拜登政府的生物安全政策及其...中国的生物安全“竞赢”战略_晋继勇.pdf

2023 年第 4期 130 拜登政府的生物安全政策及其对中国的生物安全“竞赢”战略*晋继勇 吴谨轩【内容提要】拜登政府上台后发布了新冠应对和大流行防范的国家战略国家生物技术和生物制造倡议和国家生物防御战略和实施计划等聚焦生物安全的系列文件和倡议，标志着生物安全战略已经上升为美国政府的重要政策议程。新冠肺炎疫情对美国造成了史无前例的生物安全危机，拜登政府通过调整国内生物安全治理机制、加大生物安全领域的投资和开展卫生外交三种路径来推行其生物安全战略。该战略呈现出“全社会”“伪多边主义”和“地缘政治化”等特点，其目标在于：以促进美国生物安全强化美国整体国家安全、以生物安全为议题重塑美国国际领导力、以发展生物产业巩固美国生物技术霸权。在美国已确立对中国实施全面“竞赢”战略的背景下，生物安全治理领域不可避免地成为中美竞争的场域。这种竞争主要体现在全球生物安全治理制度和生物技术经济两个方面。拜登政府基于地缘政治考量和以“竞赢”为基调的生物安全战略使得中美生物安全合作前景黯淡。【关键词】拜登政府；生物安全政策；“竞赢”战略；生物经济；生物技术【作者简介】晋继勇，上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授；吴谨轩，上海外国语大学国际关系与公共事务学院硕士研究生（上海 邮编：201620）。【DOI】10.14093/10-1132/d.2023.04.006【中图分类号】D815.5；Q16；E86【文献标识码】A 【文章编号】2095-574X（2023）04-0130-26 *本文是 2022年国家社会科学基金重点项目“开展抗击新冠肺炎疫情国际合作研究”（项目编号：22AZD110）的阶段性成果。本文初稿在 2022 年 12 月厦门大学、国际关系学院和上海国际问题研究院联合主办的“第十届国际安全研究论坛暨亚太地区安全体系与秩序：构建与挑战”学术研讨会上宣读，并入选会议论文集。感谢国际安全研究匿名审稿专家提出的意见和建议，文责自负。2023年第 4期 131 “21 世纪或将成为生物安全的时代”。生物安全治理已成为世界各国特别是主要大国的重要政策领域。美国是全球生物安全治理领域的重要利益攸关者，然而在特朗普时期，美国政府的政治化操作和单边主义，为全球生物安全治理带来挑战。如何处理特朗普政府在生物安全治理领域遗留的负资产，重整美国在全球生物安全治理中的国际领导和巩固美国在生物安全领域的技术霸权地位，成为拜登政府优先处理的重要事项。拜登政府上台后发布了新冠应对和大流行防范的国 家 战 略（National Strategy for the COVID-19 Response and Pandemic Preparedness）、美国大流行防范：转变我们的能力（American Pandemic Preparedness:Transforming Our Capabilities）、国家生物技术和生物制造倡议（National Biotechnology and Biomanufacturing Initiative）等关于生物安全的战略性文件。2022年10月14日，美国又推出国家生物防御战略和实施计划（National Biodefense Strategy and Implementation Plan）。该文件指出，“管理生物事件的风险，无论是自然发生的、意外发生的还是蓄意发生的，都是美国至关重要的利益”。上述事关生物安全政策文件的密集出台不但凸显了拜登政府对生物安全治理的重视，也标志着美国生物安全政策的体系化。拜登政府的生物安全政策是美国历届政府生物安全政策的延续和发展。关于美国生物安全政策，国内外学者已经开展了深入的研究。在已有研究的基础上，本文通过对拜登政府的生物安全政策文件和相关官方报道进行文本话语分析，以探究美国生物安全政策的内容、特点、政策目标等问题，并着重分析美国在生物安全领域对中国实施的“竞赢”（outcompete）战略。一 拜登政府生物安全治理机制的调整和资源动员 进入 21 世纪以来，美国历届政府都十分重视生物安全治理机制的建设。无论是在内阁层面，还是在专业性的机制安排方面都体现出了有效的协调。例如，奥 王小理：生物安全时代：新生物科技变革与国家安全治理，国际安全研究2020 年第 4期，第 109 页。The White House,National Biodefense Strategy and Implementation Plan,October 22,2022,p.2.例如，刘长敏、宋明晶：美国生物防御政策与国家安全，国际安全研究2020 年第 3期；丁迪：超越生物防御：“两用性”安全叙事与美国生物技术政策的演进，国际安全研究2022 年第 6 期；Gregory D.Koblentz,“From Biodefense to Biosecurity:the Obama Administrations Strategy for Countering Biological Threats,”International Affairs,Vol.88,No.1,2012,pp.131-137，等。