我国行政许可制度存在的问题与对策字左右.doc

目 录
前 言................................................................................................................................1
一、行政许可的含义及其重要…………………………………………….....................1
二、我国现行行政许可制度存在的问题及其因素分析………………………………2
（一）存在问题…………………………………………………………………………..2
1、《行政许可法》自身具有一定的局限性…………………………………………….2
2、行政许可制度设定权限不明，职责限定不清………………………………………2
3、行政许可设定的范围不清……………………………………………………………2
4、对许可行为的各种监督制约不力，行政许可缺少必要的事后监督………………2
5、行政许可程序不完备，公开性不够………………………………………………….3
6、行政许可责任制度没有从主线上建立起来………………………………………….3
（二）因素分析…………………………………………………………………………….3
1、现行行政管理体制上存在的诸多缺陷是上述弊端产生的直接因素………………..3
2、行政许可在实体与程序上均缺少必要的法律依据…………………………………...4
3、政府机构、人员“寻租”及“腐败”行为的出现…………………………………...4
三、健全和完善我国行政许可制度的对策……………………………………………….5
（一）对的界定行政许可的范围和领域……………………………………………………5
（二）减少限制、简化手续，切实保护许可申请人的合法权益…………………………5
（三）建立严格的内部和外部制约制度…………………………………………………….6
（四）放革现行的行政审批、行政许可制度………………………………………………..6
参考文献…………………………………………………………...........................................6
我国行政许可制度存在的问题与对策

【摘 要】：我国的行政许可制度是建立在市场经济初期，行政许可制度在我国的运用日益广泛，关系到国计民生的重大社会领域已初步建立了行政许可制度。不可否认，行政许可在它建立时的确发挥着积极作用，但是随着社会经济发展相对成熟，这种制度的建设滞后，行政许可的悲观因素正显现出来，甚至有时候行政许可的悲观作用已经成为我国经济发展的重要因素。行政许可制度需要进一步的改革和完善。 
【关键词】：行政许可；行政许可功能；行政许可范围 

前 言
《行政许可法》实行后，其在法律条文、贯彻执行以及事后监督等诸多方面均存在不少问题，本文试从剖析其存在的问题中寻求解决问题的对策与思绪，以期抛砖引玉。2023年7月1日，历经两届全国人大常委会、四次审议才得以通过的《中华人民共和国行政许可法》终于得以施行，它的颁布实行，标志着在法律框架下塑造有限政府、责任政府、便民政府、效能政府的进程又取得了重要的、建设性的进展。但是，从近两年的执法实践来看，贯彻实行行政许可法仍存在诸多困难与障碍。下面本人以基层执法者之视角，谈几点粗浅见解：

一、行政许可的含义及其重要 
对的表述行政许可的内涵是我们对行政许可制度理论研究的起点，是对行政许可进行规范的前提，对于了解行政许可行为的性质、特点及内容等都具有十分重要的意义。1983年出版的我国第一本法学统编教材《行政法概要》，初次提出了“许可”概念。此后，国内学者纷纷提出自己的观点．各有千秋．具有代表性的观点重要有： 
行政许可，是指在法律一般严禁的情况下，行政主体根据行政相对人的申请．通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实行某种行为的权利或资格的行政行为。 
行政许可是行政主体准许、变更和终止公民法人或其他组织从事特定领域活动的具体行政行为。 
行政许可，是指行政机关根据个人、组织的申请．依法准许个人、组织从事某种活动的行政行为，通常是通过授予书面证书的形式赋予个人、组织以某种权利能力，或确认具有某种资格。 
