城镇的城市管理办法研究.doc

前言
（一）研究的背景及意义
城市化的过程在某种意义上说就是城镇化建设的过程。因此，随着城镇人口的增加，就给城市供给系统造成了的巨大压力，使得城市深感“养不起”，从而引发无数的“城市病”，对于大中型城市来说就显得更加严重。因此随着城市管理水平的提高，要真正让城镇美起来、靓起来，就要理顺机制，加大对城镇的管理力度，所以探索适合城镇的城市管理办法就势在必然了。
本文所要体现的首先是人文主义精神和以人为本的发展理念。其次是找到城市管理存在的问题，及相应解决的对策与方法，实现城市的和谐管理，以丰富城市管理理论。再次之所以要构建城市管理和谐关系模式，是因其有利于社会主义市场经济的发展，有利于服务型社会的构建，对促进社会主义和谐社会的具有重要意义。最后是通过对我国部分城市的个案研究得出相应的结论，希望能逐步推广，为其他一些城市管理提供理论指导和现实借鉴。
现代城市管理的目的是希望城市和谐有序运转，当然现代城市管理的实施又必须有先进的与符合时代要求的城市管理理论作为基础。目前我国的城镇水平不高，原有的城市管理体制以及运行机制已不再适合城市现代化的需求了。旧的城市管理理论与现代城市管理相脱节，希望通过修正以往的城市管理理论来支撑当前我国和谐社会下城市管理综合行政执法制度的运行。当然我国城市管理的执法模型还远没有成型或者城管执法模型的建构还很不完美，这也对我们研究城市管理综合行政执法制度提出了更严格的要求。
对于城市管理综合行政执法制度的理论及框架，古今中外都有许多不同见解：如夏书章、严家明的《中国城市管理》一书，以中国城市管理为研究对象，从多角度探讨了现代中国城市的建设、规划、管理的基本理论及亟待解决的实际问题，其涉及城市管理的各个方面，尤其对城市管理方面有独特见解；又如莫于川教授的《城市执法工作法制化的基本路径》一书提出了:若有改进城管执法工作，首先执法人员应树立尊重人权，行政民主，行政公开，政府诚信、程序法治、权力监督、责任约束、权利救济等一系列思想以丰富城管执法工作。这些理论文章对于我们研究当前城市管理综合行政执法制度 ，提供了大量的行政理论依据和执法方式的参考，具有重大意义，但是在城市管理理论模型的总体构建方面仍然存在许多不足，这也正是我们研究城市管理执法制度的理论意义所在。
(二)相关文献研究基本现状
对于城市管理综合行政执法制度的理论模型构建，古今中外不凡相关理论文献进行过研讨。例如:
国外研究现状：针对快速的城市化进程，国外对于城市管理的研究越来越重视。因而产生了比较完善的城市管理模式，同时对于城市管理过程中遇到的许多具体事件也进行了详细的论述和研究，总结出一些独特的理论和重要的经验。如欧美国家的西班牙巴塞罗那市政官员若尔迪-博尔哈与美国加州大学教授曼纽尔-卡斯太尔在《本土化与全球化：信息时代的城市管理》一书对城市环境的复杂变化，列举了丰富的案例材料并进行了科学分析，说明城市要想有序运行，就必须建立灵活的管理机制来融入到国际经济体制中，在本国及全世界建立动态的和可视化的联系，实现信息时代可视化城市管理。城镇化管理是伴随城镇化进程出现的，只有加强城镇管理理论的研究才能在实践中建立完善的实践模型和框架。。相对我国城市管理而言，首先，国外在立法层位相对比较高，发达国家除了在中央的，省一级都设有一般性的法规，为城市管理提供了健全的法律依据。其次，国外对于不同城市管理主体的分工相对明确，他们管理城镇的执法者一般为警察，由于这些国家的民主平等传统发展较好，对城市管理对象采取的措施往往比较人性化，避免了暴力执法现象出现。最后，在管理过程中他们还注意第三方的作用，成立了舆论机构等社会组织来对其进行监督和管理。
国内研究现状：近年来，随着我国城镇化建设的不断发展，国务院自从在全国范围内实现相对集中行政处罚权制度改革以来，全国多个城市相继推行行政处罚权制度及规范。但由于我国城镇化进程相比西方发达国家起步晚，因此情况更为复杂，所以城管执法制度没有现成的经验可以借鉴，由于国内对于城管执法的完整理论研究专著还是相对较少，仅仅出现了一些针对城管执法过程中存在的某些具体现象和问题进行阐述的文章或专著，并没有形成完整的城管执法制度模型建构。然而令人欣慰的是，现阶段我国在构建社会主义和谐社会的总要求下，国内对于城管执法制度建设还是出现了许多非常好的构想和理论，对于构建和谐城管执法社会就有积极的指导意义。最近北京社会科学院主编的《现代城市运行管理》结合城镇化进程中出现的各种社会问题，从现代城市管理理论与模式出发，运用现代城市管理的目标，在管理体制，行政执法，社会管理，城镇管理方法及技术等各个方面进行了全面研究，同时结合当代城市运行管理存在的问题，引用了许多国外的城市管理经验和做法，这对于建立和谐城管执法具有重要的指导意义。