拜登政府的生物安全政策及其对中国的生物安全“竞赢”战略 132 巴马政府将各种生物安全职能分置于国家安全委员会，由国家安全委员会负责内阁部门之间的协调。然而在特朗普政府上台后，撤销了国家安全委员会中所有与生物安全相关的部门，包括流行病预防和应对委员会。作为替代，特朗普政府授权美国卫生和公众服务部负责协调生物安全应对问题，对生物安全治理架构进行行政级别降级，导致难以实现高效的部门间协调合作。在新冠肺炎疫情危机面前，美国并没有体现出其作为全球生物安全大国所应有的资源动员能力。柳叶刀（The Lancet）主编理查德霍顿（Richard Horton）认为：“这场大流行表明，美国医疗保健和公共卫生系统在保护国家健康方面严重不足。”此外，随着美国国家能力的相对衰落和特朗普政府“美国优先”外交理念的实施，美国在全球生物安全治理领域的国际领导力日渐式微。鉴于美国在生物安全治理领域面临的上述挑战，拜登政府上台后迅速将生物安全治理纳入其政策议程。拜登政府陆续出台的系列政策文件（见表 1），构成了其生物安全治理的战略框架。表 1 拜登政府发布的生物安全政策文件 发布时间发布时间 名称名称 要点说明要点说明 2021 年 1 月 新冠应对和大流行防范的国家战略明确美国应对新冠肺炎疫情的七个战略目标 2021 年 3 月 临时国家安全战略指南 将应对疫情和生物防御列为美国与国际社会合作应对的五项挑战之一 2021 年 9 月 美国大流行防范：转变我们的能力提升美国的大流行防范能力 2021年 11 月 中国的军事和安全发展 指责中国从事具有潜在双重用途的生物活动 2022 年 9 月 推进生物技术和生物制造创新以实现可持续、安全和可靠的美国生物经济 为推动美国生物经济发展，明确美国的生物技术和生物制造创新支持政策 2022 年 9 月 国家生物技术和生物制造倡议 以促进美国生物技术和生物制造来强化美国生物安全供应链 2022 年 10 月 国家安全战略 将传染病大流行和生物防御列为美国需要合作应对的四大挑战之一 2022 年 10 月 国家先进制造战略 支持美国先进生物制造倡议，促进生物经济发展 2022 年 10 月 国家生物防御战略和实施计划 明确美国生物防御战略的五大目标 资料来源：作者整理。Lina Sun,“Top White House Official in Charge of Pandemic Response Exits Abruptly,”The Washington Post,May 10,2018.Janice Tanne,“Report Highlights Devastating Impacts of Trump on Every Aspect of US Health,”British Medical Journal,Vol.372,No.439,2021,p.1.2023年第 4期 133 （一）调整联邦政府层面的生物安全治理机制 针对特朗普政府时期生物安全治理协调机制的混乱和失灵，拜登政府上任伊始就从部门间协调机制入手，强化机制协调效率以提升美国的生物安全治理状况。拜登政府通过重新配置联邦政府层面的生物安全治理机制，重塑美国生物安全治理机制。为了扭转特朗普政府时期美国生物安全治理体系存在的职责不分及核心协调机制缺位问题，拜登政府注重提升生物安全协调机构的行政级别，以优化部门间协调效果，避免内阁各部门之间在生物安全治理方面的政策冲突和政出多门。拜登在就职当日就签署了行政令，宣布成立国家安全委员会全球卫生安全和生物防务局（NSC Directorate on Global Health Security and Biodefense），设置了新冠肺炎疫情应对协调员一职，协调员直接向总统报告，并就疫情防控相关问题向总统及各执行部门和机构提供建议。拜登政府将生物安全治理议题重新纳入美国国家安全委员会，由国家安全委员会协调联邦政府各部门之间、联邦政府与州政府之间的生物安全政策，强化美国生物安全政策的一致性和协调性。这种由国家安全委员会负责协调的生物安全机制安排，提高了生物安全治理机制的权威性。拜登政府还十分重视生物安全治理中的技术主义，将白宫科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy）提升至内阁级别。除对联邦政府层面的生物协调机制进行优化外，美国还对涉及生物安全治理的具体部门进行了机制调整。鉴于美国疾病控制中心在新冠肺炎疫情应对中的不足，拜登政府新任命的美国疾病控制中心主任发起了部门内部的机构改革，包括“成立一个政府间事务办公室，以此理顺与其他部门的伙伴关系”。为了提升美国卫生和公众服务部对于突发生物安全事件的应对能力，拜登政府对该部门进行重组，将该部门原有的预防和应对部长助理办公室（the Office of the Assistant Secretary for Preparedness and Response）升级为战略预防和应对局（Administration of Strategic Preparedness and Response）。