基层检察机关案件质量评查工作的现状及完善--以B市C区人民检察院的工作实践为样本.pdf

232023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期中图分类号:D925.2 文献标识码:A 文章编号:16729285（2023）02002306基层检察机关案件质量评查工作的现状及完善以 B 市 C 区人民检察院的工作实践为样本北京市朝阳区人民检察院课题组1【摘 要】案件质量评查是提升基层检察机关案件质量的重要制度，B 市 C区人民检察院通过优化细化案件质量评查工作制度，强化案件质量评查工作队伍建设和评查结果的综合运用，实现了案件质量评查工作的价值延伸。当前，基层检察机关的案件质量评查工作还存在评查机制有待进一步细化、评查队伍建设有待进一步强化以及评查结果价值有待进一步发挥的问题。为解决上述问题，建议在规范运用层面完善案件质量评查制度，在评查队伍上强化人员配置，进一步发挥案件质量评查工作的制度价值，促进检察机关案件办理质量全面提升。【关键词】案件质量评查 队伍建设 制度完善 结果运用案件质量评查是促进规范司法行为、提升办案质量，是检察机关服务经济社会高质量发展，输出合格法治产品、检察产品的基本环节。2其功能主要体现在四个方面：一是纠错功能，即对案件办理过程中存在的程序问题和实体问题进行纠正，对于案件办理过程中存在的文书错误、程序瑕疵或违法、案件事实认定和法律适用错误等情形进行纠错。二是规范功能，通过案件质量评查，明确案件的瑕疵与错误，警示案件承办人避免类似错误的再次出现，同时也明确案件监控过程的薄弱环节。三是导向功能，案件质量评查有助于培养检察官整体统一的司法理念，引导检察官正确办案。3四是评价功能，通过案件质量评查，客观、真实地反映检察官办案质量水平，对案件质量有一个整体和全面的认识。当前，各地检察机关对案件质量评查工作对检察工作的重要性已有了充分的认识，在实践中积极推进案件评查工作，探索建立相关工作机制。基层检察机关在案件办理、组织架构及人员构成方面均具有自身特性，对于如何形成符合基层检察机关工作实际的评查模式并提升案件评查质量，如何实现案件质量评查结果有效促进基层检察工作质量提升，如何为案件质量评查工作提供制度化保障等方面，仍然需要结合基层评查工作实践进行分析论证。一、基层检察机关开展案件质量评查工作的实践经验B 市 C 区人民检察院通过完善评查工作制度、强化评查队伍建设和评查结果综合运用，将案件1课题组成员：马天博，北京市朝阳区人民检察院党组书记、检察长；孙敏，北京市朝阳区人民检察院第九检察部副主任；高哲远，北京市朝阳区人民检察院第九检察部检察官。2申国军：检察机关案件质量评查的价值目标与组织开展，人民检察2021 年第 6 期，第 53 页。3参见谢国伟：案件质量监督评查的理论基础与制度构建，人民司法2012 年第 1 期，第 92 页。24质量评查工作与促进案件质量和检察队伍素能的提升进行构建案件质量评查工作模式取得了良好效果，为基层检察机关如何开展案件质量评查工作提供了一个实践样本。（一）优化细化案件质量评查工作制度为进一步提升评查工作质量，B 市 C 区人民检察院在案件质量评查工作规定（试行）（以下简称规定）基础上，建立符合基层检察工作规律、具有可操作性的评查工作机制，完善评查工作机制，创建符合基层检察机关特点的工作制度。主要包括以下内容：1.细化评查等次和评查范围。细化瑕疵案件等次分类，将案件质量等次分为“A、B、B-、C、D”五个等次，分别对应优质案件、合格案件、一般瑕疵案件、重大瑕疵案件和不合格案件。其中，“B-”等次案件是指虽然出现了“C”等次案件中实体或者程序上的重大瑕疵情形，但承办检察官在办案中已尽到了充分、审慎的注意义务，在案件审查过程中，对分歧、矛盾或者需要注意的事项已进行分析、说明。通过细化瑕疵案件等次分类，为检察官办案构建容错机制，防止唯结果导向的评查标准对检察官办案可能产生的片面评价。结合最高人民检察院 检察机关案件质量主要评价指标（以下简称 指标），扩大开展重点评查案件的范围，将再审检察建议未被采纳等案件纳入重点评查案件范围。注重对监督线索移送和监督案件办理质量的评查，对于监督效果低于案件管理部门线索评估等级的案件，逐案评查是否存在监督不力、怠于履职的情况。2.优化案件质量评查工作的内容和方式。