（三）本文的研究方法
本文的研究方法主要是：1.实证分析法 ．结合近年来有关城管执法过程中的典型案例，对全国主要城市城管执法情况进行分析。2.文献分析法 ． 对文中的“城市管理”“行政执法”“和谐社会”等概念和关键词，从古今中外的研究资料中进行收集以及进行了系统的研究，通过深入的探索历史沿革，发现其中的关系和规律，最后总结自己的观点。3.比较研究法．通过国内外城镇管理制度的分析比较研究，以及通过国外城市管理的模式和执法方式，借鉴国外城市管理的先进理念，最终找到符合中国国情并具有和谐社会理念的城管执法制度方法。4.规范分析法．根据当代的价值标准和审美理念分析我国城市管理综合行政执法制度的现状和存在的问题，做出是非判断的评价。通过这一方法在分析城市管理综合行政执法现存基础上，寻找产生不和谐城管执法的原因，并提出相应的对策和建议，进一步完善当前我国城管执法制度的不足。
（四）本文的创新之处
本文的创新点有:首先是,我国对于城市管理综合行政执法的研究还处于萌芽阶段，理论欠缺，实践经验匮乏，因此在构建和谐社会理念的制度下通过执法过程来完善城管执法制度，这本身就是种创新。其次,通过对具体的实践案例来分析城管执法制度中存在的问题以及对和谐社会造成的危害，并设想以建立和谐社会为理念来完善城管执法制度。最后从实践角度出发，提出了几点创造性的意见，来完善我国目前的城管制度，这或许对以和谐社会理念为基础构建城管执法制度也是创新的。
一、和谐社会城市管理与综合行政执法的概念界定与特点
（一）城市管理与综合行政执法的概念界定
和谐，从古至今，和谐思想一直存在于历史发展的不同时期，和谐社会也是世界各国人民和仁人志士孜孜以求的思想境界。和谐社会作为我们追求的一种理想，具有广义的内涵，指社会一切因素相互保持的一种协调状态，但现实中，和谐社会又是狭义的，主要指社会各个具体的层面、环节以及各种运行机制之间的协调。本文所指和谐社会仅仅指狭义上的和谐社会，它指的是如果城市管理综合行政执法制度能协调、有序的运行，就可以实现和谐社会。反之，和谐社会理念在贯彻城管执法过程中具有现实的积极地意义。
第一，和谐社会理念运用到城管综合行政执法制度中，对加快和谐社会的建设具有积极的意义。和谐社会建设作为一个完整的系统工程，包含了社会发展的方方面面，如环境、经济、文化、管理等方面。
第二，贯彻和谐社会理念，有利于城市管理执法制度顺利开展，对于落实科学发展观，推动城市可持续发展，具有积极意义。当然和谐社会是人们所向往的美好社会状态和理想，因此如果把和谐社会理念应用到城市发展过程中，就可能协调城市各个组成元素不断的和谐运作。所谓和谐关系模式是指，与目前城市管理者与被管理者因某种关系，造成的不和谐模式所对应的，即指两者在社会关系中产生一种权利（权力）与义务（职责）相互均衡、协调、融洽的社会关系模式。和谐关系模式所要实现的是：被管理者的和谐生存与自我发展与城市管理者依法行政与和谐管理通过某种关系，从而使得两者达到和谐相处与和谐共存的状态。正如如墨子所言“兼相爱，交相利。”[1]
1.关于“城市管理”概念的界定
城市管理即城管，它是一个复杂的社会工程，是一个从抽象到具体，从整体到局部，从国家到地方，多层次，多系统，纵横交错的巨大网络，[2]正是由于对城市管理内容的理解多样化，因此对于城市管理的概念理论在学术界长期争论不休。
按照刘国光教授在《中外城市知识辞典》中的定义，城市管理是指“对人们所从事的社会、经济、文化等方面所进行的决策、计划、组织、协调等一系列活动的总和。或者说，是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理。”[3]当然有的学者对城市管理中的管理含义也进行了如下解释，“第一，管理不仅仅是施政，管理的概念涉及承认政府正式当局内部和外部都存在权力。第二，管理是个笼统概念，管理有多种表现，如专横仁慈，有效无能等。第三，管理强调的是过程。”对于城市管理我们可以从广义与狭义去理解，广义的城市管理包括政治经济文化等社会各方面，狭义的城市管理是指对城市公共基础设施相对的以及其规划与施工的日常管理工作。[4]本文所指的是狭义的城市管理，指各个城市中的城市规划、工商管理、城市绿化、市容市貌建设中存在的无照经营，私搭乱建、小广告、路边摊贩等破坏城市建设及经营的现象，各地城市管理部门采取的系列措施。[5]
