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环境民事公益诉讼中司法权与行政权的关系.pdf
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1、中图分类号:D925.1文献标识码:A文章编号:1008-7621(2023)03-0110-11环境民事公益诉讼中司法权与行政权的关系杨雅妮(兰州大学 法学院,甘肃 兰州 730000)摘要:在我国环境民事公益诉讼制度构建和完善过程中,虽然已经关注到行政权的作用并对其作了初步规范,但从现行规定来看,司法权与行政权关系错位现象依旧明显:一方面,在以维护环境公益为目的的制度预设和司法能动理论的共同影响下,司法权存在僭越行政权之嫌疑;另一方面,行政权的优先性和专业性尚未得到充分体现,环境行政执法前置程序缺失,法院立案后告知制度不合理,行政权在审判阶段和执行阶段的作用也未得到有效彰显。因此,要在环境
2、民事公益诉讼中实现司法权与行政权的优势互补,既要严格遵守司法权的谦抑性和被动性,又要尊重行政权的优先性和专业性,注重发挥“行政权协助司法权”之功能。关键词:环境民事公益诉讼;司法权;行政权党的二十大报告明确指出,“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”,并要求进一步“完善公益诉讼制度”。在这种背景下,如何以“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”为导向完善环境民事公益诉讼,就成为事关中国式现代化建设的一个重要问题。学界普遍认为,环境民事公益诉讼虽然被规定在了 中华人民共和国民事诉讼法 中,但其在诉讼目的、运作方式、法律责任等方面均呈现出明显的行政执法属性。正是这种迥异于私法诉讼的特殊品质,使得
3、环境民事公益诉讼在流程中借助行政权的专业性进行事实认定,并依托其“全程指导和参与环境修复工作”1成为必要和可能。近年来,在我国环境民事公益诉讼制度构建和完善过程中,已经通过立案后告知、相关证据材料提供、部门意见出具、对调解协议或和解协议提出意见或建议,以及与人民法院共同组织生态环境修复等制度,对环境民事公益诉讼中的行政权作了初步规范,为处理司法权与行政权的关系提供了初步依据。但遗憾的是,由于理论研究储备不足,现行规范也比较粗疏,导致理论界和实务界对我国环境民事公益诉讼中司法权和行政权的关系仍认识不清。一是在诉讼过程中,为防止损害后果的发生或已有损害的进一步扩大,法院能否“代行”行政权,责令排污
4、行为人停止违法行为乃至停产停业等?二是在环境污染或生态破坏事件发生后,起诉主体可否不经环境行政执法而径行提起诉讼?如果行政执法程序尚未启动或者正在进行当中,起诉主体是否有权提起环境民事公益诉讼?如果提起,法院应如何处理?三是对于生态环境是否具有遭受损害的“重大风险”、生态环境损害事实的认定、调解协议与和解协议的审查、生态环境修复方案的制定以及判前生态修复效果的评估等专业性事项的判断,行政机关应发挥何种作用?对其出具的专业意见,法院应当如何处理?四是在裁判执行阶段,环境行政机关应否介入?以何种方式介入?介入的限度为何?尤其是在执行生态环境修复这类极具专业性的责任方式时,行政机关应具体发挥何种作用
5、?以上困惑,均涉及司法权与行政权在环境民事公益诉讼中的作用及其限度问题,本质上属于司法权与行政权的关系,一旦处理不当,会直接影响到制度的运行效果。对此,学界虽进行了一定研究,但内容相对碎片化,缺乏较为系统的研究成收稿日期:2023-01-06基金项目:国家社会科学基金西部项目“检察机关办理公益诉讼案件民行刑衔接机制研究”(21XFX015)作者简介:杨雅妮(1978),女,兰州大学法学院教授、硕士生导师,法学博士。北京行政学院学报 2023年第3期法律 社会-110北京行政学院学报 2023年第3期果。在理论研究乏善可陈、相关规定不够完善的情形下,要正确定位环境民事公益诉讼中的司法权与行政权、