设置事实认定、证据采信、法律适用、文书制作和适用等 12 个评查内容和 52 个评查细项，规定每季度开展常规抽查，每半年开展重点评查，每年度开展专项评查。对重点案件按照承办检察官自评、部门评议、案件质量评查组评查的程序规范开展。突出实质审查，要求评查人员审查全部案卷材料，可以听取办案部门、承办检察官意见，并在必要时走访公安、法院等相关部门，在开展全面实质审查基础上得出客观准确评查结论，形成被评查案件的个案评查报告，确定案件等次。完善评查报告体系，案件质量评查组除出具个案评查报告外，在总结分析同类型案件情况基础上，深入分析共性特点和突出问题，提出具有针对性的工作建议。（二）强化案件质量评查工作队伍建设成立案件质量评查组，由检察长任组长。评查组下设办公室，设立在案件管理部门，负责案件质量评查和日常管理工作，定期向案件质量评查组汇报工作。吸纳具有多年一线办案经验的检察官充实到评查队伍，组建专门评查团队。形成业务部门检察官与评查部门检察官双向人员交流，进一步提升检察官对案件的全面分析和评查能力，反哺提升检察官队伍案件办理的全方位素能，为锻炼培育全能型检察官提供平台。（三）强化案件质量评查结果的综合运用对案件质量评查工作中发现的问题开展整改，不仅改进案件中存在的案件质量问题，同时要求业务部门改进相关工作制度和规范。将检务督察引入整改监督体系，加强监督效果，由案件质量评查组和检务督察部门派员对被评查案件部门学整改情况进行“双督查”，确保整改取得实效。以专题调研推进案件质量问题的解决和预防。通过对案件质量评查过程中发现的问题进行深入调研，从制度层面进行改进，防止在办案过程中再次出现同类问题。结合案件质量评查中发现的办案问题，坚持问题导向，采取“调研报告+规范意见”的方法，从深入分析问题原因和有针对性地提出规范意见两方面着力，推进解决工作中的问题。（四）发挥案件质量评查工作价值延伸对案件质量评查工作中发现的积极引导侦查、移送监督线索、开展社会综合治理等好的做法以及优质案件进行通报表彰，供检察官借鉴参考；对案件质量评查工作中发现的对侦查活动违法行为监督不及时、对待查证的事实未督促公安机关继续侦查、选择性罪名适用不规范等各类问题进行提北京市朝阳区人民检察院课题组：基层检察机关案件质量评查工作的现状及完善252023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期醒警示，提示检察官进行对照检查。将案件质量评查结果直接与检察官、检察官助理晋职晋级、年度考核等级直接相关联。将评查结果纳入履职绩效考评体系，为考评工作提供核心指标数据，助力形成更为科学完善的考评体系。二、基层检察机关案件质量评查工作中存在的问题自规定2018 年出台至今已近五年，各地基层检察机关积极开展案件质量评查工作，取得了突出成效。在案件质量评查制度运行过程中，仍存在一些较为显著问题，结合相关资料以及 B 市C 区人民检察院案件质量评查工作实践，主要有以下三个方面：（一）案件质量评查机制有待进一步细化目前，规定是检察机关案件质量评查工作的主要规范性文件，但规定对于案件质量评查工作的规范较为原则和概括，对于如何具体开展案件质量评查的指导性集中于框架层面。各级检察机关特别是基层检察机关在具体运用时，在规范层面上有待进一步细化。1.评查内容需进一步明确。规定第 16、17 条对于开展案件质量评查提出了评查内容和评价标准，包括证据采信与排除、认定事实、适用法律正确、办案程序以及文书使用等内容。但上述规范规定的较为原则，在基层检察机关具体进行对案件审查和评价时，对案件相关情况在判断是否符合评价标准存在一定的困难。如规定第 17 条第（二）项规定“认定事实清楚”，但案件事实包括犯罪主体、情节、实施犯罪的过程及细节、犯罪数额以及嫌疑人的犯罪动机等多个方面。在评查过程中应对案件认定事实中的哪几项事实进行评查，规定并未进行进一步明确。而实际评查过程中，如何判断案件是否达到“认定事实清楚”，因缺乏具体规范，为基层检察机关实施评查工作带来一定的困难。因此，基层检察机关在评查工作开展时，应就评查内容进行明确，为评查的具体工作开展方向划定范围。2.重点评查案件范围需进一步扩大。规定对于评查种类在第 11 条进行了明确，主要包括常规抽查、重点评查、专项评查三类评查。