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我国农村社会保障制度存在的问题分析及对策
摘要
近年来，我国已把农民问题纳入社会事业范畴，改善了农民的生活，支持了农业发展。但现有的农村社会保障体系还不健全。通过分析我国农村社会保障体系的现状和问题，分析产生问题的原因，从而进一步完善农村社会保障体系，构建科学的、符合国情的、城乡统筹的社会保障体系，加快实现社会保障的公平、普惠，为经济发展提供良好的社会环境。
关键词
农村社会保障 公平 效率

改革开放以来，我国逐步在城市建立起了比较完善的社会保障体系，而在广大的农村，社会保障制度的建设却远远滞后。近几年，农村地区开始实行养老保险、合作医疗和最低生活保障的改革试点，真正意义上的社会保障才刚刚起步，但是统筹层次低，覆盖面小，共济性差，管理水平低，可持续性较弱的现象仍然十分突出。
一、 我国农村社会保障面临的现状与问题
在市场经济条件下，市场机制存在着收入分配差距问题、信息的不完备和信息的不对称、商业保险市场逆选择等市场失灵现象，影响社会保障各项计划的实施，所以政府必须进行必要的干预。但是政府在参与社会保障管理的过程中，也存在着失灵问题。
我国在建设社会主义市场经济的过程中，也在积极的建设社会保障制度，城市保障制度取得很大的成效。但是，中国农村的社会保障制度却发展缓慢，原因有多个方面，如中国农村经济发展落后使其发展缺乏经济基础，相关的法律欠缺时期缺乏约束力，农民浓厚的养儿防老清洁使其发展缺乏内在动力等。但我认为农村社会保障薄弱的根本原因，是国家在城乡社会保障责任承担上的二元分配机制。
从财政支持力度方面看，目前，我国中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例只有10%左右，而这的投入也绝大部分分给了城镇居民，即占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，占人口20%的城市居民却占用社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看,城市居民是农民20倍以上。在社会保障制度设计上，现阶段城镇已初步建立了比较完备的保障体系，而农村除了提供一些最低水平具有应急性质的社会救助以外，少有其他制度安排。

从法律制度来看，我国宪法第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这里所说的我国公民，无疑既包括城市居民，也包括农村居民，农民应平等地享有社会保障权力。具体到社会保障法制建设，在城镇社会保障体系中，几乎每一类社会保障项目的子系统都有相关的法规予以规范，如《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》等。尽管普遍存在立法滞后、立法层次低以及法律不健全等弊端，可城镇社会保障立法无论在效力层次还是覆盖面上都明显超出农村社会保障立法。而农村社会保障除了一部《农村五保供养工作条例》外，再无法律条文规范农村社会保障有序推进，缺乏相对的稳定性。农民无“法”与城市居民平等分享社会保障“国民待遇”。
总之，从建国到现在，我国农村的社会保障制度一直没有突破这个现状，政府并没有从根本的制度上对农村社会保障问题加以解决，农村社会保障方面的问题越来越突出。总结起来，农村社会保障制度存在的问题主要有以下几点：
（一）农村社会保障覆盖面严重不足
农村是以国家救济和乡村集体办福利事业为主的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了试点改革以外，其他保险项目基本上没建立起来。无论是优抚、“五保”，还是救灾、救济，都是以特定的农民为对象的，数量很少，大多数农民并未享受社会保障。据统计，目前我国有2610万农村人口年收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线。近年来，国家对农村特困群体的救助主要是采取季节性救助，各地也根据实际，开展了农村特困群体定期定量补助及临时困难补助等办法，使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于补助面不宽，补助金额有限，对特别困难的农村家庭只是杯水车薪。根据民政部提供的数据，到2000年底，全国农村人口中有300多万人得到最低生活保障，保障金额7.3亿（含实物折款）；已保对象319.2万人，仅占农业人口的0.36%，占应保人数的12.28%。在这种情况下，农民只能依赖土地获得最低生活保障，而这种土地保障功能只能发挥最低水平的保障功能。

（二）农村社会保障资金匮乏，缺口极大
农村社会保障资金筹措目前遵循着1992年国家民政部规定的“农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家与以政策扶持”的原则，但农村居民有限的缴纳能力直接导致农村社会保障资金匮乏。以社会救助为例，从农村社会救助资金占占我国民政事业经费比例变化可以看出我国农村社会救助资金的供给趋势。表中数据表明，我国农村社会救助资金站民政事业费的比例总体呈下降趋势，从1999年的36%左右下降到2006年的20%左右，其中2002年，仅占不到17%。

