行政事业单位内部控制手册.doc
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1、行政事业单位内部监控手册模板(试行)本模板属于参考性资料文件,非强制性要求,目的是为指导不同规模、不同类型的行政事业单位开展内部监控体系的建立、实施、评价与改进工作。各行政事业单位应依据本单位内外部环境、进展阶段、业务规模等因素,建立符合本单位实际的内控操作手册。引 言为了有效实施行政事业单位的内部监控工作,加强风险防控机制xx,提高行政单位的经济活动管理水平,促进行政事业单位建立健全内部监控体系,依据中华人民共和国会计法、行政事业单位内部监控规范(试行)、财政部关于全面推动行政事业单位内部监控xx的指导建议或意见等法律法规和关于规定,特制定xx省行政事业单位内部监控手册(模板)(以下简称手册
2、)。一、制定依据本手册依据中华人民共和国会计法以及财政部发布的行政单位财务规则、事业单位财务规则、行政事业单位内部监控规范(试行)等法律法规和关于规定,依照xx省财政厅关于印发xx省贯彻行政事业单位内部监控规范(试行)实施建议或意见的通知(鲁财会xx4号)的要求制订。为了便于分析和说明,本手册以省级行政事业单位W局为例,在组织架构和业务流程说明时以处室为例。二、指导思想实施内部监控规范,建立完善行政事业单位的内部监控制度,通过一系列的标准体系xx和流程设计,将每一个内部监控要求融合贯彻到各经济活动之中,用规范的工作制度来制约权力,逐步建立健全权力运行的制约和监督体系。三、工作目标实施内部监控规
3、范,旨在实现以下目标:1 确保行政事业单位所有经济活动行为合法合规。2 确保行政事业单位资产平安,不断提高资产使用效益。3 规范行政事业单位财务会计行为,保证财务会计信息真实、准确、完整。4 堵塞漏洞、消除隐患,防止并及时发觉、纠正错误及舞弊行为,促进行政事业单位加强内部风险防控与廉政机制xx。四、工作原则实施内部监控规范,应该遵循以下原则:1 全面性原则:涵盖行政事业单位内部各经济业务活动,并将业务处理过程中的风险监控要求,落实到决策、执行、监督等各个环节。2 重要性原则:重点针对行政事业单位重要业务、重要事项、高风险领域和高危急环节实行更为严格全面的监控措施,确保不存在重大缺陷和错漏。3
4、制衡性原则:行政事业单位在议事决策机制、部门岗位设置及权利义务配置、业务流程等方面应科学合理并符合内部监控的基本要求,确保不同部门、岗位之间权利义务分明,相互制约,相互监督。4 适用性原则:内部监控应当与行政事业单位的单位规模、业务范围和特点、风险水平及所处具体环境等相适应,并随着国家和本省的关于工作要求,以及内外环境的变化及时加以调整。W局内部监控手册前言为了提高W局(以下简称“W”)经济活动管理水平,促进W建立健全内部监控体系,依据中华人民共和国会计法以及财政部发布的行政单位财务规则、事业单位财务规则、行政事业单位内部监控规范(试行)等法律法规和关于规定,特制定W局内部监控手册(以下简称“
5、内部监控手册”或“手册”)。内控手册作为W局内部监控xx与实施的有效管理工具,具有以下几个方面的意义:1、通过建立适合本单位实际状况的内部监控体系,梳理各类经济活动的业务流程、明确业务环节、系统分析经济活动风险、确定风险点、选择风险应对策略等措施,充分利用内部监控“使其未能腐”的作用机理,使内控手册成为预防贪污腐败的有效手段。2、通过对事前、事中、事后的全程监控,确保各级干部职工遵守关于法律法规,增强法制观念和道德意识,使内控手册成为爱护干部职工的有效工具。3、通过内部监控xx,重新审视和梳理现行的所有管理制度,进一步创新管理机制,强化、优化管理措施,提高及时发觉和有效处置风险的能力,破解存在
6、的内部监管薄弱问题,全面提升内部管理水平。4、通过学习、培训内部监控风险管理工作,培育和塑造良好的内部监控风险管理文化,树立准确的内部监控风险管理理念,增强职工内部监控风险管理意识,将内部监控风险管理意识转化为职工的共同熟悉和自觉行动,促进单位建立系统、规范、高效率的内部监控风险管理机制。目 录第一章 总 则1第一节 编制目的及意义1第二节 编制依据及原则2第三节 编制思路及适用范围3第四节 使用说明3第五节 局限性4第六节 内部监控总体架构与相关定义术语5第七节 内部监控流程图说明9第二章 风险评估与监控10第一节 风险评估10一、评估部门10二、评估周期及方法10三、评估步骤13第二节 风