2.关于“行政执法”概念的界定
研究城市管理综合行政执法制度的前提是研究行政执法，首先行政是行政主体依法对国家和社会事务所进行的组织和管理活动。[6]从本质上讲，本文所指的行政执法，是指按照法定权限在进行行政管理过程中，对行政相对人和事件采取能够直接引起法律效果的行政管理活动，或者说是监督检查行政相对人以及其组织履行权利和义务情况的行政行为。之所以产生相对集中行政处罚权制度，其原因是城市管理部门随着城市化进程的不断发展和依法治国方略的不断推进，行政执法却出现了多头执法、暴力执法、执法方式单一、重复处罚、执法挠民等现象，导致城管行政执法效率低下，因此在这种情况下便产生了相对集中行政处罚权制度。按多数学者的观点，相对集中行政处罚权就是原先的行政机关不再行使而是将大量有关城市管理领域的行政处罚权集中统一交由一个行政机关行使，即1、以前的行政机关不再行使行政处罚权，2、集中统一由一个机构行使这部分行政处分权。实行相对集中行政处分权制度的目的是为了深化行政管理体制改革，探索与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法体制的建立。当然只有在坚持以人为本的前提下，以提高执法效率和执法水平的原则，保护公民法人和其他组织的合法权益为目的，才能促进和谐社会的有序开展。相对集中行政处罚权的依据，也就是所谓行政执法的依据是指国家有权机关制定和认可，由国家强制力保证实施的，[7]用于调整行政执法过程中产生的各种法律关系的法律法规。如1、县级以上各级人民政府有权决定所属各工作部门的设置其依据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，而且在国家制定的单项法律法规中，地方执法机构的设置一般也授权给了省、自治区、直辖市人民政府。2、经国务院批准或授权，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，其依据是《中华人民共和国行政处罚法》规定。3、现行各地方关于组建城市管理行政执法机构开展相对集中行政处罚权试点工作的行政法规或规章都要根据精简、统一、效能的原则进行。
归结一点，相对集中行政处罚权制度就是行政处分权相对集中之后，原有的行政机关不再行使，集中交由一个行政机关统一行使的行政处分权的制度。即将若干行政机关的行政处罚权集中起来，统一交由一个行政机关行使。
（二）城市管理综合行政执法的特点
城市管理综合行政执法也就是我们所说的城管执法，是指在城市管理领域实行的综合行政执法：即通过法律程序，集中由一个行政机关行使城市管理领域中若干个行政机关的行政处罚权的一种执法体制。可以说，城管执法是伴随着改革开放和时代发展的需求产生的，是城市管理工作建构的结果。[8]
按照学者王才亮的说法，“城管执法，主要是城市管理主管机关及其工作人员按照法定职权和程序，依据相关法律法规和规章对城市管理行政相对人和相关事务实施的行为”。[9]但是这种城市管理综合行政执法的概念具有模糊性、不可操作性，因此一般认为城市管理综合行政执法的法定授权范围与相对集中行政处罚权范围是相似的：如法律法规规定的行政处罚权，例如强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施等，这其中包含城市规划管理、市政公用管理、城市绿化管理等多方面，这一相对集中行政处罚权制度的规定对于减少重复执法、多头执法、执法不规范现象起到很好的约束作用，为进一步推动和谐社会建设稳步前进具有积极意义。
由此，可以认为。城市管理综合行政执法制度是指：一个行政机关按照法律的授权，依据法治、公平、和谐、公正原则，集中行使城市管理相关领域行政机关全部或部分行政处罚权的一种综合执法体制。
二、城市管理综合行政执法的立法与实践
(一)城市管理综合行政执法的相关立法
1.2002年国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，这一规章正式授权各省、自治区、直辖市人民政府自行根据自身情况开展相对集中行政处罚权工作。
