城镇的城市管理办法研究.doc
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1、前言(一)研究的背景及意义城市化的过程在某种意义上说就是城镇化建设的过程。因此,随着城镇人口的增加,就给城市供给系统造成了的巨大压力,使得城市深感“养不起”,从而引发无数的“城市病”,对于大中型城市来说就显得更加严重。因此随着城市管理水平的提高,要真正让城镇美起来、靓起来,就要理顺机制,加大对城镇的管理力度,所以探索适合城镇的城市管理办法就势在必然了。本文所要体现的首先是人文主义精神和以人为本的发展理念。其次是找到城市管理存在的问题,及相应解决的对策与方法,实现城市的和谐管理,以丰富城市管理理论。再次之所以要构建城市管理和谐关系模式,是因其有利于社会主义市场经济的发展,有利于服务型社会的构建,
2、对促进社会主义和谐社会的具有重要意义。最后是通过对我国部分城市的个案研究得出相应的结论,希望能逐步推广,为其他一些城市管理提供理论指导和现实借鉴。现代城市管理的目的是希望城市和谐有序运转,当然现代城市管理的实施又必须有先进的与符合时代要求的城市管理理论作为基础。目前我国的城镇水平不高,原有的城市管理体制以及运行机制已不再适合城市现代化的需求了。旧的城市管理理论与现代城市管理相脱节,希望通过修正以往的城市管理理论来支撑当前我国和谐社会下城市管理综合行政执法制度的运行。当然我国城市管理的执法模型还远没有成型或者城管执法模型的建构还很不完美,这也对我们研究城市管理综合行政执法制度提出了更严格的要求。
3、对于城市管理综合行政执法制度的理论及框架,古今中外都有许多不同见解:如夏书章、严家明的中国城市管理一书,以中国城市管理为研究对象,从多角度探讨了现代中国城市的建设、规划、管理的基本理论及亟待解决的实际问题,其涉及城市管理的各个方面,尤其对城市管理方面有独特见解;又如莫于川教授的城市执法工作法制化的基本路径一书提出了:若有改进城管执法工作,首先执法人员应树立尊重人权,行政民主,行政公开,政府诚信、程序法治、权力监督、责任约束、权利救济等一系列思想以丰富城管执法工作。这些理论文章对于我们研究当前城市管理综合行政执法制度,提供了大量的行政理论依据和执法方式的参考,具有重大意义,但是在城市管理理论模型
4、的总体构建方面仍然存在许多不足,这也正是我们研究城市管理执法制度的理论意义所在。(二)相关文献研究基本现状对于城市管理综合行政执法制度的理论模型构建,古今中外不凡相关理论文献进行过研讨。例如:国外研究现状:针对快速的城市化进程,国外对于城市管理的研究越来越重视。因而产生了比较完善的城市管理模式,同时对于城市管理过程中遇到的许多具体事件也进行了详细的论述和研究,总结出一些独特的理论和重要的经验。如欧美国家的西班牙巴塞罗那市政官员若尔迪-博尔哈与美国加州大学教授曼纽尔-卡斯太尔在本土化与全球化:信息时代的城市管理一书对城市环境的复杂变化,列举了丰富的案例材料并进行了科学分析,说明城市要想有序运行,
5、就必须建立灵活的管理机制来融入到国际经济体制中,在本国及全世界建立动态的和可视化的联系,实现信息时代可视化城市管理。城镇化管理是伴随城镇化进程出现的,只有加强城镇管理理论的研究才能在实践中建立完善的实践模型和框架。相对我国城市管理而言,首先,国外在立法层位相对比较高,发达国家除了在中央的,省一级都设有一般性的法规,为城市管理提供了健全的法律依据。其次,国外对于不同城市管理主体的分工相对明确,他们管理城镇的执法者一般为警察,由于这些国家的民主平等传统发展较好,对城市管理对象采取的措施往往比较人性化,避免了暴力执法现象出现。最后,在管理过程中他们还注意第三方的作用,成立了舆论机构等社会组织来对其进
6、行监督和管理。国内研究现状:近年来,随着我国城镇化建设的不断发展,国务院自从在全国范围内实现相对集中行政处罚权制度改革以来,全国多个城市相继推行行政处罚权制度及规范。但由于我国城镇化进程相比西方发达国家起步晚,因此情况更为复杂,所以城管执法制度没有现成的经验可以借鉴,由于国内对于城管执法的完整理论研究专著还是相对较少,仅仅出现了一些针对城管执法过程中存在的某些具体现象和问题进行阐述的文章或专著,并没有形成完整的城管执法制度模型建构。然而令人欣慰的是,现阶段我国在构建社会主义和谐社会的总要求下,国内对于城管执法制度建设还是出现了许多非常好的构想和理论,对于构建和谐城管执法社会就有积极的指导意义。
