毕业论文-失地农民的社会保障问题研究(定稿).doc

毕 业 论 文初稿 2012 届 行政管理 专业 班级 题 目 失地农民的社会保障问题研究 姓名 学号 指导教师 职称 讲师 年3 月 22日内 容 提 要失地农民是城市化进程中产生的一个特殊群体，失去其生存的物质基础，生存权受到威胁，政府有责任也有义务为失地农民建立完善的社会保障制度。论文有四个部分组成：第一部分介绍农民的概念及失地农民的产生，第二部分介绍失地农民的社会保障问题，第三个部分介绍失地农民社会保障问题产生的原因，第四部分介绍了加强和完善我国失地农民社会保障的途径。论文的创新之处在于以解决现实中失地农民在生活工作中出现的一系列社会保障问题为主线，以相关概念、问题及其后果、解决方案为顺序详细分析了失地农民社会保障问题和解决这些问题的途径。指出这些问题如果得不到及时有效的解决将会出现诸如社会矛盾持续激化、严重影响社会的稳定甚至会阻碍社会的进步和威胁到人们的正常生活，进而得出解决失地农民的社会保障问题迫在眉睫。关 键 词失地农民；社会保障；政府；责任Thesis : Research on Social Security of landless peasantsAuthor: Lishiquan Instructor: LihuifangAbstract Landless peasants is a special group in the process of urbanization, loss of the material basis for their survival, survival is threatened, the Government has the responsibility and obligation to establish a sound social security system for peasants. There are four parts in the paper : the first part introduces the concept of farmers and landless peasants to produce the second part describes the social security problems of the landless peasants, the third section describes the causes of landless peasants and social security issues, the fourth part describes the enhanced and improve the way of social security of Chinas peasants.The innovation of the paper is the main line in order to solve the problem of the landless peasants living and working in reality a series of social security and related concepts, problems and consequences, solutions for the order of a detailed analysis of the social security problems of landless peasants and resolve thesethe problem. That these problems are not timely and effective solution to the imminent there will be continued to intensify, seriously affect the social stability and even hinder the progress of society and a threat to peoples normal life such as social contradictions, and then come to solve the issue of social security of landless peasants .Key words :Landless peasants; social security; government目 录一 政府公共关系的概述5（一）公共关系和政府公共关系的概念6（二）政府公共关系的特点6二 政府公共关系原则8（一）公众利益至上原则8（二）真实公开原则10（三） 科学指导原则11（四） 整体统一原则13三 政府公共关系的价值和意义16（一）征地补偿标准偏低16（二）就业保障机制不健全16（三）生活等基本保障层次低17（四）政策惠及范围有限17（五）培训体系不完善17四 加强和完善我国失地农民社会保障的途径18（一）严格征地政策制度19（二）建立合理的失地农民补偿制度20（三）建立失地农民社会保障体系，保障失地农民的基本生活21（四）对失地农民培训，提高其生存竞争能力23失地农民的社会保障问题研究班级 1012971学号 101297108 作者 李世泉 指导教师 李慧芳讲师 随着我国城市化进程的加快，土地资源的占用，大量的农民被迫离开其赖以生存的土地。