6、实现二者的优势互补,应当以司法权与行政权的关系理论为基本依据,从文本与实践双重视角对我国环境民事公益诉讼中的司法权与行政权关系进行考察,发现问题并以优势互补为目标导向对二者的关系进行再造。需要注意的是,虽然我国将人民法院和人民检察院均定位为司法机关,但考虑到二者的宪法定位及权力性质方面的差异,本文仅关注人民法院与有关行政机关在环境民事公益诉讼中的权力关系。一、现实镜像:环境民事公益诉讼中的行政机关与行政权为有效应对环境公益保护领域面临的专业性、科技性、民主性和道德风险等诸多方面的挑战,我国在构建和完善环境民事公益诉讼制度过程中,不仅通过扩张司法权强化了人民法院的主导地位,而且依托环境行政执法,
7、初步解决了生态环境损害“认定难”、生态环境修复方案“编制难”以及生态环境修复责任“执行难”等问题。早在2014年12月,最高人民法院、民政部、环境保护部联合发布的 关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知(法 2014 352 号,以下简称 贯彻通知)就从接到法院“通报”后核查、向法院提交证据材料,以及对调解协议或和解协议的监督等方面对行政机关在环境民事公益诉讼中的作用作了初步规范。之后,最高人民法院发布的 关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(法释 2020 20号,以下简称 环境民事公益诉讼解释)、关于适用 中华人民共和国民事诉讼法 的解释(法释 2022 11号,以下简称 民
8、诉法解释)以及“两高”联合发布的 关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(法释 2020 20号,以下简称 检察公益诉讼解释)等司法解释陆续对环境民事公益诉讼中的行政权进行规范,为妥善处理司法权与行政权的关系提供了法律依据。2020年3月,中办、国办联合印发 关于构建现代环境治理体系的指导意见,要求“建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”,指明了人民法院与环境行政机关在生态环境保护领域的协作方式。2021年4月,中办、国办联合印发关于建立健全生态产品价值实现机制的意见,再次指出要“完善生态环境损害行政执法与司法衔接机制”,对司法权与
9、行政权在环境民事公益诉讼中的衔接提出了要求。2022年 4月,生态环境部、最高法、最高检等十四部门联合印发 生态环境损害赔偿管理规定(环法规 2022 31号,以下简称 管理规定),并在其中第13条和第14条对有关行政机关在生态环境损害赔偿领域的任务分工作了安排,确立了多部门共同参与、分工指导的生态环境损害赔偿制度体系。该规定虽不是专门针对环境民事公益诉讼作出的,但其对相关行政机关的任务分工,尤其是对生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等任务承担者的规定,为环境民事公益诉讼中类似事项的处理提供了参照。综上,基于现行规范,我国环境民事公益诉讼中的人民法院与行政机关有着不同的权限。其中人民法院
10、是主导者,对于诉讼程序的推进、生态环境损害认定、和解与调解协议审查、行为人应承担的法律责任,以及生态环境修复方式和费用的确定等事项拥有决定权。环境行政机关是协助者,主要负责向人民法院提供科学技术等专业性支持,其在环境民事公益诉讼中的作用主要包括被法院告知后依法履职、提供相关证据材料、对调解协议或和解协议进行监督、协助法院确定生态环境修复费用以及与人民法院联动执行生效裁判等。(一)被法院告知后依法履行行政职责早在 贯彻通知 第3条中,就规定了人民法院在受理案件后十日内向环境保护主管部门进行“通报”的义务。环境民事公益诉讼解释 第12条将 贯彻通知 中的“通报”修改为“告知”,民诉法解释 第284