7、最近北京社会科学院主编的现代城市运行管理结合城镇化进程中出现的各种社会问题,从现代城市管理理论与模式出发,运用现代城市管理的目标,在管理体制,行政执法,社会管理,城镇管理方法及技术等各个方面进行了全面研究,同时结合当代城市运行管理存在的问题,引用了许多国外的城市管理经验和做法,这对于建立和谐城管执法具有重要的指导意义。(三)本文的研究方法本文的研究方法主要是:1.实证分析法结合近年来有关城管执法过程中的典型案例,对全国主要城市城管执法情况进行分析。2.文献分析法对文中的“城市管理”“行政执法”“和谐社会”等概念和关键词,从古今中外的研究资料中进行收集以及进行了系统的研究,通过深入的探索历史沿革
8、,发现其中的关系和规律,最后总结自己的观点。3.比较研究法通过国内外城镇管理制度的分析比较研究,以及通过国外城市管理的模式和执法方式,借鉴国外城市管理的先进理念,最终找到符合中国国情并具有和谐社会理念的城管执法制度方法。4.规范分析法根据当代的价值标准和审美理念分析我国城市管理综合行政执法制度的现状和存在的问题,做出是非判断的评价。通过这一方法在分析城市管理综合行政执法现存基础上,寻找产生不和谐城管执法的原因,并提出相应的对策和建议,进一步完善当前我国城管执法制度的不足。(四)本文的创新之处本文的创新点有:首先是,我国对于城市管理综合行政执法的研究还处于萌芽阶段,理论欠缺,实践经验匮乏,因此在
9、构建和谐社会理念的制度下通过执法过程来完善城管执法制度,这本身就是种创新。其次,通过对具体的实践案例来分析城管执法制度中存在的问题以及对和谐社会造成的危害,并设想以建立和谐社会为理念来完善城管执法制度。最后从实践角度出发,提出了几点创造性的意见,来完善我国目前的城管制度,这或许对以和谐社会理念为基础构建城管执法制度也是创新的。一、和谐社会城市管理与综合行政执法的概念界定与特点(一)城市管理与综合行政执法的概念界定和谐,从古至今,和谐思想一直存在于历史发展的不同时期,和谐社会也是世界各国人民和仁人志士孜孜以求的思想境界。和谐社会作为我们追求的一种理想,具有广义的内涵,指社会一切因素相互保持的一种
10、协调状态,但现实中,和谐社会又是狭义的,主要指社会各个具体的层面、环节以及各种运行机制之间的协调。本文所指和谐社会仅仅指狭义上的和谐社会,它指的是如果城市管理综合行政执法制度能协调、有序的运行,就可以实现和谐社会。反之,和谐社会理念在贯彻城管执法过程中具有现实的积极地意义。第一,和谐社会理念运用到城管综合行政执法制度中,对加快和谐社会的建设具有积极的意义。和谐社会建设作为一个完整的系统工程,包含了社会发展的方方面面,如环境、经济、文化、管理等方面。第二,贯彻和谐社会理念,有利于城市管理执法制度顺利开展,对于落实科学发展观,推动城市可持续发展,具有积极意义。当然和谐社会是人们所向往的美好社会状态
11、和理想,因此如果把和谐社会理念应用到城市发展过程中,就可能协调城市各个组成元素不断的和谐运作。所谓和谐关系模式是指,与目前城市管理者与被管理者因某种关系,造成的不和谐模式所对应的,即指两者在社会关系中产生一种权利(权力)与义务(职责)相互均衡、协调、融洽的社会关系模式。和谐关系模式所要实现的是:被管理者的和谐生存与自我发展与城市管理者依法行政与和谐管理通过某种关系,从而使得两者达到和谐相处与和谐共存的状态。正如如墨子所言“兼相爱,交相利。”11.关于“城市管理”概念的界定城市管理即城管,它是一个复杂的社会工程,是一个从抽象到具体,从整体到局部,从国家到地方,多层次,多系统,纵横交错的巨大网络,
12、2正是由于对城市管理内容的理解多样化,因此对于城市管理的概念理论在学术界长期争论不休。按照刘国光教授在中外城市知识辞典中的定义,城市管理是指“对人们所从事的社会、经济、文化等方面所进行的决策、计划、组织、协调等一系列活动的总和。或者说,是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理。”3当然有的学者对城市管理中的管理含义也进行了如下解释,“第一,管理不仅仅是施政,管理的概念涉及承认政府正式当局内部和外部都存在权力。第二,管理是个笼统概念,管理有多种表现,如专横仁慈,有效无能等。第三,管理强调的是过程。”对于城市管理我们可以从广义与狭义去理解,广义的城市管理包括政治经济文化等社会各方面,狭义的城市管理