2.城市管理的重要组成部分是城市管理行政执法。其执法依据是1996年全国人大颁布的《行政处罚法》、以及一些较大城市颁布的地方性法规。[10]如1、特殊车辆在城市道路上行驶审批（包括经过城市桥梁）。法律依据是《城市道路管理条例》。2、依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施审批。法律依据是《城市道路管理条例》。3、临时占用街道两侧和公共场地许可。法律依据是《城市市容和环境卫生管理条例》等。城市管理进行综合行政执法，其中的主要是城市市容市貌、占道摆摊、乱搭乱建等影响市容的现象整顿等等。
3．国务院于1992年6月28日通过国务院第101号令颁布了旨在为了加强城市市容和环境卫生管理，创造清洁、优美的城市工作、生活环境，促进城市社会主义物质文明和精神文明建设的条例，制定了城建环保条例《城市市容和环境卫生管理条例》以及 （1）建设需要必须拆除环境卫生设施审批。法律依据是：①《城市市容和环境卫生管理条例》第。②《城市生活垃圾管理办法》（2）市区内饲养家禽家畜审批。法律依据是：①《城市市容和环境卫生管理条例》。②湖南省实施《城市生活垃圾管理办法》等等。
（二）城市管理综合行政执法的实践现状
现实中对于城市管理执法的工作本应尊重和支持，但事与愿违，城市管理执法人员在依法履行法定职责时，却得不到人们的理解。这也包含城管综合执法人员的执法态度和执法方式存在不当，就极易引发其与执法相对人之间的矛盾和冲突，甚至有扩大事态的局面。
例如，2014年1月某日早上，江苏省某市某区某镇发生了一起城管执法人员和沿街店铺业主之间的冲突，导致一名残疾人颅底骨折、头皮血肿受伤。昨天，报社记者了解到，目前，警方对城管执法冲突事件已刑事立案介入调查。在该区人民医院，受伤的店员一直躺在病床上，事发当天他的耳朵里面还在往外流血，诊治记录显示，该店员颅底骨折，情况比较危险。那么这起事件怎么发生的？据目击者介绍，当天早上7点钟左右，十几名城管执法人员在该区西坝镇进行沿街巡查，要求这家名为“蓄电池总汇”的店铺立刻将门口占道的废旧电动车挪走，就在执法人员加紧催促、店主迟迟没有挪车的情况下，冲突发生了，“城管执法人员让老板把电动车弄走，老板说等修完车子再弄，城管执法人员说不行，让他马上把车子弄走，城管执法人员就自己动手了，残疾人店主就用手推他们，让他们不要弄，就发生争执了。”目击者说，店主的顾客也遭城管殴打。
再如，2014年某月某日，西南某市一名60岁左右的卖菜大妈，被在附近执勤的城管强行将其秤杆扔进河里。由于事情发生在上午9点左右，现场围观者太多，附近路段一度交通瘫痪，直到警察赶到现场，围观人群才慢慢散去。事发时，家住附近的王婆婆刚好路过。王婆婆告诉记者，卖菜的大妈60来岁，当时和城管站在桥上，并抓住城管的衣服，让把秤杆还给她。“我当时也劝那个年轻小伙子，说把秤杆还给老人就算了嘛，别人也不容易。”随后，她看到城管随手将秤杆扔进了河里。
据某电视台农业科学科频道报道，有这样一件事在朋友圈里流传着，内容是在某大学学院附近的一个卖水果的摊贩和城管起了争吵，该视频显示，一个摊位周围好多摔烂的西瓜，南面站着城管执法人员及商贩，上面配的文字是：“大城管们，大妈容易吗？有话好好说嘛？”，这几张照片也引起了大伙们的热议，看似城管和商贩又起了矛盾，并且有暴力执法的嫌疑，可事实真的如此吗？
　　记者来到该市城管执法局城管执法支队看到了这段视频记录，它完全还原了当时整个事情的经过。视频中这个砸西瓜的便是这个水果摊的老板，西瓜摔落在地，才出现了刚才朋友圈里那张满地西瓜碎片的照片。据城管执法人员说明，这个水果摊位于大学路学院商城的东侧，它占用人行道经营，老板自己焊了个车，好多人打过投诉电话，也打过12345便民电话反映。为此，从去年开始，城管部门就对这个摊贩进行规范劝导，劝说其去正规市场经营，不要占用人行道，可这名老板却是屡教不改。执法人员告诉记者，在今年的4月份，已经连续两次给他下达了违法行为通知书和告知书，而面对这违法告知书通知书他却是一把撕烂，拒不接收。为此，在多次劝说无果后，8月7日，城管执法人员决定依法采取保全措施。
一看水果车被采取措施，这名摊主的情绪一下子失控起来。其老婆就拿起西瓜开始打砸，拿钢管威胁执法人员。直到民警赶到现场后，老板才停止了对城管队员的攻击。目前，摊贩的经营工具已被采取保存措施，有关情况公安机关正在调查中。