总体来说，联邦政府部门之间和部门内部机构的上述调整是拜登政府基于美国在新冠肺炎疫情危机中所暴露出的生物安全治理机制缺陷 Brenda Goodman,“CDC Announces Sweeping Reorganization,”CNN,August 17,2022,https:/ Department of Health&Human Services,“HHS Strengthens Countrys Preparedness for Health Emergencies,U.S Department of Health&Human Services,”July 22,2022,https:/www.hhs.gov/about/news/2022/07/22/hhs-strengthens-countrys-preparedness-health-emergencies-announces-administration-for-strategic-preparedness-response.html.拜登政府的生物安全政策及其对中国的生物安全“竞赢”战略 134 的反思。世界各国在生物安全领域已经形成相互依赖的关系。因此，通过外交合作推动生物安全至关重要。与其前任相比，拜登政府在生物安全领域相对重视国际合作，并力图通过整合国内相关机构，形成美国生物安全外交的合力。例如，美国国务卿安东尼布林肯（Anthony Blinken）在 2022 年 12 月 13 日宣布，美国国务院计划成立全球卫生安全和外交局（Bureau of Global Health Security and Diplomacy）,“以确保有效协调系统内各部门强化全球生物安全，应对全球卫生危机带来的日益严峻的国家安全威胁”。根据该计划，全球卫生安全和外交局将整合现有的相关机构，有助于美国政府充分运用美国外交部门内现有资源，推动美国与其盟友及伙伴就全球生物安全议题开展政策协调。（二）加大生物安全领域资源动员 新冠肺炎疫情凸显了美国在生物制造领域的脆弱性和对其他国家的依赖。拜登政府认为，“在生物制造方面，美国已经太过于依赖其他国家，我们（美国）过去包括生物技术在内的关键产业的离岸外包，已经威胁到我们获取重要化学品和活性药物成分等材料的能力”。因此，通过强化生物制造产业链来促进生物安全，也成为拜登政府生物安全战略的优先议程。拜登政府通过加大针对生物安全领域的投资，保障美国生物安全领域的基础设施建设和供应链，以降低对其他国家的依赖，提升美国生物安全领域的自主性。“美国政府必须开展部门合作，特别是在有效应对生物事件最需要的基础设施和供应链方面，以提升关键基础设施和供应链的韧性。”这充分说明了拜登政府对生物安全产业链和供应链的重视。美国商务部部长吉娜雷蒙多（Gina Raimond）认为，“新冠疫情凸显了美国私营部门和民众对中国过度依赖的长期风险，以及重振美国国内制造业和创新的必要性。在研发方面，我们（美国）一定会加大新兴技术领域的投资力度，比如计算 Antony Blinken,“Plans for a Bureau of Global Health Security and Diplomacy,”U.S.Department of State,December 13,2022,https:/www.state.gov/plans-for-a-bureau-of-global-health-security-and-diplomacy/.The White House,“Fact Sheet:President Biden to Launch a National Biotechnology and Biomanufacturing Initiative,”September 12,2022,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/12/fact-sheet-president-biden-to-launch-a-national-biotechnology-and-biomanufacturing-initiative/.The White House,National Biodefense Strategy and Implementation Plan,Washington,D.C.,October 2022,p.9.2023年第 4期 135 机、生物技术、生物制造和清洁能源技术等”。从上述官方表态可以看出，加大生物安全领域的投资，已经成为拜登政府生物安全战略的重要内容。首先，拜登政府提高了生物安全治理的相关预算。拜登政府有关生物安全治理的预算在 2023 年创历史新高，达 882 亿美元。美国 2022 年发布的国家安全战略宣称，美国将投资 20 多亿美元，通过充分发挥美国生物技术和生物制造的潜力，在国内创造就业机会，加强供应链。针对新冠肺炎疫情危机，拜登政府进一步加大了财政支持力度。