11、条再次重申人民法院立案后的告知义务,要求人民法院应在受理案件后十日内“书面告知”“相关行政主管部门”。上述规范虽然在用词上经历了一个从“通报”到“告知”再到“书面告知”的变化过程,但均规定了法院在立案后对相关环境行政机关进行“告知”的义务。值得注意的是,以上规定仅适用于检察机关以外的起诉主体提起的诉讼,在 检察公益诉讼解释 第17条第2款中,则基于检察机关作为主体提起环境民事公益诉讼的特殊性,免除了人民法院在已履行诉前公告程序案件中的告知义务。根据 贯彻通知 第3条的规定,在收到人民法院的“通报”之后,环境保护主管部门“可以根据案件线索开展核查;发现被告行为构成环境行政违法的,应当依法予以处理
12、,并将处理结果通报人民法院”。这种制度安排,既是对行政权与司法权关法律 社会-111系的正确反映,也在一定程度上体现了对行政机关在环境公益保护领域主导性、优先性的尊重。通常情况下,当生态环境遭受损害或面临损害的重大风险时,行政机关可以具体行政行为与抽象行政行为“并用”;而司法救济的特点决定了环境民事公益诉讼“只能针对特定被告的违法行为进行个别性救济”,且多数情况下属于事后救济。显然,个别性救济与概括性救济“并用”的行政权保护模式比司法救济更有利于及时、有效、全面地保护环境公益,其效率往往也远高于公益诉讼2。(二)在专业性问题认定方面向人民法院提供协助在环境民事公益诉讼中,经常会涉及一些比较棘手
13、的、超出司法人员认知范围的专业性问题,尤其是对于生态环境损害的程度、范围等事实的认定,往往离不开必要的专业知识和技术手段。对此,司法人员常常“心有余而力不足”,而环境行政机关却可以利用其强大的专业人员队伍和先进的技术装备为人民法院提供专业化协助。贯彻通知 第4条就明确规定,除法律法规规定不得对外提供的材料外,人民法院因审理案件需要而调取的“涉及被告的环境影响评价文件及其批复、环境许可和监管、污染物排放情况、行政处罚及处罚依据等证据材料”,行政机关应当及时向人民法院提交。管理规定 第 13条也将“生态环境损害的调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果评估等”工作任务交给了有关行政机关。实践中,很多
14、省(区、市)已经通过印发专门文件,对如何建立环境司法与环境行政执法协作机制进行了探索。从已有的做法来看,在环境民事公益诉讼中,行政机关可以从案件信息共享、疑难复杂案件会商、专业性问题咨询、风险评估研判等方面为人民法院认定案件事实提供协助。(三)对调解协议或和解协议提出意见和建议为防止起诉主体不当行使处分权而给环境公益造成“二次损害”,贯彻通知 明确规定了行政机关“对协议约定的修复费用、修复方式等内容”提出意见和建议的权力。根据该通知第5条的规定,一方面,在环境民事公益诉讼中,人民法院应当履行告知义务,将当事人达成的调解协议或者自行达成的和解协议内容告知负有监督管理职责的环境保护主管部门。另一方
15、面,在被人民法院告知后,如果相关部门对协议约定的修复费用、修复方式等内容有意见和建议,应当及时向人民法院提出。(四)为人民法院确定法律责任提供判断依据在环境民事公益诉讼中,被告行为是否具有合法性、其在主观上是否存在故意、生态环境修复费用的数额以及判前生态环境修复的效果等因素,都会影响到被告所承担的法律责任,而这些事项都具有极强的专业性,法院在进行判断时离不开环境行政机关的协助。第一,环境行政机关对自然资源开采、环境污染行为所作出的行政许可、行政处罚等具体行政行为,会成为“审判中对当事人行为合法性推定的基本依据”3,进而直接影响到法院对被告应否承担法律责任的认定。例如,在“中华环保联合会诉山东德