失地农民是一个特殊的群体，失去土地给他们的生活带来较大的影响，如果处理不好将会引发越来越多的矛盾，其结果必然影响到社会的稳定，对构建和谐社会造成隐患。因此，研究并解决失地农民问题尤其是解决失地农民社会保障问题对于维护农民维护农民利益保持社会稳定，实现城乡统筹具有重要意义。 一 农民概念及失地农民的产生随着我国社会经济的发展、城市化进程的加快,农村的土地被征用,导致越来越多的农民失去了赖以生存的土地,于是,农民成为失地农民，从而引发了一系列社会问题。土地对农民来讲具有举足轻重的作用,它在农民生活中一直扮演着生产资料和生活保障的双重角色,农民一旦失去了土地,便失去了相应的权益,从而面临着生活、就业和社会保障等一系列问题。随着城市化进程的不断加快，城市规模和空间迅速扩张，征地拆迁范围越来越广，失地农民越来越多，给社会带来的压力越来越大。失地农民徘徊在城市的边缘，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，在城市化大潮中处于弱势地位，他们面临着就业、生活、社会保障等一系列问题，对社会稳定和发展造成重大影响。（一）农民的概念 占有或部分占有生产资料，靠从事农业劳动为生的人。是在原始社会瓦解的基础上随着生产资料私有制和阶级的产生而出现的。在不同的历史时期，农民的经济性质不同。在奴隶社会，有自耕农和隶农。在封建社会，除了自耕农以外，中国大量存在的是租种地主土地的佃农。随着封建社会的瓦解和资本主义的发展，农民的分化加剧，形成了雇农、贫农、中农和富农等阶层。通常所说的农民是指生产资料的私有者和劳动者，即贫农和中农。 （二） 失地农民的产生 中国是一个农业大国，十三亿人口就有九亿农民，可是，很久以来，农民在农村中的生存状态究竟如何，绝大多数城市人并不清楚。随着我国现代化的进一步发展，用地单位或个人随之增加，一个新的社会群体一一失地农民也随之产生了。 在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊称谓失地农民1。中国民主促进会中央委员会2010年发布关于制定失地农民社会保险条例的提案，其中指出，随着我国城镇化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。据预测2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。据统计，每征1亩地，造成1.4个失地农民。根据这个比例，全国失地农民达4000万人左右。随着今后城镇化进程的推进，失地农民的数量将会不断增多。农民失地的问题早就存在，1949年新中国成立后，城市建设、基础设施建设都征用了大量的农地。但是，由于当时实行的是集体经营土地方式，没有产生大量的失地农民。1978年改革开放以后，随着我国城镇化进程不断加快，在20世纪80年代中期、90年代初曾发生过两次“圈地热”，失地农民问题就已经产生，但在政府计划安置下，农民失地的问题和矛盾没有激化。直到2000年以后发生了第三次大规模“圈地热”2，城镇扩张、工业区等以前所未有的速度急剧膨胀，加之大量的基础设施建设，越来越多的土地以种种合法的或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地，导致了大量的农民失去土地并形成一个新的社会群体：失地农民。由于失地农民的保障问题没有得到很好的解决，使他们成为一个弱势群体和被边缘化的群体，同时，也成为产生社会矛盾的一个重要方面。当农民失地问题逐渐“浮出水面”后，便成为各界关注的社会问题。 世界历史证明，农民不断地从土地上剥离出来，让越来越多的农民成为市民，是一个国家实现可持续发展的重要方式，也是一个国家现代化的必经之路。特别是我国人多地少，农村人口多，工业化和城镇化是全面实现小康社会的根本途径。中国改革开放的实践也证明，农民不断从土地上剥离出来是中国现代化的唯一出路，所以，失地农民的数量不断扩大是我国经济社会发展的必然现象。 