土地使用权转让合同的效力认定标准.doc

土地使用权转让协议的效力认定标准
来源： 作者： 日期：10-06-20
　　对土地使用权的转让问题始终围绕如何理解合用《城市房地产管理法》第37条、第38条的规定展开争论。《城市房地产管理法》第38条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：(一)按照出让协议约定已经支付所有土地使用权出让金，并取得土地使用权证书;(二)按照出让协议约定进行投资，属于房屋建设工程的，完毕开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”第37条规定，以出让方式取得的土地使用权，不符合第38条规定条件的，不得转让。据此，有观点认为，只要不完全具有第38条规定的条件，即应认定转让协议无效，但假如在起诉前符合转让条件，可以认定转让协议有效，这样可有效规范土地交易行为，防止投机炒地，也符合当前的立法精神。相反观点则认为，根据我国现行的民事法律规定，物权变动采用的是债权契约+交付(或登记)的原则，债权契约只是当事人就某项财产的买卖达成协议，只有通过动产交付或者不动产权属变更登记后，方可发生物权变动的效力，因此，交付或登记与协议是互相独立的。对土地使用权转让协议，只要符合《民法通则》所规定的民事行为有效条件，协议即成立生效，至于转让人是否取得土地使用权证书，转让的标的物是否达成《城市房地产管理法》第38条规定的条件，能否完毕转让行为，只是协议履行的问题，并不影响协议的效力，可通过瑕疵担保责任制度对受让人进行救济。借鉴大陆法系的立法例，只有在协议标的物客观自始不能的情况下，才认定无效，嗣后不能的协议仍为有效。如《德国民法典》第306条，“以不能给付为标的的协议无效”。因此，对不符合《城市房地产管理法》第38条规定条件的土地使用权转让协议，不能认定为无效协议。
　　对上述两种观点，我们认为均有不妥之处。既不能按照第一种意见一概认定协议无效，也不能采纳第二种观点所有认定有效。按照《城市房地产管理法》第38条的规定，土地使用权转让应当具有两个条件：一是取得土地使用权证书，二是转让的土地应达成一定的法定投资条件。因此，对土地使用权转让协议的效力认定应区分两种情况予以解决。一是转让方未取得土地使用权证书订立的土地使用权转让协议，二是转让的土地未达成法定的投资条件。
　　一、未取得土地使用权证书订立的土地使用权转让协议效力的认定
　　一方面，从土地使用权转让的性质看，因土地使用权是出让方与受让方以协议形式合意创设的一种对国有土地的占有、使用、处分、收益的用益物权，土地使用权转让即是该用益物权的变动，在性质上属于物权变动的范畴。因此，土地使用权转让自应受物权变动原则的规制，而物权变动采用何种原则由物权变动的立法模式所决定。依通说，我国现行法律关于物权变动系采债权形式主义的立法模式。该模式又称意思主义与登记或交付相结合的物权变动模式，指物权因法律行为发生变动时，当事人除有债权合意外，尚需践行登记或交付的法定方式。该模式将物权变动的时间界线拟定在物的交付或者登记之时，而没有拟定为意思表达一致的时候，假如没有进行动产的交付或不动产登记，物权不发生变动。该立法模式原则上虽然规定以交付或登记行为作为标的物所有权移转的表征，但并不认可物权合意的存在，认为债权协议就是所有权移转的内在动力和主线因素。如，根据我国《民法通则》第72条第2款规定：按照协议或者其他合法方式取得财产的，财产所有权从财产交付时起转移，法律另有规定或者当事人另有约定的除外。从该规定可以看出，基于协议发生的所有权转移，一般以交付为准，以所有权移转作为债权契约的当然结果，无需另有所有权转移的合意，但当事人之间仅有债权契约，而尚未交付，仍不发生所有权转移。此外，在《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡国有土地使用权出让转让暂行条例》、《城市私有房屋管理条例》对土地权属的变更、房屋所有权的移转也均明确规定实行登记。土地使用权转让作为不动产物权变动的一种形态，其转让行为自应合用该物权变动原则的规制，即土地使用权进行转让时，当事人之间除订立债权协议外，尚需践行土地使用权权属变更登记的法定方式后方可发生物权变动的效力。