行政许可是行政机关根据相对人的申请．以书面证照或其他方式允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的行为 。
根据以上分析我们可以认为：行政许可是一项重要的行政权力，是指国家行政机关根据相对人的申请，依法以颁发特定证照等方式，准许相对人行使某种权利，获得从事某种活动的资格的一种具体行政行为。目前，在经济、社会、文化的许多领域，行政许可都发挥了重要作用。重要表现在如下几个方面：（1）行政许可制度是国家对社会经济、政治、文化等活动进行宏观调控的有力措施，有助于从直接命令式的行政手段过渡到间接许可的法律手段；（2）行政许可制度有助于维护社会经济秩序，维护广大消费者的权益；（3）行政许可制度有助于保障社会公共利益，维护公共安全和社会秩序；（4）行政许可制度有助于控制进出口贸易，保护和发展民族经济；（5）行政许可制度有助于资源的合理配置和环境保护，促进人与环境的和谐、健康、协调发展[1]。    
二、我国现行行政许可制度存在的问题及其因素分析 
（一）存在问题 
随着我国社会主义市场经济体制的完善和加入WTO，政府职能由直接管理为主逐步向间接管理和服务型政府转变，随着行政许可成为一种运用广泛的宏观管理手段，其管理范围也在逐渐扩大，但是我国的行政许可制度产生于计划经济时期，行政许可制度的改革与发展没有跟上市场经济的快速发展，我国的行政许可制度越来越暴露出弊端，重要表现在以下几个方面： 
1、《行政许可法》自身具有一定的局限性 
西方的市场经济建制度建立早，经济制度相对成熟，西方国家二代行政许可的规范都是通过单个法律，在漫长的时间里逐个实现的，没有制度一部统一的法律对所有的行政许可进行规范。而我国的国情决定了建立统一的行政许可制度的必要性。但这种发展模式是在摸索中进行的，没有现成的经验可供我们参考．因此也决定了《行政许可法》所具有的局限性，它只能在现有实践和研究的基础上做非常概括性的原则规定．不能为各类具体情况提供具体的答案，具体判断仍需要由许可的设定机关来拟定 
2、行政许可制度设定权限不明，职责限定不清 
       我国现行的许可制度是有两部分组成的，一是行政规章规定，二是有地方政府设定，有些是由规章以下的规范性文献设定的。由于目前我国还没有明确的法律统一行政许可的具体制定和实行机关及其权限，因此，在行政许可实行过程中，出现了许多行政机关借此扩张自己的权力，竞相设立行政许可，有些地方甚至通过设定行政许可实行地区封锁，推行地方保护制度。这些情况明显侵入“市场机制”领域，这些都与行政许可设立的初衷相违反，甚至阻碍的市场经济的正常的运营。许可的设定权资格模糊不清，无论是有立法权的国家机关，还是没有立法权的国家机关，无论是规范性文献，还是非规范性文献，均在设定行政许可。层次众多的设定机关、部门和表现繁杂的设定规范，导致行政许可范围太大，几乎涵盖了行政管理的方方面面，从而助长了地方主义和部门主义。事事要许可，步步要审批，严重阻碍改革开放市场经济的健康发展，并滋生腐败，增大社会总成本 
3、行政许可设定的范围不清 
市场经济条件下。我国行政许可制度发展不久，在该制度的合用范围上，出现了不妥扩大化的混乱现象。问题表现在：(1)一些政府部门的审批到了事无巨细的限度．有的甚至将计划经济集中管理的事项都作为行政许可，通过各种形式进行许可审批，损害了公司的活力和经营自主权，给公民、法人导致很大承担。(2)许可设立过多导致行政权力膨胀，许可机关及其工作人员运用许可特权，搞权钱交易。由于行政许可审批范围不明确，导致我国行政审批项目过多过滥。国务院曾经作过立法调研，结果发现仅国务院直属的部、委就有3OOO多件行政审批项目。由于法律对谁有权设定许可、哪些项目可以设定许可以及对许可的条件和内容都没有作出明确的规定，因此，导致行政机关滥设许可，运用许可形式滥收费、设关卡、搞垄断、实行地方保护主义的现象屡禁不止，这样做既严重限制了市场主体和公民个人的自由，阻碍了经济的发展和公民个人积极性和发明性的发挥，又大大增长了政府的管理成本，加重了人民的承担。 
4、对许可行为的各种监督制约不力，行政许可缺少必要的事后监督 