16、州晶华集团振华有限公司大气污染案”中,中华环保联合会用于证明被告人行为违法性的部分证据材料就来自环境行政执法活动的监管和处罚记录。第二,环境行政执法情况是法院认定被告是否存在主观“故意”的重要标准,进而决定了法院能否判决其承担惩罚性赔偿责任。在我国,为规范惩罚性赔偿在生态环境侵权领域的适用,最高人民法院出台的 关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释(法释 2022 1号)第7条对应当认定为“故意”的情形进行了列举,以此为据,如果行为人存在该条规定的“责令停止建设后拒不执行”“责令改建后拒不改正”“责令限制生产、停产整治或给予其他行政处罚后仍不改正”“未取得勘查许可证、采矿许可证,或者
17、采取破坏性方法勘查开采矿产资源的”等情形,人民法院应当认定其在主观上存在故意,从而满足了适用惩罚性赔偿的主观要件。第三,在生态环境修复费用的确定方面,环境行政机关可以向人民法院提供意见。根据 环境民事公益诉讼解释 第23条的规定,如果生态环境 与环境侵权诉讼不同,在环境民事公益诉讼中,法律责任的承担往往以被告行为具有违法性为前提,法院在审理相关案件时也强调被告人行为的违法性。这就意味着,只有在被告行为违法的前提下,法院才会判决其承担相应的法律责任。参见(2015)德中环公民初字第1号。根据 中华人民共和国民法典 第1232条及相关司法解释的规定,在生态环境侵权领域,惩罚性赔偿的适用须以行为人存
18、在主观“故意”为要件。北京行政学院学报 2023年第3期法律 社会-112北京行政学院学报 2023年第3期修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高,人民法院在确定生态环境修复费用时,可以将环境行政机关的意见作为参考。第四,有些法院在作出裁判时还会充分尊重行政机关的专业性,给日后可能进行的行政执法留下余地和空间。例如,在著名的“云南绿孔雀案”中,一审法院虽然判决了被告新平公司停止水电站建设,但其同时也指出,停止建设的判决是基于现有环境影响评价下的建设方案作出的,至于今后是否要继续建设水电站,应交由相关行政部门根据新作出的环境影响评价来决定。该判决既有效预防了未来可能发生的生态环境损
19、害,也充分尊重了行政机关的专业判断,理念值得推广。(五)与人民法院联动执行生效裁判修复生态环境是环境民事公益诉讼裁判的核心内容。实践中,由于生态环境修复所具有的专业性以及生态环境的系统性,使得生效裁判中有关生态环境修复责任的执行往往需要依赖行政权。早在2010年7月,中央纪委、中宣部、最高法、最高检等十九部门联合发布的 关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见(法发 2010 15号,以下简称 联动意见)就规定了不同行政机关在联动执行中应当履行的职责,但由于该意见比较原则、可操作性不强,联动执行部门联动的职责范围有限,各地法院落实情况也差距较大,加之该意见并不专门针对环境民事公益诉讼,因而对于
20、环境民事公益诉讼裁判执行的指引作用比较有限。贯彻通知 则专门针对环境民事公益诉讼中生态环境修复责任的执行作了规定,根据该通知第6条的规定,必要时,人民法院既“可以商请”环境行政机关共同组织修复生态环境,又“可以商请”环境行政机关协助审查生态环境损害修复结果。基于上述规定,当人民法院判决被告承担生态环境修复责任时,可以积极寻求环境行政机关的支持,“商请”其共同组织修复或者协助审查生态环境修复结果。这在实践中已被广泛适用,如在最高法院发布的典型案例“江阴生猪养殖污染案”的执行过程中,无锡中院就曾向无锡市环保局发函请求协助勘验和检测周边大气、水、土壤等生态系统因个案生态修复所造成的影响4。二、问题检