据中国社会科学院一份研究报告显示3：东部某省历年累计200余万失地农民中，30万左右是贫困人口；西部某省20%的失地农民仅靠土地征用补偿金生活，20.8%的失地农民处于贫困状态。最近媒体陆续披露了湖南珠洲、宜黄因强拆而致人引火自焚等事件，诸如此类因征地、拆迁引发的社会矛盾和问题日益严重。因此，进一步建立完善相关制度，采取有力措施，加大帮扶力度，切实解决失地农民存在的问题，是构建和谐社会、促进社会全面健康发展的一项紧迫而艰巨的任务。二 失地农民的社会保障问题随着我国经济的快速发展,工业化和城市化进程的加速推进,城市的土地不断扩张,越来越多原本属于农村集体的土地被国家征收,导致越来越多的农民失去了他们赖以生存的基础。失去了土地的农民,也就失去了最基本的生活保障,成为游离于城市和农村的弱势群体,严重阻碍了农村的经济发展,也给整个社会的稳定和谐增添了不安全因素3。（一）社会保障和社会保障体系 社会保障是国家为了维护经济发展和社会安定，通过强制性立法，以国民收入分配和再分配的形式，对全体社会成员的基本生活需要和经济发展享受权予以保障的制度；还有的学者认为，社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。 从一个国家的国民生活保障系统来看4，社会保障概念应覆盖社会的三个层次：一是经济保障，即从经济上保障国民的生活，它通过现金给付或援助的方式来实现；二是服务保障，即当代社会还需要适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，满足国民对有关生活服务的需求，如安老服务、康复服务、儿童服务等；三是精神保障，即属于文化、伦理、心理慰藉方面的保障，这是更高层次的保障。 社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚四个方面。这几项社会保障是相互联系，相辅相成的。社会保障体系是社会的“安全网”，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。社会保险 (Social Insurance) 是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。社会保险计划由政府举办，强制某一群体将其收入的一部分作为社会保险税（费）形成社会保险基金，在满足一定条件的情况下，被保险人可从基金获得固定的收入或损失的补偿，它是一种再分配制度，它的目标是保证物质及劳动力的再生产和社会的稳定。社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度，一般社会福利，主要指社会服务事业及设施。社会福利是社会保障体系中的特殊纲领。同时，社会福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一种社会功能。 社会救济是指国家和社会为保证每个公民享有基本生活权利，而对贫困者提供物质帮助。主要包括自然 灾害救济、失业救济、孤寡病残救济、和城乡困难户救济等。国家和社会以多种形式对因自然灾害、意外事故和残疾等原因而无力维持基本生活的灾民、贫民提供救助。包括提供必要的生活资助、福利设施，急需的生产资料、劳务、技术、信息服务等。社会优抚是中国社会保障制度的重要组成部分，中国宪法第45条规定，“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”。保障优抚对象的生活是国家和社会的责任。社会优抚制度的建立，对于维持社会稳定，保卫国家安全，促进国防和军队现代化建设，推动经济发展的社会进步具有重要的意义。（二）失地农民的社会保障存在的问题 目前失地农民数量庞大，因此对于他们的社保工作难度也在增大，具统计9，20052010年，某省共征用土地386484亩，其中：工业用地119035亩，基础设施用地195589亩，经营用地69965亩，涉及失地农民562190人。年均征用土地5.5万亩，年均增加失地农民约8万人。特别是2010年和2011年，全省土地征用呈大幅增加。两年征用土地511785亩，涉及失地农民355807人，需安置劳动力189652人当前存在的问题主要有以下几点。1.失地农民获得的补偿标准较低 一些地方偿款被层层截留，失地农民实际得到的很少。对于征地补偿标准，土地管理法中有着明确的规定，征地补偿由三部分组成： 一是土地补偿费，按每亩土地前三年平均产值的6-10倍（最高不超过15倍）补偿；二是青苗及其地上附着物补偿费，按成本或市场价格补偿；三是对劳动力安置补偿费，按每亩土地前三年平均产值的4-6倍补偿，而且土地补偿和劳动安置补偿费之和最高不得超过前三年平均产值的30倍。 但由于这个补偿标准带有浓厚的计划经济色彩，是一种与市场无关的政策性价格，在实践中，暴露出这个标准是偏低的，主要表现在： 一是征地补偿费用远低于土地的出让收益。