自然保护区管理困难原因分析及建议.pdf

调查研究观点INVESTIGATION&INNOVATION卢奇万（云南药山国家级自然保护区管护局）自然保护区管理困难存在的问题及原因分析原因分析及建议1.1自然保护区立法的修改中华人民共和国自然保护区条例是依法管理自然保护区的依据。但是，由于各个自然保护区所处的地理位置不同，资源保护的类型不同，地方经济发展不同，保护区内及周边居住人群不同，使得不同自然保护区在发展过程中，其立法与现实的发展需要存在较大差距。中华人民共和国自然保护区条例于1 9 9 4 年1 0月9 日中华人民共和国国务院令第建立自然保护区，是保护生态环167号发布，根据2 0 1 1 年1 月8 日境、自然资源的重要手段，保护区对国务院关于废止和修改部分行政法生态环境的平衡具有十分重要的意义。规的决定第一次修订，以及2 0 1 7全国各地从无到有、从小到大，建立年1 0 月7 日国务院关于修改部分了县级、市级、省级、国家级自然保行政法规的决定第二次修订，目前摘要护区，形成了合理而类型较为齐全、近年来，我国自然保护区发展速功能渐趋完善的体系。2 0 1 9 年5 月度快，对生态环境、自然资源的保护31日生态环境部发布，全国共建立成效显著，促进生物多样性平衡发展。各种类型、不同级别的自然保护区2但已建设的自然保护区在巡护监管中750个，总面积1 4 7.1 7 万km，其中，还存在保护区的边界线、功能区界线规自然保护区陆域面积为1 4 2.7 0 万km，划不合理，保护区管理机构是事业单位占陆域国土面积的1 4.8 6%，2 7 5 0 个不具备行政处罚主体资格，基础设施自然保护区中，国家级自然保护区中建设及公用经费投入少，管理人员和有4 6 3 个，总面积约9 7.4 5 万km。科研人员业务素质不强，自然保护区全国陆地自然生态系统类型、国家重立法不细，保护与发展的矛盾等困难，点保护野生动植物种类、重要的自然制约着保护区的发展。地质遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀危物种种群逐步恢复，关键词特别是国家重点保护的珍稀濒危动自然保护区；植物绝大多数都在自然保护区里得科学规划；到较好的保护，目前我国自然保护管理体制；区的发展速度很快，但国家在投入生态补偿和监管方面还需进一步加强。部分法律条款与新时期自然保护工作的开展、生态文明理念不适应，不利于自然保护区发展需要，1.2为了升格不切实际扩大保护面积个别地方政府为了提高知名度，不从实际出发，不考虑客观可行性，单纯追求宣传效果，重视自然保护区建立的目的在于有一个“国家级”的品牌。为了能升格为国家级保护区，达到国家级保护区的批复面积，一是把没有保护价值的集体林、村庄、耕地划入保护区，而居住在保护区的群众要开展必要的生产生活，在管理上给保护区管护机构留下难题；二是工作人员划保护区界线时不严谨，未根据山形、明显地标划界线进行实地勘查，坐在办公室在图纸上划了就上报，78LYUNNANFORESTRY自然保护地管理困难原因分析及建议等国家批复公布界线，再按批复的界线实地勘界立标管理，实际管理中困难重重。1.3自然保护区与地方经济发展矛盾保护区的管理要求严格，建立的自然保护区一定程度制约了地方经济发展。1）自然保护区与社区经济的发展发生矛盾，建立自然保护区的地区大多数是高寒山区，居民耕作方式落后，依赖自然资源的程度高。属于林农的林权（林改时确权，核发了林权证）一旦被划入保护区，按照自然保护区条例及有关法律法规，不能砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙。部分居民认为祖祖辈辈都属于自己的东西，被划入保护区后，就无法开发、获利，减少了收入来源，制约了他们的生活，易引发自然保护区与部分社区居民的矛盾。