7、险监控15一、风险类别15二、监控环节16三、监控方法17第三章 单位层面内部监控19第一节组织架构和归口管理19一、组织架构19二、归口管理20第二节授权体系与三重一大22一、授权体系23二、重大事项的议事机制23第三节制度xx和流程监控24一、制度xx24二、流程和表单监控25第四节 单位内部责任体系26一、部门职责27二、不相容岗位设置28第五节 信息系统xx与维护30第四章 业务层面内部监控33第一节 预算管理33一、预算业务综述33二、预算业务监控流程34三、预算业务风险监控矩阵43第二节 收支管理46一、收支业务综述46二、收支业务监控流程47三、收支业务风险监控矩阵54第三节 采
8、购管理58一、政府采购业务综述58二、采购业务监控流程59三、采购业务风险监控矩阵64第四节 资产管理67一、资产业务综述67二、资产业务监控流程68三、资产业务风险监控矩阵73第五节 协议管理78一、协议业务综述78二、协议业务监控流程79三、协议业务风险监控矩阵86第六节 项目管理91一、项目管理综述91二、xx项目监控流程92三、xx项目风险监控矩阵95第五章 内部监控评价与监督98第一节内部监控自我评价98一、内部监控自我评价综述98二、内部监控自我评价关注意点99三、内部监控自我评价工作组织与分工100四、自我评价方法与程序102五、自我评价报告内容要点104六、自我评价缺陷整改10
9、5第二节内部审计106一、内部审计业务综述106二、内部审计关注意点106三、制定内部审计方案107四、组建内部审计项目组107五、实施内部审计工作107六、监督内部审计问题整改108七、内部审计档案归档109附录:相关法律法规、政策资料文件110第一章 总 则第一节 编制目的及意义依据财政部行政事业单位内部监控规范(试行)等关于规定,内部监控,是指单位为实现监控目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。完整的内部监控体系和完善的内部监控制度是约束、规范单位管理行为的准则,是削减风险的重大措施。内部监控手册是构建单位内部监控体系并保障其运行的基本制度和实施规范,是
10、作为单位建立、执行、评价及验证内部监控的依据。内部监控手册的编制具有以下几个目标与意义:1. 合理保证单位经济活动合法合规。通过制定制度、实施措施和执行程序,合理保证单位的经济活动在法律法规允许的范围内进行,符合关于预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、协议管理等方面的法律法规和相关规定,避开违法违规行为的发生。2. 合理保证单位资产平安和使用有效。资产是单位正常运转的物资基础和财力保障,资产部平安、使用效率低下都将对单位所有工作的正常开展造成或产生不利影响。所以,合理保证单位资产平安和使用有效是内部监控的重要目标。3. 合理保证单位财务信息真实完整。依照国家规定编制和提供真实完整的财务信息
11、是单位的法定义务,是提升内部管理水平的有效手段。所以,合理保证单位财务信息真实完整也是内部监控的重要目标。4. 有效防范舞弊和预防腐败。科学运用内部监控的原理和方法,将制衡机制嵌入到单位内部管理制度xx之中,强化内部监督,通过建立和实施严密的内部监控起到“关口前移”的效果,实现有效防范舞弊和预防腐败的目标。5. 提高公共服务的效率和效果。提高公共服务的效率和效果是单位业务活动的总体目标,同时也是单位内部监控的最高目标。第二节 编制依据及原则本内部监控手册依据中华人民共和国会计法、中华人民共和国预算法、行政单位财务规则(财政部令第71号)、事业单位财务规则(财政部令第68号)、财政部下发的行政事