　2015年2月1日，正当江西省南昌市人民满怀热情迎接春节新年之时，该市商城区城管执法大队却在该区西北一巷制造了一起暴力执法、震惊世人的事件。起因是受害人与城管执法人员仅发生小口角，城管执法大队却叫来十多人，将受害者一家在光天化日之下进行殴打，就连前来劝解的人也被打的头破血流。现场围观群众70余名，连极力求情也无法制止此次暴力执法，在社会上造成了极其不良的影响。说起这场突如其来的横祸，很多业主直言都是街道办事处和城管让统一安装架子“惹的祸”。一位不愿透露姓名的业主告诉记者，这些货架春节以前就被运到这里来了，从5月份开始陆续“分配”给每个业主，之前很多业户都被叫到街道办事处开过动员会。“一个架子是2000块钱，再交2000块钱押金，然后每个月按照1米100块钱收取租金，一个架子是两米”。这位业户说，“今天上午，来过几十人，说是要安装货架，上午已经安装了3个，没想到下午又要强制安装4个，就因为这个杜善银挨的揍”。对于安装货架一事，很多商贩表达了自己的看法。“一共运来了50多个货架，得涉及到一二十户商贩”，业主王先生说，货架的价格不便宜，并且没有商量的余地，“安也得安，不安也得安”。“就是强制性的，价格也很高，我们接受不了。”业主李女士毫不忌讳的告诉记者。随后，记者多次拨打了南昌市市中区玉环路街道办事处主任和玉环路城管科科长的手机，均无人接听。
 又如在2015年7月11号早上8点钟左右发生的，江西省修文县老车站发生的 修文县发生的城管打人事件。在此事过后我们打电话给政府，政府叫我们打电话给纪委，纪委叫我们打电话报警。我们也打电话报警了，但是城管只是冠冕的来道个所谓的歉。店主对着他们说我不需要不相关人员的道歉，我要的是打人着的真诚歉意，他什么时候出来道歉，我们什么时候把这件事情就私了。而且我们也不要他医，也不需要他赔偿，难道要他出来道歉难到就真么难吗？有本事打人就有本事承认错误。但是他们城管就是不叫人出来道歉。他们看店主的要求他们达不到就走了。走了就算了，结果没走多远就两个人说“惹到事了诶”另外一位说“惹到就惹到了，还怕不是嘛”。虽然这段是被其它人听到告诉我们的，我们不知道他的真实性。
事情的发生是由于11号那天是星期日，县城管执法队到县老车站执法，而受伤人员是老车站商铺的老板，商铺店主并没有违规占道经营，而是因为县城管队员在执法过程中说话难听。店主就反驳了一句“你们星期天的时候违规占道经营你们不管，平日的时候你们就专门对付我们，我们只差没的被你们管到商铺里面了”，结果一位所谓的执法队员说“老子们，星期六，星期天休息”。店主一听这位执法人员说话带老子很是冒火就对执法人员说“你在冒充那家老子等难听得话”。这些执法人员对于店主很是冒火，便以一个莫须有的违规占道经营收缴店主的东西，在此过程中店主去抢夺执法人员没收的东西，并说到“我又没的违规占道经营你们凭什么收我的东西”。在抢夺中店主把执法人员的包包袋子弄断，执法人员就要打店主，店主是位将近50岁的女人，想要去躲避执法人员的殴打，但是另一位执法人员拦住店主让这位执法人员打店主，而且在殴打的过程中县城管带队的领导还说了句，“收，收，收。她家老公在县交通局上班，我们去告他家老公”。由于围观人员太多，人民群众看不下去，就去帮这为店主，店主才只是被踢了一脚。
总之，如果社会经常出现城市管理的暴力执法事件，政府就会在公众中的形象大打折扣，对开展其他各项工作造成了严重的负面影响，从而降低政府公信力，一定程度上阻碍了城市建设的发展。
以上案例很好的说明了教育和处罚相结合，及管理和服务相结合原则的重要性。面对城管执法过程中存在的违法行为，城管执法人员首先应发出《整改告知书》、《整改通知书》或发出书面警告等充分善意与人性化的文书，并对当事人予以教育或警告。同时，对于屡教不改的顽固分子应当给予惩罚，充分运用好贯彻教育和处罚相结合的原则。同时在对违章商贩教育、警告，也要很好的运用管理和服务相结合原则，积极为违章的从业人员出谋划策，让他们从事经营活动合法化，为他们及时联系商铺等，促成违章经营者持照合法经营，从违章从业人员转为合法从业人员，从而大大的改善执法环境，起到了良好的管理效果。
当然，不可否认也有少数城管执法人员的执法方式存在过激行为，因此对于城管执法人员，老百姓总是褒贬不一的。虽然他们是城市管理执法人员，可是“目前城管执法队伍中存在着一些品行较低的人，滥竽充数不在少数。”[11]在老百姓眼中一说到城管执法人员就会说他们是“社会混混”。由此看来暴力执法，严重影响执法队伍在公众中的形象。
目前我国城管执法活动越来越频繁，因为现代化建设不断的发展，城市化水平也在不断的提高。执法者与被执行者时常发生冲突，在我们的生活中常常出现“暴力执法”与“暴力抗法”现象的发生。究其原因：