13、是指对城市公共基础设施相对的以及其规划与施工的日常管理工作。4本文所指的是狭义的城市管理,指各个城市中的城市规划、工商管理、城市绿化、市容市貌建设中存在的无照经营,私搭乱建、小广告、路边摊贩等破坏城市建设及经营的现象,各地城市管理部门采取的系列措施。52.关于“行政执法”概念的界定研究城市管理综合行政执法制度的前提是研究行政执法,首先行政是行政主体依法对国家和社会事务所进行的组织和管理活动。6从本质上讲,本文所指的行政执法,是指按照法定权限在进行行政管理过程中,对行政相对人和事件采取能够直接引起法律效果的行政管理活动,或者说是监督检查行政相对人以及其组织履行权利和义务情况的行政行为。之所以产生
14、相对集中行政处罚权制度,其原因是城市管理部门随着城市化进程的不断发展和依法治国方略的不断推进,行政执法却出现了多头执法、暴力执法、执法方式单一、重复处罚、执法挠民等现象,导致城管行政执法效率低下,因此在这种情况下便产生了相对集中行政处罚权制度。按多数学者的观点,相对集中行政处罚权就是原先的行政机关不再行使而是将大量有关城市管理领域的行政处罚权集中统一交由一个行政机关行使,即1、以前的行政机关不再行使行政处罚权,2、集中统一由一个机构行使这部分行政处分权。实行相对集中行政处分权制度的目的是为了深化行政管理体制改革,探索与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法体制的建立。当然只有在坚持
15、以人为本的前提下,以提高执法效率和执法水平的原则,保护公民法人和其他组织的合法权益为目的,才能促进和谐社会的有序开展。相对集中行政处罚权的依据,也就是所谓行政执法的依据是指国家有权机关制定和认可,由国家强制力保证实施的,7用于调整行政执法过程中产生的各种法律关系的法律法规。如1、县级以上各级人民政府有权决定所属各工作部门的设置其依据是中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定,而且在国家制定的单项法律法规中,地方执法机构的设置一般也授权给了省、自治区、直辖市人民政府。2、经国务院批准或授权,省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,其依据是
16、中华人民共和国行政处罚法规定。3、现行各地方关于组建城市管理行政执法机构开展相对集中行政处罚权试点工作的行政法规或规章都要根据精简、统一、效能的原则进行。归结一点,相对集中行政处罚权制度就是行政处分权相对集中之后,原有的行政机关不再行使,集中交由一个行政机关统一行使的行政处分权的制度。即将若干行政机关的行政处罚权集中起来,统一交由一个行政机关行使。(二)城市管理综合行政执法的特点城市管理综合行政执法也就是我们所说的城管执法,是指在城市管理领域实行的综合行政执法:即通过法律程序,集中由一个行政机关行使城市管理领域中若干个行政机关的行政处罚权的一种执法体制。可以说,城管执法是伴随着改革开放和时代发
17、展的需求产生的,是城市管理工作建构的结果。8按照学者王才亮的说法,“城管执法,主要是城市管理主管机关及其工作人员按照法定职权和程序,依据相关法律法规和规章对城市管理行政相对人和相关事务实施的行为”。9但是这种城市管理综合行政执法的概念具有模糊性、不可操作性,因此一般认为城市管理综合行政执法的法定授权范围与相对集中行政处罚权范围是相似的:如法律法规规定的行政处罚权,例如强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施等,这其中包含城市规划管理、市政公用管理、城市绿化管理等多方面,这一相对集中行政处罚权制度的规定对于减少重复执法、多头执法、执法不规范现象起到很好的约束作用,为进一步推动和谐社
18、会建设稳步前进具有积极意义。由此,可以认为。城市管理综合行政执法制度是指:一个行政机关按照法律的授权,依据法治、公平、和谐、公正原则,集中行使城市管理相关领域行政机关全部或部分行政处罚权的一种综合执法体制。二、城市管理综合行政执法的立法与实践(一)城市管理综合行政执法的相关立法1.2002年国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定,这一规章正式授权各省、自治区、直辖市人民政府自行根据自身情况开展相对集中行政处罚权工作。2.城市管理的重要组成部分是城市管理行政执法。其执法依据是1996年全国人大颁布的行政处罚法、以及一些较大城市颁布的地方性法规。10如1、特殊车辆在城市道路上行驶审批(包