我国农村社会救助资金占民政事业费比例变动（亿元）
年份
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
农村救助资金
70.33
86.55
7805.
65.96
99.36
104.30
135.55
164.80
民政事业费
194.70
229.70
284.80
392.30
498.90
577.40
656.80
782.30
农村救助资金占民政费比例%
36.12
37.68
27.56
16.81
19.92
18.06
20.64
21.07
资料来源：根据民政部统计资料整理
（三）农村社会保障的互济性低，保障能力弱
目前我国农村养老社会保险的资金筹措采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这使国家和集体所承担的社会责任过小，不仅造成了基金来源不足，降低了保障标准，而且也影响了广大农民的参保积极性。同时，农村社会养老保险是以交费的方式筹集资金，并且由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择缴费标准（从每月2元至每月20元十个标准）。在实际开办过程中，大部分农民由于采纳了最低标准，受益期时领取的养老金过低，不能有效保障老年生活。而自由缴费原则，使养老保障制度缺乏约束力与强制力，农户参保行为上普遍存在逆向选择。许多农户出于自利的动机而选择不缴费，导致资金规模和覆盖人群无法扩大。

（四）农村合作医疗的可持续发展面临困境
新型农村合作医疗的推行，是农民看病可以报销，增强了农民抵御大病风险的能力，深受农民群众的欢迎。但是随着农民参加合作医疗后医疗需求的释放和增长，合作医疗的可持续发展面临严峻挑战。主要表现在：合作医疗的筹资标准低，不能有效减轻农民的疾病负担。国家规定的合作医疗标准是，中央财政补10元，地方财政补10元，个人缴10元，每人年筹资30元。由于筹资水平过低，资金有限，受益面大，补助额小。以2005年在安徽省安庆市所辖市县调查为例，桐城市医疗补助比例只占医疗总费用的23%，望江县为27%，西岳县住院补偿强度为25%。目前的合作医疗能够为病人提供部分资金帮助，但还远远不能解决农民因病致贫、因病返贫的问题；合作医疗资金的相对稳定性与群众不断增加的医疗服务需求呈现出不适应性。从各试点县来看，2005年度住院总人次和总费用皆比上年度有所增长。三市县合计，2005年合作医疗兑付总人次是2004年的1.52倍，兑付总金额比2004年多129.29万元。在资金总额不变，住院人次和费用不断增加的情况下，要保持补偿标准的稳定性与连续性，必然面临资金透支的风险。要规避风险唯有降低补偿标准，这又势必造成补偿强度大起大落的问题；基层定点医疗机构服务能力薄弱，无法应对和满足农民的医疗服务需求。从安徽桐城市实际住院补偿情况看，乡镇医院人数占11%，补助额占5%；市级医院人数占62%，补助额占68%；市外医院人数占27%，补助额占27%。合作医疗基金很难进入乡镇卫生院，很难在乡镇医院形成良性循环。
（五）法制建设滞后
涉及城市社会保障的行政法规有30多个，而涉及农村社会保障的却寥寥无几；在社会保障制度设计上，现阶段城镇已初步建立了比较完善的保障体系，而农村除提供一些最低水平具有应急性质的社会救助外，少有其他制度安排。农村社会保障管理远未科学化和规范化，从而凸显出管理监督不力、资金运作失当等一系列问题。农村社会保障制度的确缺失与滞后，不仅恶化了农村居民的生存条件，也延缓制约了农村城市化和农村现代化的发展进程，甚至进而危及到了社会稳定——公民基本物质生活的崩溃必然会演化成社会安全秩序的破坏力量。
二、我国农村社会保障制度现状的主要成因