12、业单位内部监控规范(试行)和xx省财政厅关于印发xx省贯彻行政事业单位内部监控规范(试行)实施建议或意见的通知(鲁财会xx4号)等法律法规和关于规定的要求制订。实施内部监控规范,应该遵循以下原则:1. 全面性原则:内部监控应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程,实现对经济活动的全面监控。2. 重要性原则:在全面监控的基础上,内部监控应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。3. 制衡性原则:内部监控应当在单位内部的处室管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。4. 适用性原则:内部监控应当符合国家关于规定和单位的实际状况,并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求
13、的提高,不断修订和完善。第三节 编制思路及适用范围本内部监控手册从风险评估与监控、单位层面监控、业务层面监控、内部监控评价与监督四个方面,阐明风险评估的步骤与重点、单位及业务管理活动的所有监控要点、以及针对内部监控设计及运行状况的评价与监督,明确了建立和运行内部监控与风险管理统一执行的制度、标准和规范。本内部监控手册适用于W局及下级行政事业单位。第四节 使用说明本内部监控手册作为单位构建内部监控体系并保障其运行的基本制度和实施规范,是单位建立健全内部监控体系的核心。1. 内部监控手册的设计:手册中的所有内容由内部监控主管处室主导,各处室协作,以及在中介机构的专业指导下共同进行设计、编写,经过单
14、位相关领导充分争论后,由单位负责人批准签发后生效。未经单位统一批准,任何处室不得擅自发布、修改内控手册内容。2. 内部监控手册的发放:内部监控主管处室确定发放范围;需向外单位提供本手册时,须经单位法人批准同意。3. 内部监控手册的执行:各处室须认真组织学习,并在所有业务活动中严格执行手册中的相关要求,完善所有监控措施。各处室对内部监控的有效性负责,并对监控失效造成的重大损失承担责任。4. 内部监控手册的监督:单位定时依据手册内容,对内部监控建立与实施状况进行监督检查,评价内部监控的有效性,发觉内部监控缺陷,并督促加以改进。5. 内部监控手册的更新:内部监控手册生效后,内部监控主管处室依据国家内
15、部监控的相关规定和要求、内外部环境变化、组织结构变更、内控管理中出现的新问题以及各处室反馈的建议或意见及建议等组织修订,执行全面的定时复核更新制度,由单位相关领导和相关处室争论后,按程序批准发布执行。各处室对内部监控手册日常使用过程中发觉的问题,须书面记录并及时反馈给内部监控主管处室。第五节 局限性内部监控及风险管理存在其固有的、不行避开的局限性,只能为单位的监控目标实现提供合理而非绝对保证。一般而言,内部监控与风险管理的局限性主要表现为:1. 手册中明确的监控措施是基于单位现有的风险评估结果而制定的可用监控措施,然而由于单位的风险及其评估结果可能发生变化,因此内部监控手册中的监控措施的重要性
16、及其有效性也可能发生改变。2. 手册中的监控活动可能因人员简单操作差错、人员串通舞弊、管理当局凌驾于内控体系之上以及监控成本效益限制等状况失效,从而无法为单位内部监控有效性以及风险监控提供合理保证。3. 手册中的监控措施的实施依靠于单位职工对措施自身的理解,行使内部监控职能的人员素养不适应岗位要求,或对内部监控措施理解出现偏差等状况也会影响风险管理与内部监控功能的正常发挥。第六节 内部监控总体架构与相关定义术语一、内部监控总体架构内部监控总体架构可以分为三个层次:单位层面监控、业务层面监控、内部监控自我评价。在单位层面监控中,本单位设立内部监控实施工作领导小组,在实施小组领导下,明确全局职能和