一些地方征地时并没完全按照土地管理法的补偿规定来执行，有的地方降低补偿标准，有的地方提高补偿标准，但就是做提高的处理后，征地价格与土地出让价格之间的悬殊也仍然较大，被征地农民并没有分享土地出让后的增值。 二是补偿费用远低于土地的真实市场价值。我国对征地实行的是部分补偿原则，国家只是针对具体的直接的损害给予象征性补偿，而没有考虑间接损失。这种补偿方式显著特征是，补偿金低于土地市场价格，不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素。 三是征地补偿费远低于作为一个城市居民的生活保障。在征地过程中，往往是各级政府和开发商主导，由于农民往往没有参与权和决策权，甚至没有知情权，从而导致土地补偿款的分配混乱，弄虚作假，暗箱操作和寻租形象普遍，补偿款被层层盘剥，层层截留，到农民手中只有很少一部分。下表是对某省三个村进行调查得到的结果表1 各村失地农民所得口粮补助金情况村编号口粮补助金（亩/年/人）备注1240元2006年取消口粮补助金24袋面，50斤米（折230元）村里给每人7项补贴（水电等总共计600元/年）3400元无表中：被调查的三个村，凡本村村民都可得到口粮补助金，最高的村每人400元亩/年亩/年/人），最低的每人230元/亩/年，平均18元/亩/年。由村集体发放，按年支付，支付期限为30年。资金来源于土地征地补偿，即“卖地钱”。失地农民所得的口粮补助金低于农民从土地中的种粮收入2238元/亩/年。（征地前玉田镇人均耕地4亩）农村失地农民的升级问题令人担忧。 按照法律规定5，土地补偿费归村集体经济组织所有，农民个人得到地上附着物及青苗补偿费，安置补偿费用于失地农民的安置，扣除征地中政府部门以及村集体征收的各种费用及留取部分，余下分给失地农民，扣来扣去，农民实际得到的补偿费所占的比例很小。据国家有关资料统计，被征土地征用费的收益分配比例为：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。土地的收益大部分被开发商和地方政府获取。这样的分配格局也是土地浪费严重、土地违法屡禁不止、土地要素价格扭曲乃至经济发展模式转变缓慢的重要原因。特别是在村集体和农民之间，我国法律规定集体土地所有者主体包括集体和农民，他们都可以得到补偿，但是没有明确两者之间如何分配。 尽管我国法律规定6，农村土地所有权属于农村集体，但农村集体是一个抽象的群体。这样，实践中村干部作为农村土地所有权的代表，在土地出让及土地补偿款分配中有很大权力，这就为很多问题的产生埋下了伏笔。例如，土地很有可能会在农民完全不知情时被村干部出卖，甚至发生贪污、挤占、挪用补偿款的现象。2.安置方式单一且不考虑长远，失地农民就业难 土地法实施条例把被征地农民安置补偿费按三种途径支付：一是农村集体经济组织安置的支付给农村集体经济组织；二是用地单位安置的支付给安置单位；三是不须单位安置的发给被安置人员个人。从实际来看，这三种安置方式都存在一些问题。货币安置成本低、易操作，在实践中成为主要的安置方式，但这种安置方式却给被征地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患。所以，这种货币安置方式，被一些农民称之为“一脚踢”，给点钱完事，导致很多地方的农民失地后无事可做，闲赋在家待业的比例很大。 招工安置是从计划经济体制时期延续下来的一种老办法，在实际操作中难以真正实施。农村集体经济组织安置是农村集体经济组织利用征地补偿费，开办一些经营实体，让失地农民在其中做一份工作，但这些企业往往产权不明晰，主营业务不明确，管理能力有限，抵御不了市场的风险，一旦企业亏损倒闭，资金将血本无归，造成了农民既失地又丢钱，基本生活都得不到保障。 正是由于安置方式单一， 单纯的物质赔偿使得很多失地农民没有专业技术，很难找到工作机会，没有稳定的收入来源，失地的同时也失业了。据调查，失地农民在土地被征用的同时能获得就业安置的比重最多不超过10%，有80%的失地农民没有稳定的工作。即使有些自谋职业的农民，也多以开出租车、打短工、开小店为主，这些职业的收入不稳定，并且会随着城镇化进程的加快和城市管理的加强，随时存在着被淘汰的可能。下表是对某省几个村进行调查得出的结果村编号旧村改造备注1尚未进行无2凭房产证即可购430元/平米无3按宅基地面积1：1置换楼房建筑面积交取暖费和煤气开户费1万元表2 失地各村旧村改造情况 表中：“旧村改造”是将失地农民安置与城市建设相结合的一项措施。原则是在村落原址附近，按照统一规划，拆迁农民原自建房屋建设新型居民区。