　　另一方面，根据我国法律规定，土地使用权的转让行为，应通过协议的形式进行，协议行为为基础行为，只有在协议有效成立的前提下，才发生协议的履行问题，才有不动产权属变更登记问题。据此，土地使用权的转让正是基于协议发生的物权变动，而土地使用权转让协议就是当事人以转让土地使用权的意思表达为内容，以发生债法上的给付义务为效果的民事法律行为，属于债权法律行为。按照债权形式主义立法模式下的物权变动原则，土地使用权转让协议即是当事人就土地使用权转让达成的意思表达的债权协议，该协议成立生效后，还必须通过履行土地使用权权属变更登记行为才干实现物权变动，而不能直接发生物权变动的效果。由于土地使用权转让是通过协议行为进行的一种物权变动形态，协议行为为物权变动的基础行为，因此，对协议行为的效力认定关系到物权变动的能否。按照债权形式主义立法模式下的物权变动原则，物权变动的协议和物权变动自身是互相区分的，根据该原则的规定，物权变动中的债权协议是所有权移转的内在动力和主线因素，基于协议发生的所有权转移，虽然一般以交付或者登记为准，但所有权移转是债权契约的当然结果。当然当事人之间仅有债权契约，而尚未交付或者登记，也不发生所有权转移。在此物权变动原则下，以发生物权变动为目的的债权协议，属于债权法律关系的范畴，其成立生效应依据债权法、协议法的规定，标的物是否成就、能否交付，物权是否发生变动，只是协议履行的结果问题，并非当然是协议的生效要件，决不能以协议不能履行或者物权没有发生变动来反推协议无效。土地使用权转让协议作为物权变动的主线因素和内在动力，其成立生效应当符合债权协议的生效条件。债权协议的生效条件是指可以按照当事人意思表达的内容发生法律效果应当具有的条件。协议的有效条件涉及法律对已经成立的协议进行价值判断的标准，就其性质而言，重要是对当事人意思表达品质的规定，所以，传统民法理论又把协议的有效条件称为“意思表达的有效要件”，这也是民法平等、自愿、协议自由等原则对协议民事行为成立生效的本质规定。根据《民法通则》第55条和《协议法》的有关规定，债权协议的生效应当具有三个条件：(1)行为人具有相应的民事行为能力;(2)意思表达真实;(3)不违反法律或者社会公共利益。据此，土地使用权转让协议的成立只要具有上述条件，即可依法生效。
第三，对转让方未取得土地使用权证书订立的土地使用权转让协议的效力认定。根据《城市房地产管理法》第38条的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当取得土地使用权证书。已如前述，土地使用权转让协议是以土地使用权发生物权变动为目的债权协议，而协议的标的物土地使用权作为一种民事财产权利——用益物权，其自身包具有处分权能，处分的对象为权利自身。当事人行使民事权利处分权能，就是法律上的处分行为，属于民事法律行为的一种，将产生民事权利变动的结果。当事人如要实现这一目的，仅仅达成物权变动的合意是不够的，还必然要享有对土地使用权处分的权能，即取得土地使用权证书，成为土地使用权的权利主体，才干行使旨在引起土地使用权发生物权变动的处分行为。所以，土地使用权证书的取得是土地使用权转让必须具有的条件，转让方只有取得土地使用权证书才可籍此表白其为该出让土地使用权的权利主体，才依法享有处分该土地使用权的权利，这也是为防止土地交易市场空买空卖，稳定土地交易市场秩序的有效手段。在民法上，对民事权利的处分行为如由权利人行使为有权处分，如由非权利人行使则为无权处分。转让方未取得土地使用权证与受让方订立的土地使用权转让协议，就属于无权处分的情形。处分行为是指以引起民事权利的变动为目的的法律行为，因它在不同的物权变动立法模式下，含义有所区别，所以，在对无权处分效力的认定上也大相径庭。在以《法国民法典》为代表的债权意思主义物权变动模式下，物权变动法律效果的发生系于当事人的债权意思，所以，就物权变动而言，与处分行为意义相称的，就是当事人之间所订立的以发生物权变动为目的的债权协议。而在以《德国民法典》为代表的物权形式主义物权变动模式下，由于物权变动采用了因素和结果的区分原则，处分行为是与承担行为相相应的一种法律行为。因此，就买卖而言，处分行为就不是指作为债权协议的买卖协议，而是指独立于买卖协议这个承担行为的、直接引起标的物所有权转移的物权行为。在以《奥地利民法典》为代表的债权形式主义物权变动模式下，由于并不认同有独立于债权协议的物权行为的存在，因而在解释论上，对处分行为的理解应与债权意思主义的物权变动模式相同，即处分行为是指以物权变动为目的所订立的债权协议。由此可见，在不同的物权变动模式下，处分行为所指有所不同，对无权处分行为的含义也相应的有所区别：在债权意思主义和债权形式主义的物权变动模式下，无权处分行为实际是指，对特定标的物没有处分权的当事人所订立的、以引起标的物物权变动为目的的债权协议，典型的如出卖别人之物所订立的买卖协议;而在物权形式主义的物权变动模式下，无权处分行为则是指，对标的物没有处分权的当事人所进行的，以引起标的物物权变动为目的的物权行为。