在 2021 财年，拜登政府为应对新冠肺炎疫情提供了 94亿美元的紧急补充资金，与特朗普政府在 2020 年提供的 12 亿美元相比有了大幅度提升。其次，拜登政府增加了对全球生物安全治理相关国际机制的资金支持。拜登政府提出，美国将“支持针对卫生安全能力的可持续国际融资机制，以应对未来的流行病和后果严重的生物威胁”。拜登政府把“为保障卫生安全和防范大流行、建立和维持可持续的全球融资”作为美国生物防御战略的目标之一。2021年 12月，美国宣布向世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）提供 2.8亿美元的捐款。拜登政府还加大了对其他创新性全球生物安全治理机制的资助。例如，美国通过世界银行发起了大流行基金（The Pandemic Fund）。截至 2023 年 3 月，美国提供的资金达 2.5 亿美元，成为该基金的最大捐资国。拜登政府通过加大对生 U.S.Department of Commerce,“Remarks by U.S.Secretary of Commerce Gina Raimondo on the U.S.Competitiveness and the China Challenge,”November 30,2022,https:/merce.gov/news/speeches/2022/11/remarks-us-secretary-commerce-gina-raimondo-us-competitiveness-and-china.The White House,“FACT SHEET:The Biden Administrations Historic Investment in Pandemic Preparedness and Biodefense in the FY 2023 Presidents Budget,”March 28,2022,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/03/28/fact-sheet-the-biden-administrations-historic-investment-in-pandemic-preparedness-and-biodefense-in-the-fy-2023-presidents-budget/.The White House,National Security Strategy,Washington,D.C.,October 2022,p.15.KFF,“Breaking Down the U.S.Global Health Budget by Program Area,”September 15,2022,https:/www.kff.org/global-health-policy/fact-sheet/breaking-down-the-u-s-global-health-budget-by-program-area/.The White House,American Pandemic Preparedness:Transforming Our Capabilities,September 2021,p.14.The White House,National Biodefense Strategy and Implementation Plan,October 2022,p.viii.World Health Organization,“United States of America:Partner in global health,”May 19,2022,https:/www.who.int/about/funding/contributors/usa.The World Bank,“The Pandemic Fund,”March 2,2023,https:/fiftrustee.worldbank.org/en/about/unit/dfi/fiftrustee/fund-detail/pppr#1.拜登政府的生物安全政策及其对中国的生物安全“竞赢”战略 136 物安全治理领域的相关国际机制的资金动员支持力度，一定程度上提升了其在全球生物安全治理中的国际领导力。（三）开展生物安全外交 生物安全治理离不开国际合作。基于自利，拜登政府也注重通过开展生物安全外交，追求美国生物安全和提升全球生物安全治理国际领导力的双重外交政策目标。在 2022 年发布的国家安全战略报告中，拜登政府将疫情应对和生物防御列为美国与国际社会开展合作的五项挑战之一。拜登政府宣称，“我们在国内和国际层面采取措施来应对下次疫情和强化我们生物防御的机会稍纵即逝”。国家生物防御战略和实施计划强调，“美国必须通过与多边机构、外国政府、公共和私营部门合作伙伴以及社区合作，采取协调一致的全社会行动，加强全世界的卫生安全体系，以继续发挥积极的全球领导力”。由此看来，开展生物安全外交已经成为美国实施生物安全政策的重要路径。首先，在双边层面，拜登政府加强与其他国家在生物安全治理领域的伙伴关系建设。