17、工作机制,制定部门及关键岗位责任制、建立风险管理机制,并设计相应的管控方式。在业务层面监控中,对常规经济活动,采纳流程监控,将制衡机制嵌入业务流程,对其预算管理、资产管理、政府采购、收支管理、协议管理等活动中存在的风险进行管控。对专项资金,本单位建立了业务“处室负责制、归口监控、内部监督”三维监控体系,业务处室负责对处室内专项资金的纵向流程管控,归口部门或岗位负责对专项资金使用的不同环节进行归口监控,内部监督机构通过制定内部审计流程、建立信息反馈机制、抽查考核、绩效考评等方式对专项资金使用的全过程进行监督。建立三维管控体系,确保高质量高效率地使用专项资金。在内控自我评价层面中,对内部监控设计有
18、效性和内部监控执行有效性进行评价,不断完善我局内部监控体系。二、相关定义与术语1. 内部监控:指单位为实现监控目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。2. 风险:指将来的不确定性对单位实现其运营目标的影响。(1) 影响是指与预期结果的偏离(乐观或消极)。(2) 目标可以有不同的方面,例如:财务、健康和平安、以及环境目标。目标同时可以适用于不同的层面,例如,战略、组织和过程。(3) 风险常常被标注为潜在的事件、后果或者两者的结合、以及他们对期望达成目标的影响。(4) 风险常常被说明为一个事件及其后果的结合,或一个状态的变化以及相关的发生可能性。3. 风险源:指任何
19、单独或联合的、具有内在潜力引起风险的事件。4. 事件:指发生或改变一系列状况的事物(一个特定时期内,在一个特定地点所发生的事态)。通常,事件有如下几种解读:(1) 一般来说,事件的特性、可能性和后果未能完全可知。(2) 事件可以是一个或多个事件,也可以有多个原因造成。(3) 与事件相关的可能影响是可以确定的。(4) 事件可以由一个或多个未发生的状况组建。(5) 有后果的事件有时被称为“事故”。(6) 一个未发生损失的事件也可称为“隐患”。5. 风险类别:是由属性相同的多个风险源或事件组建。风险类别反映了在进行风险分析时应该考虑的主要方向。进行风险分析时,通常以风险类别为起点来辨识每一个风险类别
20、内的风险源或事件。随着时间和内外环境的变更,单位通常面临着上千个动态的风险源或事件。但是这上千个动态的风险源或事件,通常可以归纳成几十个常态的风险类别。6. 风险识别:指查找单位各业务单元、所有重要经济活动及其重要业务流程中有无风险,有哪些风险。7. 风险分析:指对辨识出的风险及其特征进行明确的定义描述,分析和描述风险发生可能性的凹凸、风险发生的条件。8. 风险评价:指评估风险对单位实现目标的影响程度、风险的价值等。9. 风险承受度:指单位能够承担的风险限度,包括单位层面风险承受能力和业务层面的可接受风险水平。10. 风险规避:指单位对超出风险承受度的风险,通过放弃或者停止与该风险相关的业务活
21、动以避开和减轻损失的策略。11. 风险降低:指单位在权衡成本效益之后,筹备实行适当的监控措施降低风险或者减轻损失,将风险监控在风险承受度之内的策略。12. 风险转移:指单位筹备借助他人力量,实行业务分包、购买保险等方式和适当的监控措施,将风险监控在风险承受度之内的策略。13. 风险承受:指单位对风险承受度之内的风险,在权衡成本效益之后,不筹备实行监控措施降低风险或者减轻损失的策略。14. 监控措施:包括不相容岗位分别监控、内部授权审批监控、归口管理、预算监控、财产爱护监控、会计监控、单据监控、信息内部公开等。15. 监控痕迹:监控痕迹即为“相关文档”,是指实行监控措施所留下的证据,可以是纸质书
22、面资料文件、业务流转表单、会议纪要、电子文档记录等。第七节 内部监控流程图说明1.流程图纵向表示该流程的执行步骤。自上而下表示流程进展的时间或逻辑挨次。2.流程图横向代表单位或职能部门。单位挨次从左至右按级别排序职能带中的部门挨次。3.图例说明序号图例名 称图例说明1职能带表示职能部门2分隔符表示流程中的主要环节3连接线用来连接两个工作步骤;表示层层步骤在挨次中的进展;连接的箭头表示一个过程的流程方向4筹备流程的开始5进程记录此监控点的工作内容简述6文档表示以文本形式存在的资料文件、制度、表单等,内容为资料文件、表单的全称7判定推断/决策的标志。用来表示过程中的一项判定或一个分岔点。8预先定义
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