暴力执法也包括因违反法律程序规范而造成的。如“城管执法人员往往难免粗暴野蛮执法的情形发生是因为难以转变观念，欠缺服务行政的意识。”[12]如果用暴力不文明执法将执法对象的商品推翻、没收、捣乱的行为，那么城管队伍的社会形象受到严重损害。“南昌市通过问卷调查的显示，该市市民对城管普查工作的满意率非常低只有0.29”[13]城管执法人员在执法的过程中严重违反执法程序不出示证件，暂扣物品不制作单据，以权谋私、滥用权力、执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序，造成极坏的社会影响，因此其执法效率自然可想而知了。
现实中为追求执法效益，执法主体往往对程序进行简化或废除，从而忽视过程去追求片面的结果。甚至为急于求成，或为立大功，有意无意的忘记法律规定，从而就造成少数执法主体对一些重要的环节去除。
三、城市管理综合行政执法存在的主要问题
（一)法律法规体系不完善，相关立法不健全
入世后，国家的决策和行政管理面临越来越多的法律问题，因而需要健全的法制。改革开放后，城市管理随着城市现代化进程迅速推进，其任务越来越繁重。在城市管理法律法规以及管理体制尚不完善的情况下，乱执法就不可避免地出现在工作当中。作为城市管理执法人员，但是“目前城管执法队伍中存在着一些素质较低的人，滥竽充数不在少数。”[14]此外，由于各城市管理机构之间的权限不明，加之又缺少完整的法律法规依据，因此城市管理工作也只能在低水平，管理效能差的状况下徘徊。然而我国目前尚未有一部专门针对城管的法律，因此其法律地位当然是不甚明确的，基本上都是“借法执法”。以南昌市城市管理行政执法为例，其执法依据分别是《中华人民共和国城市市容和环境卫生管理法》、《中华人民共和国城市市政公用设施管理法》、国务院第412号《城市绿化工程竣工验收条例》、《中华人民共和国城市道路管理法》、《中华人民共和国城市环境卫生设施设置法》、《中华人民共和国城市生活垃圾管理法》、《江西省城市市容和环境卫生管理实施办法》等20多项，却找不到一部专门的法律法规做依据，因此其“借法执法”给人的感觉就是是太多太杂。由此可见，我国的城管执法的相关法律仍旧处在缺失和不足的状态。
目前我国的《行政处罚法》的仍然要求国务院按照城管执法过程中所形成的相对集中的行政处罚权，制定相应的细则或者行政法规或规章，并将相关的内容进行细化，并对其不足进行补充。虽然目前的《行政处罚法》中针对行政处罚的种类以及相关程序规定的较为具体，同时对《行政强制法》等条文内容，及对于行政强制执行都进行了规范，但是从城管执法的整体层面而言，无论是执法的权力划分、职权分配以及行为引领等方面的内容仍缺乏比较模糊以及难操作性，这对于执法过程中的城管而言是十分不利的。
在立法上仍然要规范城管执法具体行为，要充分结合不同地域自身的发展特点来进行规定，对执法模式进行严格的要求，并对惩罚力度进行较详细的规定，及限制自由裁量权的滥用。正确处理好城管整体系统中同级之间、上下级之间以及与其他行政单位之间的关系和沟通协调问题，明确执法过程中所应该遵守的执法程序，对一些执法手段方式不合法、不合理、不规范的行为，对其性质进行进行分析，并教育规范。

(二)执法方式理念未转轨，执法程序不规范
城市管理执法人员的管理理念及执法方式粗放，未及时作相应的调整。“城管执法人员往往难以转变行政观念，欠缺服务行政的意识，难免粗暴野蛮执法的情形发生。”[15]用暴力不文明的执法来实现实体正义而忽略了程序正义的实现。因此，在现实的城管执法过程中大量存在着漠视公平正义的执法现象。如“通过问卷调查的显示，市民对城管执法普查工作的满意率非常低只有0.29”[16]如在执法过程中城管执法人员违反执法程序不出示证件，暂扣物品不给发票或单据等等，以及运用以权谋私，滥用权力、执法不公正等违反《行政处罚法》所规定的程序，因此其执法效率自然可想而知了。甚至有些执法人员借管理之名巧立名目乱收费、乱罚款、乱处罚只重收费、轻管理、乱作为，严重损害了党和政府的形象。
(三)管理部门间缺乏协作，需健全城管执法的监督体制
对于执法机构林立、职能交叉割据以及有利争着管、无利都不管等现象，在城市管理领域并非短期内形成的。如果对城市管理行政执法领域进行综合改革，将会涉及到许多权力和利益的分配关系。比如暴力执法事件频繁出现在具体的一些城管执法中，仅靠现有的一些城市管理方面的法规及规章，城管部门难以完美解决此类问题，必须依靠相关部门间的协调一致、同舟共济、荣辱与共，才能及时有效地处理和解决行政执法过程中的各类纠纷。如加强监督考核，相关执法部门应当对分类管理的管理工作进行相互监督及协调，并且应当相互协同其他有关单位，共同完成对城管对象的规范化管理，并对相互的工作进行监督。