2021 年 2 月 23 日，美国与加拿大就全球防范大流行宣布建立新的美加伙伴关系路线图，两国承诺支持全球负担得起的新冠疫苗获取和交付，同意利用现有的大流行病防范机制和平台，以提升全球大流行防备和应对能力，促进全球卫生安全。美国同欧盟也开展了广泛的生物安全治理合作。2022年10月13日，欧盟委员会与美国卫生和公众服务部签署合作协议，双方强调加强在防范和应对生物安全威胁方面的合作，包括疫情预警、疫苗研发平台建设、医药制造创新等内容。2022 年 11 月 29 日，拜登政府宣布美国要“扩大其全球卫生安全伙伴关系”。此外，拜登上台后，美国继续实施由美国国防部负责落实的“生物威胁削减计划”（Biological Threat Reduction Program）。2022 年乌克兰危机爆发后，俄罗 The White House,National Security Strategy,October 2022,p.28.The White House,The National Biodefense Strategy and Implementation Plan,Washington,D.C.,October 2022,p.8.Prime Minister of Canada,“Roadmap for a Renewed U.S.-Canada Partnership,”February 23,2021,https:/pm.gc.ca/en/news/statements/2021/02/23/roadmap-renewed-us-canada-partnership.European Commission,“Joint EU-US Press Release on Strengthened Cooperation in the Area of Health,”October 13,2022,https:/ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_6163.The White House,“Fact Sheet:Biden-Harris Administration Announces Expansion of Global Health Security Partnerships and Releases Annual Progress Report,”November 29,2022,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/29/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-expansion-of-global-health-security-partnerships-and-releases-annual-progress-report/.2023年第 4期 137 斯在联合国安理会指责美国违反禁止生物武器公约，在“生物威胁削减计划”下帮助乌克兰开展生物武器项目。作为回应，美国、乌克兰、格鲁吉亚和伊拉克等九个国家在 2022 年 8 月 29 日发表联合声明，声称“我们的政府公开和透明地通过生物威胁削减计划开展合作，这些伙伴关系完全致力于和平目的，与生物武器无关；这些伙伴关系保护了我们国家人和动物的健康，包括传染病暴发的防控、强化实验室的生物安保和生物安全”。总之，美国开展的生物安全双边合作，提升了美国全球生物安全治理网络，强化了美国的生物安全治理能力。其次，拜登政府将多边主义重新嵌入生物安全治理体系。拜登政府认为，美国“强化对多边生物安全和生物安保承诺的支持，建立区域和全球生物安全机制，以提高全球生物安全的规范性，其中包括与国际组织以及其他国际机制建立有效的伙伴关系”。拜登政府上述有关生物安全治理多边路径的强调，说明了美国生物安全治理有限多边主义的回归。拜登政府认为，“多边合作对于有效的生物防御至关重要”；“在国际层面强化全球卫生安全能力以防止地方性生物安全事件发展成为疫情”亦是美国生物防御计划的目标之一。拜登政府主要从以下两个方面开展生物安全多边外交。其一，通过国际组织开展生物安全治理的多边合作。与其他领域相比，生物安全治理领域不具有单边主义的空间。因此拜登政府上台后开始注重通过多边国际组织参与生物安全治理。拜登政府宣称，将寻求通过伙伴关系推进生物安全治理并加强与国际组织的合作，同时将通过持续的政治、资金和技术支持，发挥美国的全球领导力，包括支持多边性质的全球卫生安全倡议。据此，美国开启了一系列的多边生物安全合作。