村1几乎所有被征地的村都进行了“旧村改造”在村2无论是否村民凭房产证和土地证，即可以430元/平米，购买一套楼房，而村3则是按宅基地面积1:1置换住房建筑面积，但每套楼房要交取暖费和煤气开户费1万元。村民们都反应住房条件大不如以前，改造后村民的住房面积变小了。 3.部分失地农民丧失了基本的“国民”待遇 由于大量的农民失地、失业，他们成了一个典型的弱势群体，生活在被社会遗忘的角落7，丧失了基本的“国民”待遇。一方面，他们失去了土地，不再是原来意义上的农民了，没有了土地这个基本的生活保障；另一方面，失地的农民并未真正成为的城镇居民，因为他们失地后没有稳定的工作，也没有被纳入城镇社会保障范畴，尤其是我国二元体制的存在，他们在城市仍然受到种种不平等待遇甚至歧视，不能与城镇居民一视同仁，没有享受到城市居民的各种社会保障，就业受到排斥，就是子女入学接受教育也常常困难重重。所以，他们就成了“种田无地、就业无门、保障无份”的三无农民，既不是农民，也不是一般市民，更不同于失业工人。丧失了基本的国民待遇，成了一个特殊的边缘群体，生活在城市边缘，成为新的弱势和贫困群体。 三 失地农民社会保障问题产生的原因 土地是农民最基本也是最重要的生产资料和获取收益、维持生存最基本的保障,是农民的命根子,是“三农”问题的核心。目前,我国失地农民群体已经达到4500万人左右,而且有逐年上升的趋势。由于农村尚未建立完备的社会保障体系9,目前,土地还是广大农民的基本生产生活保障,农民一旦土地被征占,就意味着失去了基本生存的保障和生存底线,就会成为有路可走无地生存的“三无”(种田无地、上班无岗、低保无份)游民,长此下去这一弱势群体就有可能变成社会性的破坏群体,构成潜在的巨大社会危险。然而我国的失地农民保障却令人担忧，问题出现的原因是多方面的，具体有如下几种：（一）征地补偿标准偏低 近几年来，省、市适当提高了征地补偿标准，但相对于土地“招、拍、挂”来说，农民得到的只是“零头的零头”。按现阶段农民种田从每亩土地获得的收入与现行补偿标准所获得的利益来推算，也只相当于农民种一亩耕地20年左右的收入之和，相对于耕地承包责任制长期不变的政策来讲，补偿水平就更低了。（二）就业保障机制不健全失地农民就业难，一方面是农民自身的原因，另一方面是就业岗位有限，再一方面是就业保障机制还不健全，有的尚未建立。一些地方在征地时承诺引进企业优先安排失地农民就业，而企业引进来后又由于企业自主招工等原因，不能兑现承诺。（三）生活等基本保障层次低由于户籍等原因，目前还没有将失地农民纳入到城镇居民社会保障体系之中。参加最多是新型农村合作医疗，其次是养老生活补贴，基本上没有城镇居民所享有的养老保险、失业保险等。不少失地农民现行每月基本生活保障金跟不上物价的上涨，解决生活都存在困难，后顾之忧日趋突出。养老保障功能也很弱化。部分失地劳动力上有老、下有小，自己的生活问题都解决不了，更不用说赡养父母，“孝道”传统逐渐弱化。（四）政策惠及范围有限目前，保障失地农民基本生活的文件（政2006113号）所规定的失地农民基本生活保障，只是针对“5560”人员，而年龄在“5560”范围外的残疾、长期患病、智障人群等群体，或不满16周岁的失地农民子女等，所占比例较大，都被排除在113号文件之外，不能享受基本生活保障政策。（五）培训体系不完善对失地农民培训缺乏统一规划，负责培训工作的主管部门不明确，缺乏用前培训、按需培训和实训教学，培训面不宽。四 加强和完善我国失地农民社会保障的途径在从农民转化为市民这一过程中，随之而来的是他们的生活、就业和社会保障等问题，如若处理不当，很容易引起社会纷争和矛盾，影响社会的稳定和经济的发展。妥善解决失地农民问题，尤其是他们的社会保障问题，这既是摆在我们面前的理论课题，也是我们当前亟待解决的现实问题。改革与完善社会保障制度应当从我国的基本国情出发。我们应该参照国外成功的经验和做法，按照社会主义市场经济发展的要求，针对当前我国社会保障中存在的问题逐步建立起覆盖社会全体成员的社会保障体系。 近年来8，党中央、国务院对土地征收过程中如何保护农民合法权益，解决失地农民的就业和建立失地农民的社会保障制度等极为重视。近年以来，国务院先后下发了四个有关解决失地农民社会保障问题的政策文件规划区内失地农民保障若干意见、规划区内失地农民养老保险暂行办法、规划区内失地农民基本生活保障暂行办法、规划区内失地农民就业援助暂行办法对失地农民社会保障的范围、标准、资金来源都做出了规定。要求各地尽快建立失地农民社会保障制度。 从一定意义上说，农民失去土地，从农村走向城市，是历史的进步。但在这个过程中，决不能以牺牲农民的利益来降低工业化和城镇化的成本，必须给予他们基本的保障，使他们也能够享受到发展和改革的成果。重点应该做好以下几个方面的环节。（一）严格征地政策制度 征地制度改革的关键，是必须明确界定公共征地的内容和范围。