上述三类评查的案件范围在第 12 条至第 14 条进行了规定，明确了四类重点评查案件范围。2020 年，最高人民检察院印发的指标对于四大检察业务中各类案件涉及的案件质量的关键指标进行了明确，为评价案件质量优劣提供了明确的规范依据。目前规定未将指标中所涉及案件质量的相关内容明确规定，但指标已成为基层检察机关办理案件的重要评价依据和办案导向，因此基层检察机关在开展案件评查工作时，需要及时将指标中涉及的相关案件纳入评查案件范围当中。3.评查程序有待进一步规范。对于如何开展案件质量评查，规定在第 15 条以及第四章评查程序和结果运用部分进行了规定。规定对于相关工作的开展提供了原则性的框架规范，但对于基层检察机关如何结合办案实践和人员结构具体开展案件评查工作，仍需要进一步明确。规定在评查结果运用部分重点针对个案问题要求补正进行要求，但对于案件质量评查中发现的普遍性问题如何整改没有具体的规范，需要基层检察机关在具体开展中进一步明确规范。4.评查等次需进一步细分。规定第 18 条明确了评查结果等次的分类，即分为优质案件、合格案件、瑕疵案件和不合格案件。其中，合格案件和瑕疵案件的评价标准分别为：符合实体正确、程序合法、文书规范等基本要求，案件办理效果良好属于合格案件，在实体、程序、文书或者办理效果等方面存在瑕疵，但处理结论正确属于瑕疵案件。基层检察机关的检察官在办理案件过程中，对于案件中出现的实体问题，特别是在法律适用和事实认定方面，承办检察官在办案中已尽到了充分、审慎的注意义务，在案件审查过程中，对分歧、矛盾或者需要注意的事项已进行分析、说明，并且通过向主管和上级领导汇报、提交检察官联席会26讨论或者提交检察委员会审议等方式，履行了规范决策程序。此类案件最终仍出现法律适用或者事实认定上存在瑕疵，则按照规定仍应将案件评价为瑕疵案件。此种情形下，检察官在办案过程中已尽到注意义务，是否仍应承担案件被评价为瑕疵案件所带来的相应责任，在案件质量评查工作中仍是一个有待商榷的问题。（二）案件质量评查人员队伍有待强化根据当前基层检察机关开展案件质量评查情况，评查人员队伍力量不足是对案件质量评查工作开展的主要制约因素之一。从基层检察机关当前评查人员配置上看，评查队伍素能不足，特别是专职评查人员能力和经验不足问题。部分基层检察院存在评查人员身份混同问题，办案主体与评查主体两种身份重合，评查结果的主观性大于客观性，评查质量难以保障。4检察机关内设机构改革后，基层检察院承担案件管理职能的综合业务部门通常还需承担其他业务职能，专职评查员往往需要身兼数职，难有时间和精力专司其职。大部分隶属办案部门的评查人员仍停留在纠正文书格式、查找错别字等低级评查水平，案件评查流于形式，评查质量普遍不如专职评查员的评查质量。5（三）案件质量评查结果的运用有待更好发挥案件质量评查结果在基层检察机关的实际运用中普遍存在问题，主要集中在对评查问题的整改落实不够到位、促进案件质量提升不够显著以及对检察官办案的激励警示作用不够明显等多个方面。“重发现问题轻整改落实”现象突出，导致问题整改不彻底甚至屡查屡犯，评查结果与预期效果尚有较大差距，还没有真正将评查转化为倒逼提升司法办案质量的有力抓手。考评成绩与办案检察官的绩效考核、奖惩及晋职晋级不挂钩，办案责任没有落实，配套奖惩机制不健全，对办案检察官没有发挥应有的激励和警示作用，一定程度上影响了评查工作的实效。6一些地区案件评查后的业务评析作用发挥还不够，有的评查员更偏向于纠错，将重点放在易发现的文书瑕疵上，很少从办案实体方面进行分析，或者即使评查员能够实事求是地对办案质量作出评价，提出改进的建议，但缺少进一步转化的手段，不利于实现促进作用。7此外，案件质量评查作为对案件质量的事后评价，基层检察机关对此项工作的价值认知侧重于发现既往问题、纠正已有错误，而对于如何从制度层面预防问题发生，如何从规范层面进行有效改进，则缺乏相应的工作机制，对案件质量评查结果在深化运用方式方面仍有较大的提升空间。三、进一步完善基层检察机关案件质量评查工作的建议自规定出台，案件质量评查制度规范运行至今已近五年，各级各地检察机关通过积极开展案件质量评查工作，有效促进了案件质量提升，实现了对检察官履职的监督制约，健全了案件质量评估、司法业绩考核等制度，充分提高了管理监督科学化水平。