将贫困问题纳入反歧视法的路径及其促进性别平等的意义.pdf
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1、2023年9 月第5 期总第17 1期山东女子学院学报Journal of Shandong Womens UniversitySep.2023No.5 Ser.No.171性别与法律将贫困问题纳入反歧视法的路径及其促进性别平等的意义武文扬(中国政法大学,北京10 0 0 9 1)摘要:贫困与性别、残障、年龄等因素共同作用,使女性处于不利地位。但鉴于贫困涉及再分配问题,且有别于传统的歧视事由,其是否能被纳入反歧视法颇受争议。现有实践主要分为两种纳入路径,第一种是将贫困作为一项歧视事由,第二种则是作为综合考量中的一个情境因素。相较而言,后者虽然回避了歧视事由的问题,但更有助于全面分析女性面临的交
2、叉歧视,对中国进一步加强贫困妇女的权益保障、改善此群体的不利地位具有现实意义。将贫困问题纳入反歧视法反映了通过法律干预和调整社会经济不平等的需求,有利于推动对贫困女性特殊困境的识别和解决,并促进实质性性别平等。关键词:贫困妇女;基于贫困的歧视;交叉歧视;性别平等中图分类号:D911.05一、问题的提出全球疫情、武装冲突、经济衰退等挑战使贫困问题进一步恶化,女性在权利保障、自身发展和社会参与等方面面临更加不利的处境。能否通过将贫困纳入反歧视法来反映和解决贫困女性的不利地位,受到了更多关注。无论在世界哪个区域,女性的贫困率(依据每日生活费不足1.9 美元、3.2 美元、5.5 美元、国家贫困线)都
3、要高于男性 。19 9 5 年的北京宣言和行动纲领将女性与贫困视为重要关切领域,并指出妇女正变得更加贫穷,而贫穷又会表现为遭受社会歧视与排斥。继2 0 0 0 年联合国千年发展目标之后,消除一切形式的贫困和实现性别平等、增强所有妇女和女童的权能再次被纳入2 0 30 年可持续发展目标,以创建“一个每个妇女和女童都充分享有性别平等和一切阻碍女性权能的法律、社会和经济障碍都被消除的世界”。但受新冠疫情等因素的影响,全球减贫步伐不进反退,使女性处于更加不利的地位。全球贫困率(每日生活费不足1.9 美元)由2 0 19 年的8.3%上升至2 0 2 0 年的9.2%,极端贫困率出现19 9 8 年以来
4、的首次回升,导致女性工作时数和薪资减少,加剧了其不成比例的工作贫困率 2 。当美国在2 0 2 0 年受新冠疫情影响出现严重的经济衰退时,有超过2 5 0 0 万人在两个月内失业,其中女性失业人数为不成比例的1340 万人,一度有超过一半的成年女性没有工作 3。根据欧盟贫困和社会排斥风险标准(at risk of收稿日期:2 0 2 3-0 7-0 1基金项目:国家社会科学基金项目“中国通过国际组织平台提升人权影响力研究”(项目编号:2 2 CGJ007)作者简介:武文扬,女,中国政法大学人权研究院讲师,博士,主要从事人权法研究。参见U.N.Doc.A/RES/70/1。.118:文献标识码:
5、A文章编号:10 0 8-6 8 38(2 0 2 3)0 5-0 118-11将贫困问题纳入反歧视法的路径及其促进性别平等的意义poverty or social exclusion)的统计,女性在此方面长期受到不成比例的影响。女性,尤其是6 5 岁以上、有残障、属于少数族裔、受教育水平较低或具有移民背景的女性十分脆弱,更容易在教育、医疗、工作、社会服务等方面受到交叉歧视。反过来,歧视也更容易导致贫困,使包括妇女在内的特定群体难以摆脱不利处境。虽然女性圃于贫困会加剧性别不平等、形成恶性循环,且无论从国际还是国家层面都已出现通过反歧视法应对贫困特别是女性贫困的实践,但此议题仍然充满争议。贫困对
6、于反歧视法来说依旧比较陌生,也较少会有反歧视法将贫困、无家可归、饥饿或营养不良等特征作为歧视事由 4。即便如此,这些有限实践还是为重新认识贫困的性质和反歧视法的作用提供了新的视角,其所采取的不同路径体现出对将贫困纳人反歧视法的不同观点。本文认为有必要梳理有关此问题的核心争论和主要路径,探索其对促进性别平等的意义。二、将贫困纳入反歧视法的核心争论将贫困纳入反歧视法的核心争论主要围绕贫困是否适合纳入以及如何纳入反歧视法展开。对于是否应该纳人,支持者认为反歧视法并不局限于解决身份不平等,也可以用于干预和解决社会经济不平等的问题。对于如何纳入,支持将贫困作为一项歧视事由的观点认为,贫困满足歧视事由,包
