权不能仅仅控制在少数领导手里, 应该扩大参与范围，制定标准，否则就会导致盲目下发“一票否决制”的任务存在工作难度太大与地方政府的执行力不匹配的现象。地方政府完不成这项任务就会选择弄虚作假。（四）各级政府的工作重心不明确 各级政府工作工作重心不明确，职能被扭曲与“一票否决制”绩效考核指标的泛滥有直接的关系。每个地方政府每年的工作经费基本上都是固定的，在这种情况下，上级政府下发的“一票否决制”项目多，下级政府就要把大部分的精力用在这些项目上，这就使得在其他工作中所投入的精力越来越少，这很大程度上会偏离下级地方政府的工作重心；随着上级政府下发的“一票否决制”考核指标不断增加时，不但会改变下级政府原来的的工作重点，而且还会使得下级政府部门的工作重心与原来的轨道越离越远。（五）各级领导干部压力巨大 一些地方出现了领导者为了“自保”，完成上级下发的“一票否决制”项目任务，不被否决，而完全不考虑本地的实际情况，不计后果的调动大量的人力，甚至不惜向银行贷款，只为了能够完成完成“一票否决”制的工作项目，达到上级的要求。四、完善“一票否决”式绩效评价的措施（一）严格规范使用“一票否决制”说到底，“一票否决制”只是上级政府为了凸显重点工作，强化工作力度的一种手段而已，切不可将它看作是解决所有问题的“万能钥匙”。不可否认的是“一票否决制”在其所涉及的领域中确实起到了一定的积极作用，但是，它不是万能的，不是所有的问题它都能够解决，这需要具体问题具体分析。现如今，很多地方政府、国有的和私有的单位或者企业都使用了“一票否决制”来对日常的工作进行管理，其中的很多方面都与党纪国法密切相连，例如，重大安全事故处理、党的廉政之风建设等领域；而有的方面则是属于政府政策方面的，例如，信访工作、计划生育、环境保护等方面。而且，政府是如何来对这两个方面工作进行评价的，在相关的政策、纪律、法规中都有明确的规定，一旦违反了相关的政策、法规，受到处理在所难免。（二）建立健全科学的地方政府绩效考核体系 实际上，“一票否决制”是绩效考核的一种表现形式，它的主要目的是为了能够达到政府在某一阶段的目标，同时可以纠正地方政府在开展工作的过程中做的不到的一面，这对于推动我国地方经济的发展具有重大的意义。近年来，我国出现了“一票否决”绩效考核指标过多的现象，给各级政府造成了很大的压力，其中最主要的一个原因就是我国现阶段的绩效考核中有些工作指标所占比重过大，绩效考核体系不够科学。因此，上级政府要根据实际情况正确的分配下级地方政府各项工作的合理比重，建立健全科学的绩效考核体系，这样不但能够让上级政府对下级政府的绩效考核更加的合理有效，还能够让下级政府更好的实现上级政府对其实行绩效考核工作的目的，进而也使得上级政府肯定了下级政府的工作能力，不用再通过“一票否决”的手段来进行督促和管理。（三）规范各级政府的执政行为 加强法治建设，通过立法的方式，使得“一票否决”的考核项目拥有法律基础和政策导向，这样不仅可以提防上级政府不结合实际情况，随意定下考核指标，导致考核指标合理性不够和说服力不够的尴尬局面，同时，还能够提高下级政府对上级政府下发的考核目标和项目的执行力，确保了上级政府的政策可以顺利实施，对于减轻上级政府对“一票否决制”的依赖性有积极的作用。（四）提高上级政府的管理能力 上级政府对下级政府的管理方法很大程度上是由上级政府的能力决定的。而当上级政府的行政能力和权威较低时，它就迫切需要依靠一种强制性的管理方法和措施，来对下级政府进行管理，使其“乖乖听话”。