四、完善和谐社会理念下城管综合行政执法的对策
随着构建和谐社会进程的不断推进，针对城管执法所出现的不和谐现状，我们必须采取相应的措施完善城管执法制度。无论是城管执法机关在制度还是在执法实践上的完善。在法治社会，行政机关的执法活动不仅需要遵循法律规则的要求，还要接受法律规则的控制。本文提出以下建议:
（一）规范城市管理综合行政执法依据
虽然，在立法方面包括国家立法和地方立法对于公众参与行政执法有一些规定。但是还存在如下问题：首先是行政执法决策方面的立法规定较少，以江西省为例，《江西省行政程序规定》对于行政执法决策比照行政管理领域的法规做了许多具体规定，但是对于哪些属于行政执法领域的决策，并没有进行规定，从而导致公众参与行政执法决策充满模糊性和不可操作性。其次在行政执法监管方面，以长沙市为例，《长沙市城市管理条例》虽然能在一定程度上提供公众参与的途径，但是，随着城管行政执法任务的不断加重和社会信息化，需要创造更多高效便捷、实用的公众参与途径。
再次，在行政执法监督方面，国家立法和地方立法都有规定，但是多数是对内部监督的规定，《湖南省行政程序规定》对于外部监督有一定的规定，但是总的来说，公众参与行政执法监督的范围太窄，特别是对于执法效能的监督，只是进行了原则性的规定。因此，在立法上，重点应突出如下内容。
首先是应在立法上确定行政执法决策的公众参与制度。如应明确重大的行政执法决策的范围，若属于重大行政执法决策的，应鼓励、引导性公众参与行政执法决策。其次，对于不属于重要性决策，但是涉及到社会公共利益的，也要为群众提供一定的参与途径。比如在网上公布草案和通过座谈会听取群众意见等。
其次是对于公众参与执法监管的立法规定，应当在具体操作中进行细化。从湖南的立法规定来看，公众参与执法监管的方式主要是通过电话、信箱对违法行为进行举报，而随着网络社会的不断发展，网络参与己经成为公众参与政府行为的最重要的手段，同时，社会群体利益的多元化，让越来越多的组织化参与显得必要。因此，有必要对公众参与执法监管的形式和内容进一步细化，提高公众参与的快捷性和实效性。首先，是要丰富参加的群体，特别是组织化的社团参与，如宁波城市管理义务工作者协会，就属于组织参与的形式。其次，要丰富参与的方式，特备是以互联网为基础的公众参与模式。如网上咨询、网上投诉、微博互动等形式。最后是对于公众参与执法监督，应当强化外部监督在执法监督中的地位和作用。首先是要扩大公众参与执法监督的范围，不但对执法行为是否合法进行监督，对于执法行为是否文明规范、执法效能是否优质也应该规定具体的监督方式。其次应对公众参与执法监督规定更为可行的反馈机制。比如对于执法乱作为、不作为的处理和问责机制，对于公民投诉、举报的反馈处理机制等。
（二）明确城市管理综合行政执法程序
1.明确简易程序中执法人员的数量，确保调查取证与作出处罚决定人员相分离制度
在简易程序中，法律应该明确规定城管执法人员在执法时人数应有两人以上。对于国务院制定的《城市管理行政执法条例》(专家建议稿、征求意见稿)中第十七条规定，在查处违法行为时，城管行政执法人员应有两人以上。这种规定从机制上促进执法规范化，两人执法能够相互监督相互制约，提高执法效率和公正。城管执法人员若为两人以上，调查取证和作出行政决定相分离制度便能都得到很好执行。调查取证与审查决定相分离，不仅有利于进一步完善和健全行政执法监督机制，还能提高行政执法证据的证明效力。它是自然公正原则中“自己不能作为自己案件法官”在城管行政执法中的具体体现。其次，在简易程序中也应规定回避制度。作为行政程序的基本制度之一，行政回避制度是一个普遍适用且不可或缺的制度。对执法程序作出法律规定，绝对不能缺乏对回避制度作出说明。对于回避制度无论是在简易程序还是在一般程序中都应该规定，理应受到重视，因为它是作为一项保障行政执法公正的制度而存在。同时，对回避制度仅停留在抽象层面是不够的，需要详细具体的程序规定予以保障。在法律中可以进一步对回避申请人的资格条件、受理回避申请的法定决定机关、决定方式及时限等提出具体的程序性规定。
2．立法中应当更加重视对城管行政执法程序中的告知程序的规定