例如，美国主导在世界银行框架下成立了“大流行 Jonathan Landay,Humeyra Pamuk and Simon Lewis,“U.N.Says No Evidence to Back Russian Claim of Ukraine Biological Weapons Program,”Reuters,March 12,2022.Department of State,“Joint Statement on the Contribution of Cooperative Threat Reduction Partnerships to Global Health Security,”August 29,2022,https:/www.state.gov/joint-statement-on-the-contribution-of-cooperative-threat-reduction-partnerships-to-global-health-security/.The White House,National Biodefense Strategy and Implementation Plan,Washington,D.C.,October 2022,Annex II,pp.viii-ix.The White House,National Biodefense Strategy and Implementation Plan,Washington,D.C.,October 2022,p.9.The White House,National Biodefense Strategy and Implementation Plan,Washington,D.C.,October 2022,p.10.The White House,National Biodefense Strategy and Implementation Plan,Washington,D.C.,October 2022,pp.ii-vii.拜登政府的生物安全政策及其对中国的生物安全“竞赢”战略 138 病预防、准备和应对金融中介基金”（Financial Intermediary Fund for Pandemic Prevention,Preparedness and Response），为加强国家、区域和全球层面的大流行病预防和应对能力提供资金。其二，拜登政府试图推动全球生物安全治理机制改革。临时国家安全战略指南（Interim National Security Strategic Guidance）强调，“美国将与国际社会一道，抗击新冠肺炎疫情和其他具有大流行可能性的传染病所构成的持续威胁，我们（美国）将领导世卫组织我们将推动改革，以促进联合国在应对当下疫情和防范未来流行病方面发挥作用”。此番言论表明拜登政府试图将多边主义重新拉回美国的生物安全政策轨道。例如，为了提升世卫组织应对突发公共卫生事件的能力，在 2022 年 1 月举行的世卫组织执委会第 150 届会议上，美国提出针对国际卫生条例（2005）改革的修正案。在一定程度上讲，正是在美国的推动下，世卫组织才正式启动修改国际卫生条例。拜登政府积极参与大流行条约（The Pandemic Treaty）的制定。2021年 3月，世卫组织总干事谭德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）与包括美国在内的 24 个国家的领导人提出缔结大流行条约来强化大流行防范和应对。拜登政府对于世卫组织关于大流行条约展开谈判的努力表示支持。拜登政府新闻发言人珍普萨基（Jen Psaki）表示，“美国致力于与世卫组织成员国合作，这包括制定新的国际卫生公约或其他国际文书，并达成协议以提高国际卫生条例的有效性和灵活性”。同时，美国还对禁止生物武器公约审议大会表现出积极态度。美国国家安全事务顾问杰克沙利文（Jake Sullivan）在谈到禁止生物武器公约审议大会时宣称，“美国敦促审议大会克服分歧，采取紧急措施防止生物武器的开发和使用；我们（美国）决心加强生物武器公约，并使之重新焕发活力”。拜登政府对上述全球生物安全治理机制改革的积极态度，一定程度上反映了拜登政府对生物安全外交的重视。The White House,Interim National Security Strategic Guidance,March 2021,p.12.Congressional Research Service,“U.S.Proposals to Amend the International Health Regulations,”June 22,2022,https:/sgp.fas.org/crs/row/IF12139.pdf.Patsy Widakuswara,“US Supports Creation of Global Pandemic Treaty,”VOA,November 30,2021.The White House,“Statement by National Security Advisor Jake Sullivan on the U.S.Approach to Strengthening the Biological Weapons Convention,”November 19,2021,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/19/statement-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-the-u-s-approach-to-strengthening-the-biological-weapons-convention/.2023年第 4期 139 二 拜登政府生物安全政策的特点 拜登政府密集发布的生物安全政策文件表明，生物安全战略已成为拜登政府的优先议程。