经济视角下老旧小区改造的困境与对策.pdf
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1、9620238经验交流 住宅小区作为人类社会发展的产物,既有其使用功能上的物质意义,也附着有经济价值和社会文化认同等多重意义。它可以作为居住生活场所,为人们遮风避雨;可以作为一项资产,为人们带来收入;可以产生“家”“社区”等与归属感、认同感有关的社会内涵,为人们搭建交往和沟通联系的纽带。因此,对于老旧小区来说,其老旧不仅体现在使用功能上的老旧,即物理意义上的有形损耗,还包括经济功能的弱化以及文化和社会功能的下降等经济社会意义上的无形损耗。有学者指出,老旧小区是快速发展阶段下的城市空间“孤岛”,其面临加速衰退的窘境,不仅体现在社区物质结构层面,还体现在文化制度层面的落后。物质空间老化伴随着机能衰
2、退,会带来一系列更复杂的社会问题,譬如贫富差距、意识差距、离散的社区组织结构以及不均等的社会公共资源分配等1。由于老旧小区居民群体在地位、背景、经济等方面具有一定的相似性,渐渐趋同的生活、价值观念让社区具备了高同质性,而这种性质的社区往往体现出内向保护和封闭排外的消极一面,产生对外来群体、新型智慧城市生活模式的排斥2。老旧小区改造之所以会出现各种冲突,就是因为“改造者本身”所处的利益群体不同,根本原因在于“改造者本身”,而不在于“改造的对象”3。老旧小区改造项目呈现一系列问题,处理统一化、简单化、效果短暂化且长期依赖于政府,居民无自治等问题,由于缺少居民的参与,易导致老旧小区改造的成效与居民的
3、切身需求不对接,造成资源浪费、居民不满4。因此,居民作为产权人或者使用者,在老旧小区改造过程中扮演着重要的角色,有着极为重要的作用。以居民为中心,其经济实质就是以消费者或最终用户为中心。经济视角下老旧小区改造的困境与对策 广西民族大学建筑工程学院 蒋明辉 彭一林 严鹏本研究受2022年度广西高校中青年教师科研基础能力提升项目(项目编号:2022KY0151)支持9720238经验交流 经济视角下老旧小区改造项目分析框架在市场经济中,一般的住宅小区改造是由居民或其代表(如业主委员会或物业管理企业等)与提供改造服务的企业(如设计或施工单位)直接交易,最终由居民承担相关改造成本,交易关系比较简单。而
4、对于老旧小区来说,往往居民收入水平较低,实际支付能力不足,在实践中不得不引入政府资金或社会资金,提供资金的政府方或社会资本方介入了“居民企业”双方经济关系,形成了“政府居民企业”三方经济关系,使得各方利益关系趋于复杂化,矛盾和冲突也会进一步增多。从经济学角度来看,老旧小区居民基于改善生活环境等原因有改造的欲望和需要,如果居民同时有支付能力,市场上有涉及改造所需的相关设计、施工等服务企业,供需双方可以自行达成交易。这二者经济关系如图1所示。实践中,由于居民支付能力不足,政府基于公共利益等,常常提供各种财政性资金,如中央预算内资金、保障性安居工程专项资金等,以补偿居民支付能力不足。理论上,有两种方
5、式:一种是生产者补贴,即政府出资给提供改造服务的相关企业(包括政府直接付费或提供缺口补助),要求企业向居民提供相应的改造服务,实际交易在政府和企业之间完成,居民为受益人;另一种是消费者补贴,即政府出资补贴居民,提高其支付能力,由居民向企业购买相应改造服务,由居民和企业完成交易。两种补贴情形下的“政府企业居民”三者经济关系,分别如图2、图3所示。在老旧小区改造中,采取生产者补贴方式要优于消费者补贴方式,主要有以下原因:一是老旧小区改造涉及众多居民个人利益以及居民共同利益,居民个人作为消费者,协调共同利益时难度较大;二是在以居民自治的方式来进行治理时,时常会面临严重的“弱参与”和“搭便车”困境;三
6、是需要具有一定的工程技术和工程管理等方面的知识和能力;四是存在规模经济效应,多个老旧小区组合成一个项目进行实施成本更低。因此,老旧小区改造项目在经济和技术上不适合由居民个体与企业进行直接交易,故在实践中通常由政府与企业完成交易,但居民有参与。除政府外,社会资本方基于经济利益,也有意愿参与老旧小区改造项目。它可以在改造内容中嵌入经营性内容,通过后期的运营收益来补偿投入的成本,获得相应的利润。这一经济关系实质仍与“居民企业”二者交易关系相同,在实践中的表现形式为使用者付费回报机制下的PPP模式。如果为了补偿居民支付能力不足而介入的第三方既包括政府也包括社会资本方,如图4所示,这其中既有居民与企业之
7、间的交易,也有政府与企业之间的交易,在实践中的表现形式为可行性缺口补助回报机制下的PPP模式。居民经济视角下的困境居民不愿意承担外部的显性费用2020年,国家发展改革委体改所社会调查课题组针对老旧小区改造对社区及居民进行问卷调查5,居民对于参与所居住社区的基础设施改造的比例较高。“不愿意参与”的比例仅为3.1%;“愿意参与制定改造方案”的比例为33.6%;意愿最低的是“承担部分改造费用”,选择比例仅为14.7%。受访者最愿意以“缴纳物业费”方式出资参与社区改造,比例为64.1%;愿意“贡献社区公共收益”“缴纳使用费”“使用(补缴)住宅专项维修资金”的比例均超过30%。对于居民的出资责任,对“增
8、设电梯、停车场等配套设施”有出资责任的比例较高,为45.8%;对“小区建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修”“环境绿化、增设活动场所、适老化、无障碍设施”“增设养老、托幼、家政服务等设施”“生活垃圾分类设施建设和改造”等改造项目有出资责任的比例均高于30%。笔者曾先后参与某市数百个城镇老旧小区改造项目,总体来看,居民的出资意愿不强。对于改造成本,有居民有“搭便车”想法,在个人不出资的情况下,将改造范围延伸到居民住宅户内。对于改造完成后,为保护和维持改造成果而建立的长效机制居民缴纳一定的维修资金和物业管理费等,也会有居民持反对意见。老旧小区中居民的贫弱化是老旧社区的一个重要特征。贫弱居民的经济敏
9、感性极强,对于经济责任大都避而远之,对于需要投入一定的经济资源才能解决的治理事务,在以居民自治的方式来进行治理时,时常会面临严重的“弱参与”和“搭便车”困境。因此,亟须引入政府或社会资金等外部力量。居民内部的部分群体遭受隐性损失居民是一个集体概念,是个人的集合,个人的利益并不是完全一致的。把居民集体拆解为一个个的居民个人,每个人都有自己的理解,都会基于他们个人的理解去追求他们的利益或目标。对于居民个人来说,一楼居民的利益可能会与中间楼层和顶楼居民的利益不一致,这在现实生活中很常见,如老旧小区加装电梯难题、变压器增容选址难题、停车位与绿地的取舍难题等。如果按照少数服从多数的原9820238经验交
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