21、视:环境民事公益诉讼中司法权与行政权关系之错位当前,现行法规已经对环境民事公益诉讼中的司法权与行政权关系作了初步规范,从表面上看,这种以司法权为主导、适当借力行政权的制度安排,既体现了环境司法专门化进程中司法权的能动作用,又能够借助行政权确保事实认定的准确性与裁判的妥当性,客观上有利于保护环境公益。但仔细审视之后,笔者发现,我国环境民事公益诉讼中的司法权与行政权关系错位明显,二者在权限划分和功能定位上的张力已经引发了关系紊乱、资源浪费、角色混淆等危害结果,亟需反思与解决。(一)司法权存在僭越行政权之嫌疑传统理论认为,司法权的行使应坚持司法克制主义,司法过分介入行政执法的空间则是不可取的5。但近
22、年来,在以公益保护为目的的制度预设和司法能动理论的共同影响下,我国的环境民事公益诉讼制度从设立之初就表现出较为明显的强职权色彩,司法权过于积极主动,已然介入了诸多已由相关监管部门负责管护的公益事务6,并在实质上扮演了部分行政权的角色。具体体现在立案条件、诉讼请求、诉讼进程和裁判内容四方面:第一,从立案条件来看,我国立法和司法解释均未将穷尽行政执法手段规定为提起环境民事公益诉讼的条件,这就意味着,在生态环境受到损害或面临损害的重大风险时,不论行政执法程序是否已经开启,人民法院均可以受理该案件。这种程序安排相当于:司法机关冲到负监管职责的行政机关的前面代为执法7,导致司法权侵入了行政权的“疆域”。
23、第二,从诉讼请求来看,起诉主体提出的诉讼请求往往具有显著的公法责任色彩,诸如停止侵害、排除妨害、消除危险、修复生态环境等,实质上是对行政机关原先所作出的行政处罚、行政命令的转化8。对于这类诉讼请求,一旦法院予以支持,也会在实质上产生司法权“代行”行政权的结果。第三,从诉讼进程来看,整个诉讼过程以法院为主导,并以是否有利于维护环境公益为标准向“云南绿孔雀案”系我国首例野生动植物保护预防性公益诉讼案件,曾获“世界生物多样性司法保护十大典型案例”“新时代推动法治进程2021年度十大案件”等殊荣。关于其案件信息,参见茶莹、杨帆:“云南绿孔雀案”:全国首例珍稀野生动植物保护预防性环境民事公益诉讼案,人民
24、法院报 2022年3月7日第3版。法律 社会-113前推进。行政机关的作用则主要体现在“可以”根据案件线索开展核查、“可以”提交书面意见、“可以”协助确定生态环境修复费用以及“可以”被人民法院商请共同组织实施生态环境修复等方面,对诉讼进程的影响非常有限。第四,从裁判内容来看,在“实用主义立场和行政权运作思路”的共同影响下,“裁判的权力转为了执行的权力”1,法院可以直接判决侵权人违反国家规定应承担的公法责任,甚至还可以直接“要求排污单位停止排污甚至停产”等,环境民事公益诉讼客观上承担了行政权的部分功能。例如,在“铜仁市人民检察院诉贵州玉屏湘盛化工有限公司、广东韶关沃鑫贸易有限公司案”中,遵义市中
25、级人民法院就判决“由贵州玉屏湘盛化工有限公司、广东韶关沃鑫贸易有限公司对生产厂区进行综合整改及环境监控,未通过相关环保行政职能部门监督验收前,不得生产”,代行了行政机关的部分执法功能9。以上“行政权缺位或不足导致的司法权扩张”现象10,使得环境民事公益诉讼中司法权僭越行政权的现象比较突出,最终导致司法机关过度介入到本不应介入的领域,造成了司法权在实质上分解和超越行政权的结果。这种“以维护公益为名行司法权扩张之实”的做法,既浪费了有限的司法资源、损害了法院的中立地位,又使得司法权在环境公益保护方面“喧宾夺主”,背离了司法权与行政权运作的基本规律。(二)行政权的优先性未得到真正贯彻根据一般法理规则
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