7、括对不可改变性的要求,完全可以作为一个划分特定群体的特征。另有观点认为,将贫困作为一个情境因素而非歧视事由,也是一条可行甚至更有发展空间的路径。第一个争论,反歧视法是否适合解决社会经济不平等的问题。传统上来说,反歧视法解决的是有关“承认”(recognition)而不是和贫困相关的“再分配”(redistribution)问题。承认与社会身份相关,身份群体的界定并非依据生产关系,而是依据承认关系,即此群体和其他群体相比是否在社会中享有尊重和声望 5 。因此,有学者认为,反歧视法不适合也无法解决此类物质不平等问题 6 。但也有学者认为,物质不平等对人权事业和社会进步的阻碍愈发明显,此问题不应被反
8、歧视法所忽视。桑德拉弗里德曼(Sandra Fredman)指出,发达国家通常用社会政策和政治体系来解决社会经济不平等(socio-economic inequalities)问题,通过宪法和反歧视法来解决基于性别、种族等原因的身份不平等(status-based inequalities)问题,但事实证明将这两者分开的做法不可持续,对实质平等的追求应同时囊括这两方面 7 。玛莎杰克曼(Martha Jackman)则表示,贫困使实质平等的承诺变得毫无意义,应将贫困视为一项法律禁止的歧视事由,并认识到贫困是一个基本的人权问题 8 第二个争论,贫困是否具有不可改变性,以及这一点是否影响其成为一项
9、歧视事由。传统的歧视事由,如与生俱来的生理性别、种族和肤色,通常具有不可改变性(immutability)。但贫困似乎与个人选择更为相关,一个人完全可能因自身原因陷入贫困或摆脱贫困。不过随着科技发展,不可改变性的界限已变得越发模糊,个人可以通过手术等途径改变眼睛颜色、肤色,甚至性别。其次,有学者认为,传统的歧视事由也并非都具有不可改变性,如宗教信仰就是个人选择的。而且部分国家和地区的实践表明,不可改变性已不再是判断歧视事由的必要标准。美国部分州的反歧视法就不再坚持要求不可改变性,而是将注意力转向无家可归、有不良信用记录等特征。再者,单靠自身努力和选择并不一定就能摆“A R O PE”群体指有陷
10、人贫困风险、严重的物质和社会剥夺,或身处极低工作强度率家庭的人。其中贫困风险依据社会转移支付后收人中位数的6 0%判断;严重的物质和社会剥夺则依据是否能承担至少13项指标(6 项关乎个人、7 项关乎家庭)中的7 项来判断,如家庭是否有能力面对意外支出、每隔一天购买肉类烹饪,个人是否有能力上网、购买新的衣服、至少拥有两双合脚的鞋等;身处极低工作强度率的家庭根据处于工作年龄的家庭成员(18 6 4岁,除18 2 4岁学生和已退休等成员)的工作时间是否等于或少于其工作时间潜力的2 0%来判断。2参见 European Parliament:Womens Poverty in Europe,P9_TA
11、(2022)0274。不过也有学者认为,宗教信仰是个人在不同环境和因素的影响下逐渐摸索和确定的,不完全属于个人的主观决定或是能随时改变的选择,参见Zoe AdamsJohn Adenitire:Ideological Neutrality in the Workplace,载Modern Law Review 2018年第2 期,第337 36 0 页。119.山东女子学院学报2023年第5 期脱贫困。有学者指出,美国人总相信个人能改变命运,但事实并非如此,来自低收人家庭的孩子只有1%的可能进入收人前5%的梯队,这种低代际流动水平说明父母的收入水平基本决定了其子女的收入水平 9 第三个争论,如
12、何准确划分“贫困”群体。传统的歧视事由,如生理女性或黑色皮肤,可以较为准确地进行识别和划分,但贫困的标准似乎并不是很明朗,在哪里划界就成为一个问题。在美国科罗拉多州的实践中,低收人群体就曾被认为是一个“极其不固定的群体,会随着时间和环境而改变”,从而无法单独成为一个类别。不过有学者认为此观点并不成立,因为所有对歧视的判断都是相对的,即使是性别、肤色这种通常被认为存在“自然边界”的传统歧视事由也无法满足边界清晰的标准,肤色更深或更浅,更男人或更女人都有可能遭受歧视【10 。基于年龄的歧视也没有一个固定的划分点,但这也不影响其成为一项公认的歧视事由。对于贫困,法院完全可以依据不同情况和预期保护的群