我国现行的社会保障制度是在建国初期为适应计划经济体制而逐步形成的传统的社会保障制度的基础上改革而来,但随着我国经济的不断发展,它的不合理性和对经济发展的负面影响越来越突出,我国目前的二元社会保障制度未能在公平、效率之间作出恰当的选择,与社会经济的发展和社会改革的目标不相适应。
（一）公平的缺失
新中国成立以来,城市居民社会保障工作得到了国家的高度重视,在国家经济尚不太发达的情况下,投入的巨额资金使城镇居民在养老、医疗、住房等基本生活方面有了保障,而对农村社会保障问题的忽视,是改革开放以来中国保障制度建设的一大失误。据有关数据显示,占我国人口80 %左右的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的11 %,而占20 %左右的城镇居民却占有89 %的社会保障费。到1990 年初,城市人均享受的社会保障费约是农村人均的30 倍,两者差距之大超过世界上任何一个国家。从某种意义上说,占全国人口约80 %的农村居民基本游离于社会保障之外,对本来处于弱势地位的广大农村居民来说是很不公平的。享受基本的社会保障是每一个公民的基本权利,是向每一个社会成员提供维护最低生活需要的保证。社会成员在得到基本保障的前提下,能有一个参与社会竞争的公平起点,而不至于一开始即因出身在农村而处于生活困境或遭受到天灾人祸而陷入生存困境。
从公平上讲,占中国人口绝大多数的农民享有的社会保障远不能和城市居民所享有的社会保障制度相提并论,这种“一头沉”的社会保障制度有失社会公允。在中国,人一出世就被分为了两种:城市人和农村人,从而影响和决定了他们一生的命运,这本身就是最大的不公平。同时,在有限的农村社会保障中,又存在着发展不平衡而导致的公平缺失。这主要表现在两个方面:一是农村社会保障发展水平不平衡。一般说来,经济较发达的东部地区农村社会保障水平亦较高,而经济不发达的西部地区,因集中了我国大多数贫困人口,许多人连温饱还未解决,农村社会保障程度极低。二是农村地区各社会保障项目发展不平衡。部分地区的农村社会保障项目不全,而且各项目之间缺乏有机联系,未能形成配套,构不成整体优势。
（二）效率的缺失　

我国农村社会保障制度存在保障项目单一,实施范围过小,覆盖面狭窄,管理混乱等低效率的状况。目前我国农村保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚和农村“五保”;保障对象基本上是“困难的人”和“光荣的人”;保障的内容基本上是补贴性、救济性的单项保障;保障的核心——社会保险在大部分农村地区基本上未开展,只有少数先富起来的地区最近几年逐步开始建立农村社会保障制度,但大多还处于试点阶段。我国政府财政支出用于社会保障的比例在世界上是较低的,而其中投向农村的就更加微乎其微,主要由农民出资的筹资方式不仅忽略了社会保障具有的国民收入再分配功能,改变了社会保障的根本性特征,而且国家和集体所体现的社会责任过小,造成了资金来源的不足,降低了保障标准,同时也影响了农村居民参加养老、医疗保障的积极性,加大了保障工作的难度。农村社会保障管理体制不顺,表现为政出多门,管理多头。民政部门、计生委、基金会、寿险公司等机构均涉及了农村社会保障,导致管理混乱,办事效率低下,难以保证农村社会保障事业的健康发展。由于农村社会保障基金管理松散,缺乏约束,致使基金运营风险加大,挪用、挤占甚至贪污社会保障资金的现象频繁出现。同时因为保障基金运营不合理,保值增值程度低,无法解决基金的保值增值问题。
从效率上讲,我国的农村社会保障制度严重抑制了生产要素,特别是劳动力的有效流动,阻碍了城乡经济的共同发展。社会保障资源在城市一些领域的相对过剩和在农村的绝对短缺同时并存,这种资源配置方式显然是无效的。各国社会保障制度运作实践表明,社会保障资金尤其是社会保险基金只有在社会保障覆盖率比较高的情况下才能达到一定效率。低覆盖率下,各级基金管理机构的人员开支、风险管理费用等基金管理成本所占比例就会相对较高,最终会造成社会保障资金使用效率低下,影响社会保障统筹互济作用的实现。
三、构建公平与效率统一的农村社会保障制度
过低的农村社会保障水平有失公平,也影响了效率的提高。当前,我们必须通过建设适应我国经济社会发展水平的农村社会保障体系,来增进公平与提高效率。
（一）消除社会保障上的二元结构,提高社会保障制度的公平性。
我国社会保障资源城乡间的不合理配置,是由于我国长期以来实行的制度造成的。长期以来