我国在行政许可活动中，对行政许可中重权不重责，重视许可证的发放，忽视许可证发放之后对被许可人活动的监督管理。实行行政许可的机关比较重视对许可证申请人的条件进行审查，而对被许可人获得许可证之后的活动是否合法，是否符合公共利益。却疏于监督和管理。事实上，事前防止和事后监督相结合是行政许可的基本原则，只重许可权的行使，而不履行许可后的监督和管理责任，则会导致行政许可也许成为被许可人利益的保护伞。相应地就兑现不了对公众的承诺。针对行政许可领域的众多问题，规范行政许可。实行行政许可法制化已是众望所归。这是实现依法行政、从源头上防止和治理腐败的需要，是适应市场经济发展、为其保驾护航的需要。同时也是履行我国加入世界贸易组织有关承诺的需要。 
5、行政许可程序不完备，公开性不够 
现行的许可制度缺少统一、规范的许可程序，许多行政主体实行许可行为时，随意性大，程序简朴，特别在许多事项的公告、许可证的吊销、中止、变更等阶段几乎没有统一有效的程序性规定，许可的听证和救济程序就更显薄弱了。此外，许可程序的公开性不够，申请人难以了解许可主体的办事程序。目前，相称多的申报主体在准备报批材料时，由于没有许可主体明确的告知条件，只能凭经验来准备材料，这样的材料许可主体审查时，往往发现一处不合规定即退回修改，下次发现问题再退回修改，有时一项报批材料需反反复复多次才干过关。尚有的许可主体 研究为借口，迟延不办。这种不完备、不透明的许可程序不仅增长了许可过程中腐败发生的机会，经常也加重了申请人的承担。 
6、行政许可责任制度没有从主线上建立起来。 
重要表现：一是由于现行法律法规的部门色彩较浓．相对人的行为规定比较具体，行政机关的行为约束和责任追究方面的规定则比较笼统，出现问题后，要么是互相推诿，找不到负责人，要么是简朴地追究领导者的责任。二是社会监督机制不健全。近几年，我国相继建立了行政诉讼、行政复议制度，但由于行政许可责任弱化，相对人难以对行政许可行为进行监督，加之受传统“民不告官”观念影响，社会监督的风气尚未形成。三是对特批权的监督难以形成。特事特办的受益者是相对人．不也许对许可人员进行监督；部门内部受传统的“官本位”思想影响，下级工作人员事实上主线不也许行使对上级领导的监督，导致了领导干部运用手中权力不受监督制约的局面[2]。 
（二）因素分析 
1、现行行政管理体制上存在的诸多缺陷是上述弊端产生的直接因素    
行政许可是政府机关管理社会经济最直接、最有效的手段之一。行政许可功能的发挥与现行行政管理体制密切相关。而现行行政管理体制上存在的大量缺陷是行政许可弊端产生的直接因素。其一， 领导决策体制不科学和传统人事管理制度的落后导致盲目许可现象的大量存在。我国目前领导决策体制不够完善、科学，许多政府部门还存在决策不经科学论证而是由领导一人拍板决定的状况， 且许多领导为追求个人政绩而不考虑政策制度的稳定、延续性。此外，我国传统政府人事管理体制缺少激励机制，公务人员提高业务素质的热情不高，加上许多部门“人情风”、“裙带风”盛行．致使行政许可部门的行政许可工作人员素质差，缺少宏观许可的综合能力，也无从谈及宏观控制和把握，这也导致盲目许可的现象出现。其二，政府机构设立不合理，机构间权责不清，致使行政许可效率低下。现行政府机构设立不尽合理，经常出现有利益的事项许多部门重重设立许可程序，没利益的事项各相关部门踢皮球互相推诿。其三，政企仍未能较彻底分开，导致一些政府对公司仍存在经济利益而出现随意扩大许可标准， 增设许可义务或运用行政许可搞行政垄断的问题。虽然我们一直在进行政企分开的改革， 但是由于政府与公司在几十年计划经济中形成密切关系一时难以完全分开，更重要的是由于一些政府机构的内部性问题，政府机构在对公司的管理控制中存在着大量的部门经济利益。在政企分开的改革大趋势下，一些政府部门不能直接管理公司，便以行政许可为手段，通过随意扩大许可标准．增设许可义务等方式变相维护其对公司的既得利益： 或通过运用行政许可设立市场壁垒为交易条件换取公司对该政府机构的额外“赞助”，客观上导致行政垄断．阻碍了市场经济的发展。 
2、行政许可在实体与程序上均缺少必要的法律依据 
行政许可之所以出现上述诸多弊端，从法律层面看，重要是行政许可缺少统一的、较高层次的行政许可法实体与程序法。目前，设定行政许可的规范性文献基本集中在行政法规、地方性法规与规章这一层次(特别以地方性法规、规章为主)，文献重要以“许可”、“审批”、“登记”的名义实行行政许可。但从发布的行政许可文献来看，行政许可基本由较低层次的规章予以设定。由于没有制定较高层次的、统一的行政许可实体法和行政许可程序法，对于行政许可的一些最基本的原则、一些最基本的问题(如行政许可的设定权、行政许可的实行范围、行政许可机关组织和权限、行政许可的收费、行政许可应遵循的最基本程序等)各级行政机关没有形成统一的结识，各部委、各级地方政府从本部门、本地方实际管理出发所制定的行政许可标准不统一，程序差异很大。而又由于公务人员具有“经济人”倾向和政府机构具有内部性、“有限理性”等问题，许多政府机关从本部门、本地方私利出发而设定行政许可，从而导致许多行政许可内容互相矛盾、互相冲突，大量“规章打架”事件出现，不仅使大量行政许可相对人无所适从，利益受到很大侵害，并且导致了社会经济管理的混乱。 