13、体来划定界限,既可以参考国际、区域和国家层面的极端贫困或相对贫困的划分标准,也可以依据案情设定一个更为具体的界限(如无能力缴纳学费或相关费用的人),或是像美国19 6 7 年就业年龄歧视法只保护40 岁及以上的年龄群体一样,只就一部分群体提供保护(如只保护中等或以下收入的人)。第四个争论,将贫困作为一项歧视事由是否为将其纳人反歧视法的唯一或最佳路径。有学者认为,将贫困作为一项歧视事由,如通过对个人过去、现阶段和将来的经济资源来判断基于贫困的歧视,完全具有可行性和积极的实践意义 10 。但也有学者认为,鉴于现阶段此种实践仍较为有限,可以考虑通过其他路径将贫困纳入反歧视法,如将其作为一个情境因素纳
14、人对女性交叉歧视的分析。在反歧视法领域提出交叉性理论的金伯利克伦肖(KimberlCrenshaw)最初的出发点就是保护遭受性别、种族、贫困等因素交叉歧视的女性,其在19 8 9 年的代表性文章中用交叉性理论分析了非洲裔女性被美国反歧视法所忽视的处境,指出此群体的求职困境既有别于白人女性,也有别于非洲裔男性,单一的种族或性别歧视,或两者的简单叠加都不能准确表达其境遇。施芮娅阿特雷(Shreya Atrey)也指出,如果反歧视法想在贫困领域有所突破,应进一步纳人交叉性视角,不能把贫困视为一个简单、碎片化的经济再分配问题,而应将其视为一个与各种不利地位相关联的问题 4。阿特雷认为,可以参考南非宪法
15、法院的实践,将贫困作为一个情境因素纳入综合考量,而不再纠结于歧视事由的问题。基于以上不同观点,现阶段的实践主要形成了两种将贫困纳入反歧视法的路径,即作为一项歧视事由和作为一个情境因素。本文通过分析南非、美国和欧洲区域层面采用的不同路径,提出将贫困纳人反歧视法的可能及其会对性别平等带来的积极意义。三、将贫困纳入反歧视法的主要路径将贫困作为一项歧视事由是将贫困纳入反歧视法最直接的路径。由此一来,贫困女性可以直接选择基于贫困而非性别或其他歧视事由进行申诉。另一路径是将贫困作为一个情境因素纳人对案件的综合考量,此路径要求法院全方面分析贫困女性的复杂处境。后者虽然回避了歧视事由的问题,但有助于识别和解决
16、交叉歧视下女性的特殊困境,其被接纳的前景也更为乐观。(一)将贫困作为一项歧视事由对歧视事由采用开放或非穷尽列举模式进行规定的宪法和其他法律文书为此路径提供了可能。在开放模式下,法条不列举具体的歧视事由,法官可以自由裁量;在非穷尽列举模式下,法条虽列举部分歧视事由,但法官仍可在适当情形下进行扩充 12 。前者,如未列举任何歧视事由的美国宪法第十四条修正案;后者,如南非2 0 0 0 年的促进平等和防止不公平歧视法(Promotion of Equality and参见 Lujan v.Colorado State Bd.of Educ.,649 P.2d 1005(Colo.1982)。.120
17、将贫困问题纳入反歧视法的路径及其促进性别平等的意义Prevention of UnfairDiscrimination Amendment Act,简称平等法案),围绕此法案的突破性实践为此路径提供了难得的参考。1.南非平等法案的实践:贫困构成歧视事由。平等法案旨在落实南非宪法第9 条有关“平等”的规定与精神。除明确列举的歧视事由外,平等法案也禁止满足以下要求的其他歧视:造成或延续系统性的不利;侵害人的尊严;或对个人享受其权利和自由带来严重的不利影响。平等法案第七章第34条还专门指出,鉴于社会经济地位与系统性不利地位的关系及其所带来的歧视,应对其给予特别考虑。而“社会经济地位”包括个人因贫困、
18、低就业、教育缺失所处的不利状况。2 0 18 年12 月14日,南非平等法院在“社会正义联盟诉警察部部长”案(Social Justice Coalition and Others v.Minister of PoliceandOthers)中首次依据平等法案认定贫困构成此法案下未被明确列举的歧视事由。在此案中,原告称警察署采用的警力资源分配系统构成了基于种族和贫困的歧视,而贫困属于平等法案未明确列出的歧视事由。原告指出,贫困符合平等法案对歧视事由的要求。首先,贫困是一个系统性问题,南非的历史和经济系统造成了贫困,使贫困群体身处脆弱处境。其次,贫困侵害人的尊严,属于难以改变的特征,基于贫困的区
19、别对待有违平等关怀和尊重的理念。再次,基于贫困的歧视就像平等法案明确禁止的歧视事由一样,会严重影响权利和自由的享受,尤其是宪法保护的社会和经济权利。对此,南非平等法院首先表示承认新的歧视事由,并引用了“哈克森诉莱恩”案(Harksen v.Lane)。主笔此案多数意见的理查德戈德斯通大法官(Richard Goldstone)明确指出受制于单一、特定歧视事由的局限性,其认为歧视事由之间存在复杂的关系,应抵制将这些因素强行归于某个类别的诱惑,一项歧视事由不应因未被列明就被拒绝。回到本案,南非平等法院在充分考虑贫困带来的影响后认为,贫困符合歧视事由的标准,警察署人力资源的现有分配体系表面上有利于非