,农业是工业发展的主要源泉,工业和城市的进步在一定程度上是以农业和农村的落后为代价,造成了中国非均衡发展的城乡关系,形成了鲜明的城乡二元社会结构,这种二元性也存在于社会保障中,通过户籍制度把社会保障与农民严格分开,使农民难以享受城市居民享受的各种福利,同时,越来越多的城市福利需要由财政支付,这对农民而言,一方面无法享受社会保障,另一方面为城市的福利买单,存在穷人对富人进行转移支付,拉大了城乡差距。享受社会保障是农民的基本权力,为广大农民提供社会保障是政府的基本职责,应该从制度上消除社会保障的二元性,在城乡间合理配置社会保障资源。这是实现社会保障制度公平性的必然要求,也是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标。
（二）扩大社会保障范围,建立覆盖城乡的社会保障体系。
从发达国家社会保障制度的发展看,社会保障最初只覆盖工业工人,随后依次逐渐扩展到商业和第三产业的劳动者、公务人员和农业工人、个体劳动者和小业主,甚至工薪劳动者的配偶。扩大社会保障范围,使之逐步覆盖城乡所有劳动者,农村社会保障虽然暂不能像城市保障那样名目繁多,但它应该覆盖农民最基本保障: 包括社会养老保险、合作医疗保险、农村居民最低生活保障等。
（三）合理确定支付水平,提高社会保障效率。
城市部分领域的福利过剩和农村社会保障的严重匮乏,有失公平,也有损效率的提高。合理的社会保障水平应该与国民经济的发展水平一致,我国人均国内生产总值较低,随着我国人口老龄化的不断加剧,未来社会保障负担沉重,社会保障又具有刚性、经济不景气时社会保障支出反而会急剧增长,因此在扩大社会保障覆盖范围的时候,支付起点应相对低一些,社会保障制度的受益者从整体上只能享受低层次的社会保障水平,城市公费医疗、住房补贴等领域的高福利现象应该改变。低保障、广覆盖应成为我国社会保障制度的一项长期政策选择,这种选择有助于效率的提高。
（四）完善社会保障模式,满足多元化保障需求。
社会保障在不同时期、不同文化、不同经济条件和不同制度的国家中表现为不同的模式。我国经济社会发展的现状决定了国家建立的基本保障制度只能起到基础性作用,解决国民在遇到收入风险时的基本生活问题,尚无法满足人们多元化的需求。这样,补充保险或政府鼓励的基本保障以外的其他保障选择就显得十分重要。建立多样化的社会保障模式

,一是能满足不同个体和家庭对社会保障的不同需要,有助于在坚持公平的基础上促进效率的提高;二是有利于解决低保障、广覆盖所造成的公平有余而保障不足以及可能存在的效率损失问题。多样化的社会保障模式由多功能的社会救助体系和包括国家强制的最低水平的社会保险、由缴费决定或自愿购买的补充保险在内的多层次的社会保险体系构成。
（五）强化政府责任,实现农村社会保障公平与效率的统一。
19世纪80年代德国颁布了一系列的社会保险法令,社会保险制度作为一种强制性、规范化的社会政策,已不再是统治者对被统治者的恩赐与怜悯,而是国家和社会的一项应尽职责。随着这一项制度的成功实施,国家对公民基本生存权的保障责任和公民在无法维持基本生活时享有获取帮助的权利逐渐被国民所接受,并且其他一些国家也受此影响而纷纷仿效。如英国,通过历届政府的努力,数次提高保障水平、增加保障项目不断完善,最终形成了闻名于世的“福利国家”。保障广大农民最基本的生活需要,是政府的基本职能,中国二元经济体制的现状在一段时期内不可能彻底改变,政府的二元参与形式也不可完全避免,但政府不应该放弃对农村社会保障的责任。政府应该根据经济发展水平构建农村社会保障制度,建立健全农村社会保障的管理体制,兑现国家对农村社会保障的财政责任,确保农村社会保障基金的保值增殖,推动建立健全农村社会保障的监管机制,推动农村社会保障的立法建设,以及创造适宜农村社会保障制度建设的社会环境等,只有政府充分履行自己应尽的义务,才能更好地实现农村社会保障中公平与效率的统一。
总之，农村社会保障制度作为保障社会秩序、保障阶层流动的机制，在其建立过程中，应当发挥政府的主导作用，合理调整社会成员对公共资源的占有情况，促进城乡统筹协调发展，让全体社会成员共享社会经济发展成果。

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