3、政府机构、人员“寻租”及“腐败”行为的出现。 
由于目前对于行政许可的基本问题没有法律予以明确拟定，而行政许可中蕴含着大量的权力资源。在利益的驱动下，各地方政府、各政府部门从自身利益出发，纷纷设定行政许可。各地方政府、政府部门及公务人员手中掌握着大量权力，并且这些权力缺少必要的、有力的监督。“绝对的权力导致绝对的腐败”，缺少监督的权力为权钱交易提供条件，而现实生活中政府公务人员的福利待遇较之一些行业差，容易使许多公务人员产生心理不平衡，在“经济人”和“机会主义”倾向的驱使下产生以手中掌握的公共权力换取私人利益的想法，这就产生“寻租活动”。所谓寻租是指“用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润”(缪勒语)，而按布坎南定义租金是支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收入，即指政府干预或行政规制市场而形成的级差收入(超过机会成本的差价)。而行政许可是政府行政规制的最重要形式，并且行政许可所形成的权力较之其他规制形式更为集中，公务人员手中掌握着大量的缺少监督的自由裁量权，“寻租活动”和腐败由此大量出现，导致资源配置扭曲。寻租作为一种非生产性活动，并不增长任何新产品或新财富，只但是改变生产要素的产权关系，把更大一部分社会财富装入私人腰包；同时，寻租还影响了政府声誉和增长廉政成本，妨碍公共政策的制定与执行过程，减少行政运转速度甚至危及政权稳定。当然“寻租行为”及腐败的产生因素很 复杂，但传统行政许可的不完善为公务人员的寻租行为提供寻租资源和条件是一个关键性的因素。      
加入WTO以后，改革和完善我国的行政许可制度已经非常必要了，一方面是为了更好的建立市场经济体制，另一方面也是为了兑现加入WTO的承诺。 
1、市场机制趋向成熟，特别是在东部发达地区表现得更为明显。现行的行政许可侵害了市场主体的自主利益，增大了资源配置的成本和交易费用，限制了资源配置的广度和深度，助长和维护了若干垄断行业的垄断利益。同时现行行政许可的“过度规制”限制了市场机制的优胜劣汰的竞争功能，附生了另一种形式的“不合法竞争”和“市场无序”。
 2、产权多元化和社会多样化对行政权利在过多领域和过多事项上的“管制”，以及这种“管制”的不公正和利益化倾向，已经产生“抗衡”，各种体制管理之外的经济行为的大量发生，“钱权交易”等，已表白现行有些行政许可既丧失效率，又缺少公正，社会必然对此提出改革的规定。 
3、现行行政许可管得太多、管得太滥和低效率，既存在“体制疲劳”，又产生“权利寻租”，已经损害了政府自身的形象和机能，长此下去将腐蚀公权机关的机体，导致政府性质的蜕变，现行行政许也与政府行政管理体制改革方向和政府机构改革的精神不⋯致，因此，改革现行许可制度也是政府自身维护的需要 。
4、“人世”后WTO规则对政府行政干预市场的行为，客观地产生了“修正”和约束的现实规定，这是对现行行政许可改革的外部压力。我国社会改革进一步深化，民主法制建设的推动，人民群众对政府行为的监督趋向加强，社会规定行政效率和行政公平已直面现行行政许可领域的种种弊端。 
三、健全和完善我国行政许可制度的对策 
（一）对的界定行政许可的范围和领域 
行政许可意味着对多数人从事某种活动的严禁，许可范围的大小直接影响到公民、组织权利的行使。从世界各国实行的许可制度来看，许可范围大多数集中在两个方面：一是关系到国家、社会公共利益的特殊行业或特殊经营活动。二是涉及到公民生命、财产利益的特殊职业。我国由于没有划清许可领域，出现了许可过宽、过滥的现象。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益。必须依法拟定许可的范围，解决好政府部门的管理与市场经济主体自我管理以及市场调节的界线，凡是属于市场经营主体自我管理的范围，市场调节可以解决的问题，政府部门不应当插手，此后应当逐步减少审批许可环节．只对那些涉及不可再生资源的开采运用、环境保护、人身安全和人体健康、城市规划等与社会公共利益有着重大关系的事项设定许可。行政许可的实行应涉及三个方面的维度：一是性质层而，行政许可制度的实质就是针对被许可人的某些法定权利的实现，设定合乎社会公共利益规定的相应条件和义务的一种法律制度；二是功能层而，行政是民意的执行，行政许可的功能在于为被许可人权利的实现排除障碍， 提供条件；三是价值层而，《行政许可法》确立了公开、公平和公正三个指向不同的价值观， 要从不同的角度来完毕行政许可的目的[3]。 