无论是调整国内的生物安全治理机制，加大美国在生物安全和生物防御领域的投资，还是大力开展生物安全外交，都凸显了拜登政府在史无前例的生物安全威胁面前所展示的积极政策变化。与特朗普政府时期的生物安全政策相比，拜登政府的生物安全政策表现出以下三个特点。（一）伪多边主义 与特朗普政府相比，拜登政府在生物安全治理方面表现出一定程度的多边主义色彩。但是，这种多边主义并非真正意义的多边主义，而是伪多边主义。首先，拜登政府的生物安全外交是以美国为核心的、基于意识形态的“伪多边主义”。拜登政府明确表示，“没有哪个国家比美国更能驾驭未来，这样做需要我们拥抱和恢复我们的持久优势，以自信和力量开展外交，如果我们这样做，与我们的民主伙伴合作，我们将能够应对每一个挑战并超越每一个挑战者”。由此可见，美国多边外交合作的对象是有选择性的，所谓的“多边主义”外交带有明确的限定词，是以美国为核心的多边合作，而非真正的多边主义。拜登政府的多边生物安全外交依然沿袭了美国以意识形态划线的传统逻辑。例如，国家生物技术和生物制造倡议的目标之一就是“与伙伴和盟国合作，打造繁荣而安全的生物经济，确保生物产品的开发和使用符合我们的民主道德和价值观”。美国将生物技术和生物制造意识形态化，价值观和意识形态成为美国开展生物技术和生物制造国际合作的分野。2022 年版美国国家安全战略报告在提到疫情应对和生物防御时认为，“尽管我们（美国）会通过国际机制开展全球合作，但我们还会深化与盟友合作，来推动疫情应对机制改革。如果必要的话，开展更加密切的合作来设定可供其他国家效仿的标准”。The White House,Interim National Security Strategic Guidance,Washington,D.C.,March 2021,p.23.The White House,“FACT SHEET:President Biden to Launch a National Biotechnology and Biomanufacturing Initiative,”September 12,2022,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/12/fact-sheet-president-biden-to-launch-a-national-biotechnology-and-biomanufacturing-initiative/.The White House,National Security Strategy,October 2022,p.28.拜登政府的生物安全政策及其对中国的生物安全“竞赢”战略 140 其次，拜登政府的生物安全外交是基于小圈子的伪多边主义。在“四方安全对话”（QUAD）框架下，美国与印度、日本及澳大利亚四国承诺将为未来大流行做更好准备，并将继续在新冠肺炎应对和“印太”地区的卫生安全合作中加强协调。美国承诺，将通过“四方安全对话”致力于保持其在应对新冠大流行和加强全球卫生安全方面的全球领导地位。美国还通过其他排他性小集团开展生物安全外交。例如，在美国的推动下，七国集团在 2022 年发布的领导人宣言中重申，要“致力于合作强化全球卫生系统并加强在大流行病中的预防、准备和响应，并确保我们为终结新冠疫情而采取的集体投资和措施有助于增强卫生系统绩效和全球卫生安全能力的改进，包括生物安全和生物安保能力”。（二）生物安全政策的地缘政治化 美国国家安全战略的制定主要是基于地缘政治考量。生物安全政策也被拜登政府纳入其地缘政治战略轨道，具有重要的地缘政治含义。例如，拜登政府 2022年 10 月发布的国家安全战略报告认为传染病是世界各国面临的共同挑战，“这些共同挑战不是仅次于地缘政治的边缘问题，而是处于国家安全和国际安全的核心，而且必须作为地缘政治问题对待”。拜登政府发布的相关战略报告充分反映了美国生物安全政策的地缘政治化。2022 年 10 月，拜登政府发布的生物防御战略和实施方案明确提出，“美国不仅要将生物安全作为国家安全的首要任务，还要处理传染病和流行病等卫生安全问题”。拜登政府要求国家安全委员会负责评估和修改每年度关于扩大全球卫生伙伴国家的建议。美国每年与哪些国家建立卫生伙伴关系，是由美国国家安全委员会而非由负责卫生事务的卫生和公众服务部决定。由此可见，拜登政府把生 The White House,“Fact Sheet:Quad Leaders Summit,”September 24,2021,https:/www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-re