20、洲裔为主的贫困地区,实际上却向更加富有的白人居住区倾斜,构成了基于种族和贫困的不公歧视。2.欧洲社会宪章的实践:搭配具体权利适用。在欧洲区域层面,于19 6 1年通过、19 9 6 年修订的欧洲社会宪章(European Social CharterR e v i s e d ,简称宪章)第E条禁止歧视条款也为非穷尽列举模式,其同样禁止未被明确列举但基于“其他情况”的歧视。不过此条具有附属性,需要结合宪章下的其他具体权利适用,如第30 条“免于贫困与社会排斥的权利”(the right to protection against povertyand social exclusion)。此条要
21、求缔约国帮助处于或有风险处于贫困或社会排斥的人及其家庭,使其有获得雇佣、住房、培训、教育、文化、社会及医疗救助的途径。随着宪章下集体申诉机制的建立,第E条得以积累了宝贵的实践。在“第四世界扶贫国际运动组织诉法国”案(International Movement ATDFourth World v.France)中,贫困家庭无法获得住房或处于恶劣居住环境的问题就得到了关注。原告指出,有三百万合法处于法国境内的人没有住所或居住环境恶劣,而政府的一些做法或不作为使其处境更加困难。其指出,失去或缺少住房会恶化旅居者的社会不安全感,影响其获得或保住一份工作的能力,并给健康、教育、家庭等领域带来负面结果,
22、使其在获取社会权利方面受到歧视。经过分析,欧洲社会权利委员会认为,法国并未采取有效措施保障免于贫困的权利,也没有为贫困群体制定充分的住房政策,因此同时违反第30 条免于贫困与社会排斥权、第31条住房权及第E条禁止歧视条款。不过,鉴于免于贫困与社会排斥在宪章中已被规定为一项实体性权利,附属性的第E条在实践中难免会受到忽视,欧洲社会权利委员会在一些决定中甚至没有再花时间讨论是否存在歧视的问题 13。此外,集体申诉机制并不接收个人申诉,无法为个人提供司法保护,欧参见 Social Justice Coalition and Others v.Minister of Police and Others
23、,EC03/2016(2018)。2参见 Harksen v.Lane NO and Others,1998(1)SA 300(CC)。?参见 International Movement ATD Fourth World v.France,Complaint No.33/2006(2007)。121山东女子学院学报2023年第5 期洲社会权利委员会做出的决定也不具备法律约束力。3.美国联邦宪法的实践:贫困难入嫌疑归类。美国宪法第十四条修正案的平等保护条款属于开放模式,其未列举任何具体歧视事由,但从美国联邦最高法院的实践可知,基于某些事由的区别对待可能构成违宪。法院针对不同事由会采取不同的审查
24、标准,如对种族、国籍、宗教的“嫌疑归类”(suspectclass)适用严格审查标准;对性别、父母的婚姻状态(保护非婚生子女)的“半嫌疑归类”(quasi-suspectclass)适用中度审查标准;其他适用较为宽松的合理审查标准。法院判断嫌疑归类的标准大致包括:某离散且孤立的少数群体是否受到歧视;是否存在被歧视的历史是否有政治无力感;群体的决定性特征是否具有不可改变性;特征的关联性。虽然歧视事由处于开放状态,但美国学术界的主流观点认为,美国联邦最高法院不会将贫穷作为一种新的嫌疑归类。有学者认为,19 7 3年的“圣安东尼独立学区诉罗德归兹”案(San AntonioIndependent S
25、chool District u.Rodriguez)已经断绝了这种可能 14。在此案中,得克萨斯州对公立学校的资助计划受到违宪指控,这些学校除了接受州政府资助,还依赖地方房产税运行。原告认为,此种资助计划违反美国宪法第十四条修正案的平等保护条款,对住在贫困街区的学生不利,因为他们的学校无法像富有街区的学校那样得到大量房产税支持,由此会导致教育质量上的巨大差异。虽然最初联邦地区法院认为此案存在基于财富的歧视,但美国联邦最高法院却认为,地区法院没能明确勾勒出案件中处于不利地位的群体。最后,最高法院以五比四判定此案不构成违宪。不过,也有学者认为此判决并未完全否认贫困作为歧视事由的可能,这仍是一个开
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