（二）减少限制、简化手续，切实保护许可申请人的合法权益 
行政许可制度是在计划经济条件下形成的．在计划经济向市场经济过渡进程中，政府职能发生了重大转变。重要责任在于对市场、社会体制的依法监管。而不是统管和包办一切。因此要放宽对行政相对人的多种多样的行为和资格权力的限制和限定，应把决定权、行为权交给群众，充足发挥市场的调节、激励和约束功能； 同时要调整和简化行政许可的程序和手续，提高办事工作效率，重要的是要公布机构职能、办事原则和审批、许可规则及程序，细化和明确责任，既 要给政府清白．又要给群众明白。我国未来的许可应当规定行政机关制定并公布许可条件和标准。此外，还应当规定许可机关在办公场合张贴许可标准， 公布许可条件及相关材料，保证申请人以最快捷的经济手段获得相关信息 
（三）建立严格的内部和外部制约制度。 
1、建立行政许可立法听取相对人意见制度。许可涉及到广大相对人的利益，对于什么行为应当实行许可，具体标准、条件如何，相对人最有发言权。而设定许可的最终目的是要使相对人自觉遵守。所以，在制定许可方面的法律、法规时，应广泛征求相对人的意见，增长行政许可立法的透明度，对于滥设行政许可的应有专门的立法监督。这样，从主线上解决许可的滥设、滥用制度。 
2、建立行政许可证颁发的听证制度。行政许可不仅仅是赋予相应申请人以某种权利或资格，同时也也许影响到其别人权利的行使。如准许某公司在某地建工厂，也许会影响到该地周边居民的生活。因此，应加强其他公民、法人和其他组织对实行许可行为的参与和监督。对重大的、大范围的许可，必须保证相关的人知晓，必要时应举行听证。这样，既可保护相关人的合法权益，也有助于许可的实行。 
3、进一步强化行政机关的内部监督机制。行政机关对于行政许可行为的实行应加强层级监督。上级行政机关应当积极对下级行政机关实行的许可进行监督，发现问题，及时解决。 
4、充足发挥专门行政监督机构的作用。专门行政监督涉及审计监督、监察监督等。在行政许可领域，应进一步强化这些监督机构的作用，有关监督机构对许可工作人员应进行经常性的检查，发现违法行为及时解决，对于许可机关工作人员运用许可职权贪污受贿的，要严厉解决，构成犯罪的，应依法送司法机关追究法律责任。 
（四）放革现行的行政审批、行政许可制度 
目前一些行政审批、许可运营中存在着事项多、范围广、环节多、行为不规范和监管不力的弊端，已成为有些部门、领导干部运用权力谋取私利的条件，从这个意义上讲，改革行政审批、行政许可制度对促进改革进一步和经济发展、从源头上防止和治理腐败具有重要意义和作用。过多的事前审批许可，不利于经济的发展，行政机关只要注重事后监督， 加强违法行为监督的力度，既可维护市场主体的合法行为，也可对市场主体违法行为进行制约。
因此，在立法中应尽量减少许可控制．而尽量多运用市场监督机制，去管理市场。在改革行政审批、行政许可制度的过中，对有法律、法规依据的审批许可事项予以保存。个别确需调整的依法定程序办理；对不符合的坚决予以取消和调整，做到依法办理，事后监管；除了该取消的行政审批、行政许可项目一定要取消外，对确需保存的行政审批、行政许可项目。可以运用市场机制来运作，要通过招标、拍卖等市场手段来解决：对不能通过市场机制运作的项目，特别是那些容易发生以权谋私、权钱交易的项目的行政审批、行政许可权力。必须要进行合理分解，并加强互相之间的监督制约。  

【参考文献】： 
[1].傅思明.行政审批制度改革与法制化[M].北京：中共中央党校出版社，2023. 
[2].王重高.WTO许可程序规则对我国行政许可制度改革的启示.天津：中共天津市委党校.2023 
[3].沈世娟，徐永红．行政许可实行中的若干现实问题[J]．行政与法，2023 
[4].姜明安，湛中乐等．中国行政法治发展进程调查报告[M]．北京：法律出版社．1998