　　与上述相相应，未取得出让土地使用权证书的转让方即为无处分权人，其与受让方订立协议转让土地使用权的行为即为无权处分行为，该无权处分行为在转让方取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府批准之前属于效力未定的法律行为。但该无权处分行为的效力待定不是无期限的，在当事人向人民法院起诉前，如转让方仍未取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府没有批准，不仅其转让行为无效并且其所订立的转让协议也应认定为无效;如转让方取得出让土地使用权证书或者经有批准权的人民政府批准，则转让行为溯及于行为成立时有效，随即应当认定转让协议有效。
　　二、土地未达成法定投资开发条件的转让协议效力的认定
　　《城市房地产管理法》第38条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：(一)按照出让协议约定已经支付所有土地使用权出让金，并取得土地使用权证书;(二)按照出让协议约定进行投资，属于房屋建设工程的，完毕开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。”据此规定，出让土地使用权的转让不仅应当取得土地使用权证书，还应达成一定的投资开发条件。依前述，对转让行为不符合第一个转让条件即转让方未取得土地使用权证书所订立的转让协议可按照无权处分行为予以认定解决，但对转让行为不符合第二个转让条件即转让的土地没有达成法定投资开发条件的情况下，对所订立的土地使用权转让协议效力问题，我们认为，应在我国现行法律采用的债权形式主义的物权变动模式下予以认定。在债权形式主义的物权变动模式下，由于在债权协议之外，还需有交付或者登记行为手续的办理，方可实现物权变动的目的。依前述通说的观点，我国民事立法虽在物权变动采用的是债权形式主义的模式，但没有严格区分承担行为和处分行为，而是将处分行为纳人债权行为之中，在债权形式主义的物权变动模式下处分行为实际所指又为当事人对特定标的物所订立的以引起标的物物权变动为目的的债权协议。因此，在债权契约十交付(或登记)的物权变动模式下，债权协议与处分行为相统一，交付或者登记并不是对标的物的处分行为，其只是完毕物权变动必需践行的法定方式，即假如没有通过动产交付或者不动产权属变更登记，不发生物权变动的效力。因此，债权形式主义立法模式下的交付或者登记行为只是作为标的物所有权移转的表征，其作用是将物权变动的时间界线拟定在标的物的交付或者登记之时，属于债权协议的履行问题，不是债权协议的生效要件。《城市房地产管理法》作为行政性法律，其规范调整的重要是房地产开发经营行为，第38条所规定的第二个条件的立法本意也只是对土地使用权人“炒地”行为的限制，属于政府土地行政管理部门对土地转让的一种监管措施，而非针对转让协议这种债权行为所作的严禁性规定。因此，《城市房地产管理法》第38条规定的第二个转让条件，即转让的土地没有达成法定投资开发条件不得转让，仅仅是从行政管理的角度，规定转让的土地不符合法定投资开发条件的，不得办理土地使用权权属变更登记手续。接前述，土地使用权转让协议所转让的标的物土地因没有达成法定的投资开发条件，导致无法办理土地使用权权属变更登记的，属于土地使用权转让协议的转让方不能完全履行协议的问题，可通过瑕疵担保责任制度和违约责任制度对受让人进行救济，作为民事协议法律关系，不能因转让的标的物有瑕疵而认定协议无效，标的物能否移转在逻辑上直接影响的是其能否依约履行转移标的物的协议义务，不能由于其不能按约履行转让义务，就否认协议的效力。最高人民法院在审理终结的(2023)民一终字第46号上诉人柳州市全威电器有限责任公司、柳州超凡房地产开发有限责任公司与被上诉人南宁桂馨源房地产有限公司土地使用权转让协议纠纷一案中明确裁决：“……本案一审起诉前全威公司办理了国有土地使用权证，讼争土地具有了进入市场进行依法转让的条件。而土地出让金的交纳问题，属土地出让协议当事人即柳州市国土资源局和全威公司之间的权利义务内容，其是否得到完全履行不影响对本案土地使用权转让协议效力的认定。故超凡公司提出的因《土地开发协议》签订时未取得国有土地使用权证及土地出让金未所有交清违反法律强制性规定应认定该协议无效的上诉主张，本院不予支持。关于投资开发的问题，《城市房地产管理法》第38条关于土地转让时投资应达成开发投资总额25%的规定，是对土地使用权转让协议标的物设定的于物权变动时的限制性条件，转让的土地未达成25%以上的投资，属协议标的物的瑕疵，并不直接影响土地使用权转让协议的效力，《城市房地产管理法》第38条中的该项规定，不是认定土地使用权转让协议效力的法律强制性规定。因此，超凡公司关于《土地开发协议》未达成25%投资开发条件应认定无效的主张，本院亦不予支持。”