要站在维护农民利益的立场上，严格界定国家为了公共利益的征地范围，控制征地规模，尽量不多占用农民的土地，尤其是要严格界定公益性和经营性建设用地，把国家征地严格限定在“公共利益”之内。根据国际经验和我国实际情况，国家征地的范围应限定在国防军事、国家政府机关及公益性事业研究单位用地，能源、交通、公共设施用地，重点工程、公益及福利事业用地，水利、环保及其它公认或法院裁定的公共利益用地等。在公共利益之外的用地，不能动用国家的征地权力。特别是要将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及工业用地和各类开发区、园区等用地退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，逐步通过公开的市场交易取得土地使用权9。 同时，在征地过程中要严格征地程序，充分尊重农民的土地权利和民主权利。一是地方政府应改革行政思维方式，转变政府职能。必须高度重视在城镇化的同时给农民带来的负面影响，改变把土地作为财政“提款机”、低征高卖的做法。土地征用不仅要考虑降低征地成本、扩大招商引资、增加财政收入，更要考虑失地农民的生存和发展。把主要工作放到土地监督管理和失地农民利益保障上，让农民真正享受到城镇化带来的好处。二是在征地过程中，要严格征地程序。必须让农民有参与权、知情权、谈判权和监督权，保证征地的透明度。在提出用地申请时，先要进行公告，让农民和农民集体组织对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，可以探索建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。（二）建立合理的失地农民补偿制度 为了切实保护农民利益，征地补偿必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，制定合理科学的补偿标准，以土地的市场价值为依据，按市场经济规律进行补偿。从单一的补偿转变为全面综合性的“大统一”补偿制度。要充分考虑到失地农民的基本生活、就业、住房和社会保障等问题，从制度上做长远安排。一般应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素，体现被征土地的生产资料功能和社会保障功能；不仅补偿被征土地现有价值和损失，而且还考虑农民再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地可预见的未来价值和潜在收益。当然，由于各地发展不平衡，征地补偿标准可以因地制宜，区别对待，确保农民生活水平不降低和有较稳定的生活来源，使农民得到公正、公平、合理的补偿。 除了制定科学合理的补偿标准外，还必须改革不合理的征用土地收益分配制度10。目前一些地方土地补偿款的分配混乱，弄虚作假，暗箱操作和寻租现象普遍，土地的巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取，到农民手中往往只有很少一部分。这样的分配格局，是土地违法屡禁不止、土地要素价格扭曲乃至经济发展模式转变缓慢的重要原因。应坚持征地收益分配向失地农民倾斜的原则，让失地农民拿大头、政府得中头、集体拿小头，即失地农民占70%左右，地方政府占25%左右，村级组织占5%左右。这样不仅可以有效地解决征地产生的种种矛盾，保护失地农民的利益，而且是对农民土地承包经营权以及由此产生的各种经济权益的尊重和保护，也能够有效地减少中间交易成本，遏制“寻租”现象，和谐干群关系。同时，要加强对农村集体内部征地补偿费使用的监管，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，集体经济组织要公开补偿费的收支和分配情况，接受群众监督。要加快清理征地补偿安置费工作，凡补偿费用不到位、安置不落实的，没有解决好农民社会保障问题的，不能征地。（三）建立失地农民社会保障体系，保障失地农民的基本生活 从理论上说，失地农民的社会保障制度11应该是一个包括养老、医疗、失业保险，以及最低生活、住房、就业保障等在内的完整的保障体系，否则就不能实现与城镇社会保障体系的接轨。但以目前我国的实际情况看，一下子建立起非常完善的社会保障体系是不现实的，只能采取循序渐进的方式。一般应从养老保险、最低生活保障和医疗保险入手，实现最基本的保障。在此基础上，可以根据当地具体情况，采取灵活多样的保障方式，确保失地农民生活水平随着经济发展而提高。今后一个时期，建立失地农民社会保障的重点应在以下几个方面下功夫。 （1）把失地农民纳入城镇最低生活保障的覆盖范围。失地农民的大部分要居住在城镇，应该把他们纳入城镇社保范围之中，使他们得到最基本的生活保障。 （2）建立失地农民的社会养老保险制度。建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的应建立有别于城镇的统账结合养老保险模式。由于单靠国家财政拨款或农民自行负担的办法行不通，必须通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。资金的来源：政府承担部分可在每年年度财政或从土地出让金中按比例列支；村集体承担部分可从土地补偿费中开支；个人承担部分可从安置补助费中列支。此外，还应从土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民的社会保障风险准备金。 （3）建立多元化的医疗保障制度。应坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人，共同投入、风险共担的机制。一是为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。有效办法是政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。二是把商业保险作为一条重要的选择途径或补充模式，为失地农民投保团体大病保险等。三是积极建立新型合作医疗保障制度。 （4）建立城乡一体化的就业机制12。一是适当实施保护性就业措施。如企业招用失地农民，并签订一定期限劳动力合同的可以享受一定补贴；政府要积极创造就业岗位，优先安排失地农民；在征地时，可同征地单位协商，在同等条件下尽可能优先考虑被征地农民；对吸纳失地农民达到一定数量的二、三产业应给予必要的政策优惠等。鼓励失地农民自谋职业，并在工商城建、土地、场所等方面给他们提供相应的优惠政策。二是制定城乡统一、平等的劳动力就业政策。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，建立统一开放、竞争有序平等的劳动力市场，加快建立城乡互通的劳动力市场信息系统，为失地农民提供迅速、准确、完整的信息，使失地农民能尽快地找到适合自己的职业。三是设立失业农民就业保障金。可以由以下几块组成：每年财政拔款为专项基金；从经营性建设项目土地出让金中提取一定比例；社会各界的捐助。（四）对失地农民培训，提高其生存竞争能力 长期以来，我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和劳动技能普遍很低。农民失去土地后，面临着极大的生活和就业压力。对失地农民的保障，从一定意义上说，不是简单地给一定的经济补偿，让农民搬进新楼就可以了。解决失地农民社会保障和长期生活问题，一个重要的关键是强化就业培训，做好农民离土后转向非农产业的准备。要通过专门的知识和技能教育，教会农民如何在城市中生活，实现从农民到市民的平稳过渡，使他们能够在城市找到生活门路。特别是要解决失地农民的就业难题，除尽量实现就业安置外，其根本在于帮助他们建立全新的就业观念，鼓励他们积极参加就业培训，提高劳动技能，努力通过劳动力市场寻找就业机会。致 谢首先非常感谢的是我的导师李慧芳老师，她对我的论文做了认真而严格地要求和细心地指导。从论文的选题、文献的查阅、结构的安排以及论文的撰写，李老师都给予了极大的关注和指导。在本次课题研究和论文写作过程中，刘老师不辞辛苦，屡次通过电话、电子邮件和现场指导等多种方式进行沟通、指导，使得课题研究和论文撰写、修改工作得以顺利完成。此外，还要感谢所有关心和帮助我的老师、同学和朋友，感谢他们在我大学期间给予我极大的支持和鼓励，才使得我能顺利完成自己的学业。最后，向在百忙之中抽出时间，对我的论文进行评审和负责答辩的各位老师致以诚挚的谢意。参考文献1孙旭友、蒋传刚 失地农民含义思考山东省农业管理干部学院学报，20092中国大百科全书编委会圈地运动.中国大百科全书出版社，19903武术霞完善失地农民社会保障法律机制J发展研究，2010.74李绍光 政府在社会保障中的责任J经济社会体制比较，2009.65陈英武 试谈失地农民社会保障的两个问题 2009年第3期下6胡瑢 失地农民受损权益保障体制建构 行武汉培训学院学报 2010年6期7范欣、黄艳萍，完善农村社会保障制度改革 J 经济论坛，2005.14. 8石丽娟，建立失地农民生活保障制度的途径J经济论坛，2005.14. 9武术霞，完善失地农民社会保障法律机制J发展研究，2007.7. 10涂文明，城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和建构J2004（12）11赵国辉，失地农民养老堪忧 J中国保险2005（9）：88-90.12张乾，关于失地农民保障问题的思考理论观察2007年第2期.25