2）保护区内的核心区、缓冲区不能进行基础建设（除非是国家重大项目，还需严格报批程序办理行政许可），只有实验区能建设，但办理行政许可手续相当复杂，且环评等办理费用高。对于一般的基础建设政府投入资金本就不多，如还要办理相关手续，资金就不够。比如建设通社公路，在核心区、缓冲区不能新建，实验区要办理行政许可，目前有的保护区内还有许多村民小组未通路，保护区内居民出行困难。即使是原已修通的便道路，在保护区内也不能进行硬化，而与此同时，保护区外的各村各社都修通了公路并进行了硬化。群众常归结为因为保护区自己的村、社才不能修路，公路不能硬化，导致其出行不方便，农业生产及生活必需品拉不进来，农产品运不出去，小孩上学也不便，制约了经济发展，不利于社会和谐稳定。3）原来建立在保护区内的采矿企业被要求退出保护区，引发一系列的退出问题，如企业闲置人员的安置，股权人补偿，债权、债务的清算，退出补偿未明确标准，地方财政又没有财力补偿，退出工作难等问题。4）保护区内的小型水电站要求退出，小型水电站大多是2 0 世纪80、9 0 年代乡镇企业的产物，当时经政府批准合法建设，而且为当时的地方经济做出了贡献。现在经营权转给公司，电站在正常运行，并且收益可观。要求其退出，涉及电站的补偿和电站工作人员的安置等问题，工作推进难。以上矛盾会导致居住在保护区落叶阔叶林/卢奇万摄的群众和企业对保护区的抵触情绪较大，从而令地方政府对自然保护区的建设和管理产生畏难和消极情绪。1.4行政管理体制不适应自然保护区的发展目前较为普遍的是自然保护区业务由市级林草主管部门管理，行政上委托县级地方政府管理，实行业务与行政分离的管理体制。这种管理体制存在着职责不清、权责不明的弊病，特别是现在自然保护区的管理对地方经济的带动作用不大，甚至可能因为保护制约地方经济的发展，保护区工作难以得到地方政府的重视和支持。保护区是事业单位，不具备行政执法主体资格，限制了保护区资源保护管理工作的开展。2对策建议2.1加强自然保护区立法修改现保护区建设管理的法律依据YUNNANFORESTRY79调查研究观点INVESTIGATION&INNOVATION是2 0 1 7 修订后的中华人民共和国自然保护区条例，部分条款与当今的发展状况已不适应，函须修订出台适合新时代自然保护区发展的法律法规、政策，理顺管理体制。自然保护区条例（修订草案）的征求意见稿在2 0 2 2 年已下发，但目前尚未印发。2.2理顺管理体制国家级自然保护区是林草主管部门管理下的正处级事业单位，按行政级别应由市级政府管理，市级林草行政主管部门业务指导。目前有的国家级自然保护区是市级政府管理，有的是委托县级人民政府管理，未统一。委托县级人民政府管理的，现实工作中会出现职责不清、权责不明情况，工作上会脱节，上下政令不通，不利于保护区的发展，应统一管理模式，由市级政府管理。因保护区管理机构是事业单位，在资源管理中不具备行政执法主体资格，市级林草行政主管部门应委托保护区管理机构在保护区内开展林草行政执法。微信自媒体等）等多种形式进行有效的宣传，取得群众的支持，汇集全社会的力量共同参与自然保护地保护。2.4加强对自然保护区的监管加强对自然保护区周边资源开发活动的监控引导，严厉查处自然保护区内违法砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开星、烧荒、开矿、采石、挖沙、影视拍摄以及其他法律法规禁止的活动。联合公安、林业和草原、生态环境、自然资源等部门严厉查处违法的建设项目以及破坏、侵占、非法转让自然保护区的土地或者其他自然资源的行为。2.5加大保护区经费投入持续、有效的经费供给是保护区正常运行的财力保证，是保护区开展采种/云南省林草局宣传中心供图各项工作的基础。保护区是公益性一类的管理机构，经费主要靠财政，既然国家级保护区的管理经费是省财政独立核算，就应按省里面的标准拔付，出台文件，市、县不得削减，以保障自然保护区的正常运行与发展。加大中央项目资金的投入，开展保护区动植物资源的调查研究。