19、括经过城市桥梁)。法律依据是城市道路管理条例。2、依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施审批。法律依据是城市道路管理条例。3、临时占用街道两侧和公共场地许可。法律依据是城市市容和环境卫生管理条例等。城市管理进行综合行政执法,其中的主要是城市市容市貌、占道摆摊、乱搭乱建等影响市容的现象整顿等等。3国务院于1992年6月28日通过国务院第101号令颁布了旨在为了加强城市市容和环境卫生管理,创造清洁、优美的城市工作、生活环境,促进城市社会主义物质文明和精神文明建设的条例,制定了城建环保条例城市市容和环境卫生管理条例以及 (1)建设需要必须拆除环境卫生设施审批。法律依据是:城市市容和环境卫生管理条例第
20、。城市生活垃圾管理办法(2)市区内饲养家禽家畜审批。法律依据是:城市市容和环境卫生管理条例。湖南省实施城市生活垃圾管理办法等等。(二)城市管理综合行政执法的实践现状现实中对于城市管理执法的工作本应尊重和支持,但事与愿违,城市管理执法人员在依法履行法定职责时,却得不到人们的理解。这也包含城管综合执法人员的执法态度和执法方式存在不当,就极易引发其与执法相对人之间的矛盾和冲突,甚至有扩大事态的局面。例如,2014年1月某日早上,江苏省某市某区某镇发生了一起城管执法人员和沿街店铺业主之间的冲突,导致一名残疾人颅底骨折、头皮血肿受伤。昨天,报社记者了解到,目前,警方对城管执法冲突事件已刑事立案介入调查。
21、在该区人民医院,受伤的店员一直躺在病床上,事发当天他的耳朵里面还在往外流血,诊治记录显示,该店员颅底骨折,情况比较危险。那么这起事件怎么发生的?据目击者介绍,当天早上7点钟左右,十几名城管执法人员在该区西坝镇进行沿街巡查,要求这家名为“蓄电池总汇”的店铺立刻将门口占道的废旧电动车挪走,就在执法人员加紧催促、店主迟迟没有挪车的情况下,冲突发生了,“城管执法人员让老板把电动车弄走,老板说等修完车子再弄,城管执法人员说不行,让他马上把车子弄走,城管执法人员就自己动手了,残疾人店主就用手推他们,让他们不要弄,就发生争执了。”目击者说,店主的顾客也遭城管殴打。再如,2014年某月某日,西南某市一名60岁
22、左右的卖菜大妈,被在附近执勤的城管强行将其秤杆扔进河里。由于事情发生在上午9点左右,现场围观者太多,附近路段一度交通瘫痪,直到警察赶到现场,围观人群才慢慢散去。事发时,家住附近的王婆婆刚好路过。王婆婆告诉记者,卖菜的大妈60来岁,当时和城管站在桥上,并抓住城管的衣服,让把秤杆还给她。“我当时也劝那个年轻小伙子,说把秤杆还给老人就算了嘛,别人也不容易。”随后,她看到城管随手将秤杆扔进了河里。据某电视台农业科学科频道报道,有这样一件事在朋友圈里流传着,内容是在某大学学院附近的一个卖水果的摊贩和城管起了争吵,该视频显示,一个摊位周围好多摔烂的西瓜,南面站着城管执法人员及商贩,上面配的文字是:“大城管
23、们,大妈容易吗?有话好好说嘛?”,这几张照片也引起了大伙们的热议,看似城管和商贩又起了矛盾,并且有暴力执法的嫌疑,可事实真的如此吗?记者来到该市城管执法局城管执法支队看到了这段视频记录,它完全还原了当时整个事情的经过。视频中这个砸西瓜的便是这个水果摊的老板,西瓜摔落在地,才出现了刚才朋友圈里那张满地西瓜碎片的照片。据城管执法人员说明,这个水果摊位于大学路学院商城的东侧,它占用人行道经营,老板自己焊了个车,好多人打过投诉电话,也打过12345便民电话反映。为此,从去年开始,城管部门就对这个摊贩进行规范劝导,劝说其去正规市场经营,不要占用人行道,可这名老板却是屡教不改。执法人员告诉记者,在今年的4
24、月份,已经连续两次给他下达了违法行为通知书和告知书,而面对这违法告知书通知书他却是一把撕烂,拒不接收。为此,在多次劝说无果后,8月7日,城管执法人员决定依法采取保全措施。一看水果车被采取措施,这名摊主的情绪一下子失控起来。其老婆就拿起西瓜开始打砸,拿钢管威胁执法人员。直到民警赶到现场后,老板才停止了对城管队员的攻击。目前,摊贩的经营工具已被采取保存措施,有关情况公安机关正在调查中。2015年2月1日,正当江西省南昌市人民满怀热情迎接春节新年之时,该市商城区城管执法大队却在该区西北一巷制造了一起暴力执法、震惊世人的事件。起因是受害人与城管执法人员仅发生小口角,城管执法大队却叫来十多人,将受害者一
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