当下，因为本级政府的行政管理能力低下，而对下级政府采取“一票否决”这种命令式的管理方式的现象不在少数，这是一种不科学、不合理、效率低下的一种管理方式。因此，增强政府的行政管理能力，改善政府的行政管理模式，是打破“一票否决制”过多的重要前提。（五）合理划分各级政府之间的职责权利 在我国，各级政府之间的工作，很大一部分都是相通的，既有各自的利益，又有建立在责任基础上的密切联系。因此，各级政府之间要明确各自职责，合理划分各自的职责范围，避免出现地方性、命令性和对策性的行为。这是避免“一票否决制”过多的重要保证。五、结语 “一票否决”表现出了鲜明的矛盾性和悖论性，针对“一票否决”在我国转型期起到的效果，提出以下建议：第一，一定程度上要在转型期内扩大符合人民群众意愿的“一票否决”使用范围。“一票否决”在带动地方经济的发展、提高各级政府的行政管理能力和增强地方的竞争力等领域也确实发挥了很好的积极作用，我们不能将其全盘否定掉，而是要取其精华去其糟粕，在保证符合人民群众意愿的前提下，适度采用。第二，当前，我国正处于社会的转型期，而“一票否决制”仍然发挥了其积极的作用，但其存在的问题又不能忽视，这要求我们在扩大“一票否决制”范围的同时，又不能任由其无节制的发展下去。让广大的人民群众参与到“一票否决”的决策中去，让“一票否决制”可以代表广大人民的切身利益，扩大监督主体，把“一票否决”限制在维护人民切身利益的范围内发挥积极的作用。第三，要适时摒弃“一票否决”式绩效评价。由于它属于非科学、非现代的“救火行政”，我们应该建立退出机制，到了一定时期就及时清理、退出。转型期之后，“一票否决”这种前现代救火行政特色的行政工具必须走向终结。参考文献：1康翻莲，浅谈我国政府绩效评价体系的构建，中国管理信息化，2013（3）2姬业成，“一票否决”不能滥用J，乡镇论坛，2001(7)3杨锦江，“一票否决”勿过滥J，中国党政干部论坛，2005(9)4陈慧卉、吴慧灵，从“一票否决”制谈完善政府绩效评价机制，社会发展，4000315杨荣耀，“一票否决”制的法理基础探析，福建党史月刊，2011（2）6苏东水，管理心理学M，上海：复旦大学出版社，19927向俊杰，地方政府绩效考核中的“一票否决”问题分析，黑龙江社会科学，2008（1）8向俊杰，中央政府四项一票否决绩效考核制度的政治学分析，学术交流，2010（9）9尚虎平、李逸舒，我国地方政府绩效评估中的“救火行政”-“一票否决”指标的本质及其改进，行政论坛，2011（5）10袁浩，对一票否决制的辩证思考，化工管理，2009（12）11尚虎平、李逸舒，我国地方政府“一票否决”式绩效评价的泛滥与治理基于356个案例的后实证主义无干涉研究，四川大学学报，2011（4）12向俊杰，论政府间纵向关系视角下的一票否决制，阅江学刊，2003,5（2）13杨建文，探索一票否决新机制深入落实科学发展观，党史博才，2008（5）14郭增琦，对“一票否决”与政府绩效考核关联的反思，社会科学论坛，2009（7）下15叶德珠，地方政府短视偏差行政拖延与锁定强制一票否决考核制度的行为经济学分析，制度经济学研究，2010（3）16孔泽润、孔德永，“一票否决”制的效能分析-基于基层治理的视角，经济研究导论，2013（15）17尚虎平、赵盼盼，“一票否决”式政府绩效评价的存废问题研究一个跨地域的后实证主义证据，北京行政学院学报，2012（6）18小威廉T格姆雷、斯蒂芬J巴拉、俞沂暄官僚机构与民主-责任与绩效，200719马克G波波维奇、孔宪遂、耿洪敏，创建高绩效政府组织，2002