但如前文所述，基层检察机关在开展案件质量评查过程中仍存在制度上和运用上的部分问题，结合 B 市 C 区人民检察院案件质量评查工作开展情况，对完善案件质量评查提出以下建议：（一）在规范运用层面完善案件质量评查制度1.优化完善规定的具体运用。基层检察机关在具体适用规范时，应细化相关规范的具体运用。首先，建议细化瑕疵案件评查等次。规定将案件评查等次分为优质案件、合格案件、4雷天军、李晓燕：案件质量评查制度研究，中国检察官2019 年第 2 期，第 11 页。5陈晓艳、吴 彤：基层检察院案件质量评查实践及其问题探讨，法制博览2020 年 4 月上期，第 142 页。6王体功：检察机关案件质量评查机制的完善与发展，人民检察2019 年第 12 期，第 49 页。7杜金洪、周林：构建案件质量评查机制的路径探析 以龙子湖区院案件质量评查为视角，湖北经济学院学报（人文社会科学版）2018 年第 8 期，第 103 页。北京市朝阳区人民检察院课题组：基层检察机关案件质量评查工作的现状及完善272023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期瑕疵案件和不合格案件四类，并明确了相应的标准。其中，对于瑕疵案件的认定标准为：“在实体、程序、文书或者办理效果等方面存在瑕疵，但处理结论正确。”在检察工作实践中，存在检察官已在办案中尽到了注意义务但仍出现符合瑕疵案件标准的情况，特别是在部分事实认定和法律适用争议较大的疑难复杂案件之中。如简单以结果论，则容易产生对检察官办案行为进行片面评价的结果。结合 B 市 C 区人民检察院案件质量评查工作实践，建议在实践中可将“瑕疵案件”区分设立“一般瑕疵案件”和“重大瑕疵案件”两类，将办案过程中检察官已尽到注意义务但出现瑕疵结果的案件规定为“一般瑕疵案件”，为办案检察官提供容错空间。其次，建议扩大重点评查案件范围。规定所确定的重点评查案件范围相对较少，而指标对于评价检察机关办案情况具有重要的指引意义。现阶段重点评查案件范围无法满足指标对案件质量的要求，建议基层检察机关结合指标相关内容，在案件评查工作的实际开展中，进一步调整扩大规定中重点评查案件的范围。2.省级院、地市级院形成本辖区内统一评查规范。规定对于案件质量评查工作的开展方式仍较为原则，评价标准较为基础，评查程序较为简略，各级检察机关在具体运用中应形成符合自己所在区域特点的具体规范。在规范层面，各省级院、地市级院可按照本辖区检察机关具体情况，制定符合本辖区特点的案件质量评查工作规范。在规范内容方面，应重点确定内容包括两部分：一是明确本辖区案件质量评价统一标准，针对本辖区案件办理工作特点，制定符合本辖区检察工作情况的案件质量标准，通过制定评查规范推进司法标准统一和办理规范统一；二是确定本辖区案件质量评查工作开展方式，结合本辖区人员情况和办案情况，有针对性的规范评查工作开展方式，从程序层面保障评查工作的客观性、权威性和公正性。3.基层院强化评查结果的运用规范。基层院在贯彻落实好上级评查规范要求基础上，应重点强化评查结果的具体运用，主要有两个方面：一是做好评查问题的深入整改，对于案件质量评查中发现的问题，应在个案层面和制度层面同步推进整改工作，对于广泛存在的普遍性问题，应积极开展深入调研，进而提出相应的工作意见，提高评查工作的参考指引效能；二是应将评查结果与检察工作人员业绩考评相关联，将案件质量评查结果作为评价检察官、检察官助理工作业绩的重要指标，构建客观、全面的业绩考评体系。（二）在评查队伍上强化人员配置1.形成区域评查人员调配。各级检察机关应在检力资源基础上，进一步强化上下级检察院、各部门间的联动，构建“横纵一体化”的案件质量评查模式。上级检察机关应在充分掌握所辖区评查力量情况的基础上，在区域内积极开展相互评查、对下评查等工作，统一调用检力资源。既保障案件质量评查工作能够具备评查队伍基础，同时保证评查工作开展的客观性和公正性。2.组建专业评查团队。基层检察机关应组建专业评查队伍，专人负责案件质量评查工作，确保相关工作开展的专业性、及时性。在评查检察官选任方面，应挑选办案经验丰富的优秀检察官作为案件质量评查团队成员，确保评查工作质量。3.提升评查队伍素质。强化对评查人员的培训工作，对于具体参与评查工作的检察官，应在开展评查工作前统一进行评查工作培训，培训内容包括对评查规范的学习和对评查方法讲解；在评查过程中，及时更新评查队伍与评查工作相关知识。