2.6提高管理人员、专业技术人员的业务素质保护区的管理是保护与科研相结合，要达到科学的保护，科研是基础，要对区内的动植物资源进行分类统计调查、科学研究，才能为保护管理提供科学指导。目前保护区急需引进人才（招录专业对口的专业技术人员），对现有的工作人员进行专业培训（采用走出去的形式，到各大院校、保护区学习、借鉴先进的管理经验；聘请专家学者来保护区授课，到野外2.3加强法律法规、惠农政策的宣传保护区管理机构工作人员要加强学习，熟知保护区管理的法律法规、惠农政策，清楚保护的四至界线、功能区界线，保护区野生动植物的分布情况，项目建设手续办理等工作事项。到辖区对群众进行宣传，使社区群众知晓保护区的禁止行为和自己可享受的政策。同时采用树立标识、标牌，刷新宣传标语，发放宣传资料，召开宣传会，利用媒体（电视、广播、视频、80YUNNANFORESTRY自然保护地管理困难原因分析及建议实地操作指导，提高工作人员的业务素质），组建具备管理人员和专业技术人员的团队，加强保护区管理和开展科学研究。2.7加强与各大科研院校的合作通过实施能力项目，加强与科研院校的合作，以双方共同参与的工作模式，在工作中依靠各科研院校的科研人员和先进的科学技术、科技设备，在开展动植物监测、研究工作中学习请教，巩固保护区工作人员的专业知识。通过各科研院校的带动在具体工作中学习、实地操作，最终达到能独立完成研究项目课题的目的。争取各科研院校在保护区建设科研示范基地，针对性地开展保护区特有物种研究，建设更好的学习和实践平台。2.8谋划项目储备，推进项目建设项目促管理，根据中央财政森林保护修复项目申报的要求，结合保护区实际，保护区要谋划项目储备和项目建设，把急需解决或有利于保护区管理发展的科研和科技项目先储备计划，制定工作方案，上报中央财政森林保护修复项目库，争取得到国家批准。避免因方案不符合上级的要求，反复上报又退回，提高申报成功率。2.9加强信息化建设，提高管理水平实现自然保护区有效管理，需要科学技术、信息技术做支撑，要以数字化改革为引领，以科学创新为驱动，不断提升自然保护区精准化管理水平。要积极争取中央财政资金支持，开展以信息化建设为核心的基础设施建设项目，逐步构建由卫星宏观监测，无人机重点监测，地面红外相机、摄像头与声音自动监测和人为常规样地监测、生态因子监测构成的天空地一体化监测体系。建立生物多样性数据库，通过信息化建设实现自然保护区资源共享和良性互动，进一步提高自然保护区的管理水平。2.10建立生态补偿机制自然保护区的建立对改善生态环境起到了很大作用，但一定程度制约了保护区内及周边群众的生产生活，他们为生态建设做出了牺牲，应给予相应的补偿。应出台相应的生态补偿政策，一是对居住在自然保护区内的居民，出台易地搬迁政策把居民迁出保护区，妥善安置；二是中央、省和市级财政研究制定科学合理的补偿机制，对保护区内的群众给予专项补偿（生态建设贡献资金）；三是加大产业投入，在保护区内及周边开展绿色产业扶持当地群众，比如：种植中草药、经济林果、养蜂等带动产业发展，增加群众收入，确保保护区内居民的生活水平与所在镇的生活平均水平基本持平。保护区与区内及周边群众要建立不可分割的血肉联系，帮助周边社区发展是保护区管护局工作的重要职责，也是推动保护区事业发展的必然要求。要建立共建共管联动机制，定期或不定期与保护区周边社区召开联席会议，听取周边社区群众的意见建议，努力帮助群众转变发展方式、探索发展途径、提高经济收入、缓解保护与发展的矛盾。同时，以乡村振兴为契机，深入了解群众困难，与群众一道出谋划策，解决群众急难愁问题，不断把群众对美好生活的向往变为现实。参考文献【1 云南省林业调查规划院.云南药山国家级自然保护区总体规划R.2003.2王少华浅谈自然保护区管理存在的问题及建议 C/首届沂蒙科技论坛论文集临沂：临沂市科学技术协会，2 0 0 8:3.YUNNANFORESTRY181