要明确告知程序不是可有可无的选择性执法程序，而是城管执法程序中的关键性程序。对于行政机关来说，其义务性行为是告知;对于行政相对人来说，告知是其权利性行为。行政执法机关在作出影响行政相对人权益的行为时，应当正确履行告知义务，明确告知的时间与内容。在立法中，告知的具体时间应该是在正式的告知决定作出之前，即城管执法机关在开始处理事件中带有行政处罚意图后至作出最终决定中间的某个时间点，并且这个点能保障提供给当事人充裕的时间去准备陈述和申辩的具体内容。具体的建议是:在简易程序中，告知的时间应当是在填写裁决书之前;在一般程序中，案件调查终结后，执法人员填写《案件处理意见申请表》送达给上级领导进行审查时，此时告知能够保障当事人的权益。告知一般来说适用于事前，但若特殊情况如事中或事后有告知相对人的事项需要，当然行政主体也应告知。告知的内容包括告知决定，告知权利和告知其他事项三方面。①一般的包括了行政行为的时间、地点、主要过程、作出该具体行政行为的事实依据和适用法律理由，相对人依法享有哪些权利等，同时要明确告知行政相对人会面临的行政处罚的种类和裁量大小。当事人在被告知处罚的种类和幅度后作出的陈述和申辩才更有针对性。
2、采取合适的告知方式，加强告知时效。告知可采用书面形式，也可采用口头形式。在法律上对口头告知的情形进行梳理，符合条件才能行使口头告知的权利。一般情形下适用书面告知，因为书面告知能够更为详细的、有形的表现所载内容，其法律证明效力也高。设立时限制度可以促使相关人员及时地行使权利和履行义务，对告知义务的规定也该如此。应该在相关法律法规中设立告知的期限，若在法定的期限内城管执法机关未履行告知义务，将要承担相应的法律责任。
 3.改善说明理由程序
改善说明理由程序，不仅能够消除城管行政机关在作出行政决定时的草率心态，促使执法机关和执法人员认真考虑事实和法律依据，以便作出更为明智科学的处罚决定，更能使执法对象了解事情经过和行政执法人员的立场，减少双方的矛盾冲突。因此，我们在立法上应该对说明理由制度的程序规定予以完善。
首先，说明理由的时间与说明理由的内容。它与上述的告知程序相类似，说明理由的时间，即城管执法机关在开始处理事件中带有行政处罚意图后至作出最终决定中间的某个时间点，并且这个点能保障提供给当事人充裕的时间去准备陈述和申辩的具体内容。合法性理由与合理性理由同样重要，法律规定了行政处罚法定原则，但是在执法实践中，我们不能忽视行政主体自由裁量权的影响，执法人员对事件事实和法律适用的过程中不可避免得会加入主观甄别，这些都是自由裁量权的表现。因此，说明理由程序中说明的理由内容应当要包括说明行政处罚决定合理的理由。
其次，不说明理由的法律责任。城管行政执法行为的成立要件包括主体和主观方面要件，客体和客观方面等四个要件，其中不说明理由不属于其中的要件之一，所以不说明理由并不必然导致行政执法行为的不成立。城管行政执法行为的合法要件则包括了执法程序必须要合法，不说明理由则导致行政执法行为不合法，从而保障执法对象如果对具体行政行为决定有异议的话，可以有提起行政复议或行政诉讼的权利。在行政法发达国家，如日本和法国，均无一例外的对违反说明理由制度的后果做了法律规定，没有法律后果的规定就没有约束力，没有约束就不能保证行政机关依法行政。
4.规范回避制度的适用
首先应明确回避适用的范围。法律规定与当事人有直接利害关系的执法人员应当回避，但是哪些是直接利害关系，因为法律规定的范围过窄，因而法律上可以规定执法人员存在可能影响案件公正的情形时，便适用回避。具体说来，法律法规可以参照诉讼法中的回避制度。如回避适用的范围可以改为:1，是本案当事人的近亲属;2，与本案当事人有利害关系的3，与本案当事人的近亲属有利害关系的;4，有其他关系影响公正的。其次，健全回避的种类。在城管执法程序中，申请回避固然重要，但是自行回避和指令回避同样应该在法律中得到规定和说明。最后，对回避制度作出具体程序规定。无论是申请回避，还是主动回避，在立法上都应对被申请机关和申请程序做出详细又具体的程序规定。比如明确向哪个机关提出回避申请，作出回避决定的方式以及救济途径等等，法律的完善能够有效防止回避制度变为一纸空文。
（三）健全城市管理综合行政执法的监督机制
1．加强城市管理综合行政执法立法工作完善法律体系
由于相关法律规范不明确，在城市管理综合行政执法方面存在许多法律空白地带。因此需要国家有关部门尽快制定出一些专门的法律法规，来完善城市管理综合行政执法制度。“制度是社会博弈的规则，或更严格的说是人类互相行为的约束条件”。[17]加快完善城市管理综合行政执法体系的建设，杜绝暴力执法、不文明执法的出现，同时也要杜绝随意收费、任意罚款等违法现象的反复发生。对此应制定《城市管理行政执法人员文明执法用语及执法忌语》、《城市管理行政执法人员职业道德规范》、《城市管理行政执法人员行为规则》等一系列规