加强信息技术对评查工作的支持，提高评查人员对数字技术的掌握熟练度。充分利用检察业务应用系统平台，借助信息技术、大数据分析等方法，高效、准确开展评查工作。优化评查岗位与业务岗位的人员良性互动交流。一线业务部门与案件质量评查部门检察官形成定期双向交流，通过人员双向流动实现评查队伍素能的不断提升。28（三）进一步发挥案件质量评查工作的制度价值1.发挥案件质量评查标准的规范指引作用。案件质量评查的目标在于发现案件质量问题，同时也要挖掘优秀案件。案件评查过程是将案件质量评查标准与案件进行对照评价的过程。案件质量的评查标准作为案件办理优劣的“基准线”，不应仅适用于办案完成之后的案件评查，同时也应将案件质量评查标准作为检察官办理案件的规范指引。将个案质量评查上升为类案指引，将零散的问题转变为规范的指引，将案件质量的监管延伸至案件质量的服务参谋，将是改革背景下案件质量评查工作的重要着力点。2.建立深入调研与制度改进结合的工作机制。案件质量评查能发现检察办案过程中存在的突出问题，但对于产生问题的原因以及如何预防和改进工作制度和方法，如单纯依托案件质量评查机制可能无法彻底解决基层检察工作中存在的实际问题。因此，对于评查中发现各类问题，可由检察机关相关职能部门在已发现的案件质量问题基础上，通过开展更为深入的调查研究，分析挖掘产生问题的根源性工作瑕疵或制度问题，在切准问题脉搏的前提下，通过建立有针对性的工作制度，形成制度性预防，完善相关工作的规范开展，从而形成提升案件质量的长效化工作机制。（责任编辑：刘昂）【Abstract】The case quality evaluation is an important system to improve the case quality of the grass-roots procuratorate.The Peoples Procuratorate of C District in B City has realized the value extension of the case quality evaluation by optimizing and refining the case quality evaluation system,strengthening the construction of the case quality evaluation team and the comprehensive application of the evaluation results.At present,there are still some problems in the case quality evaluation of the grass-roots procuratorate,for example,the evaluation mechanism needs to be further refined,the construction of the evaluation team needs to be further strengthened,and the value of the evaluation results needs to be further developed.In order to solve these problems,it is suggested to improve the case quality evaluation system at the normative application level,strengthen the staffing of the evaluation team,further utilize the institutional value of the case quality evaluation,and promote the overall improvement of the case quality of the procuratorate.【Keywords】case quality evaluation;team construction;system improvement;result application北京市朝阳区人民检察院课题组：基层检察机关案件质量评查工作的现状及完善