基层治理视角下的老旧小区改造:实践形态与理论框架.pdf
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1、 年 月第 卷第 期云南民族大学学报(哲学社会科学版)(),【作者简介】冉奥博,清华大学智库中心助理研究员,清华大学城市治理与可持续发展研究院助理研究员。【基金项目】国家自然科学基金面上项目“城市社区更新减碳绩效潜力评估研究”()、清华大学国家高端智库研究应急专项“以中国式现代化引领基层治理高质量发展的实践路径研究”()、深圳人文社会科学重点基地建设项目阶段成果。国新网:国新办举行“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会 图文实录,():北京市人民政府网站:年北京市老旧小区综合整治工作方案,()基层治理视角下的老旧小区改造:实践形态与理论框架冉奥博,(清华大学 智库中心,北京 ;清华大学 城市治
2、理与可持续发展研究院,北京 )摘要:老旧小区改造具有民生工程、发展工程、基层治理工程的三重定位,但现有学术研究与政策制定较少关注基层治理。为此,文章首先总结分析了基层治理视角下老旧小区改造的 种实践形态 治理平台、治理手段、治理对象。进而提出“本质特征基底”的理论框架,即本质是社会问题工程溯源与工程解决的持续过程,其特征是情境性、动态性、平衡性、枢纽性,其基底为“国家社会”整合、技术治理、“人民城市”的中国特色基层治理理论。最终提供基层治理的完整分析进路,支撑其作为独立的政策模块,推动老旧小区改造的理论建设。关键词:老旧小区改造;基层治理;实践形态;理论框架【中图分类号】【文献标识码】【文章编
3、号】()一、问题的提出(一)政策背景城镇老旧小区改造作为实施城市更新行动的重要内容,已成为推动新型城镇化的重要抓手。年,住房和城乡建设部(以下简称住建部)便在厦门等 个城市开展老旧小区改造试点。年,住建部会同发展改革委、财政部联合印发 关于做好 年老旧小区改造工作的通知,老旧小区改造进入中央政策体系。年,国务院办公厅印发 关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见(国办发 号),老旧小区改造正式升格为国家政策。随着政策体系的不断完善,老旧小区改造的政策定位得到丰富。年 月 日,在国务院新闻办举行“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会上,基于以往民生工程与发展工程定位,时任住建部副部长黄艳提出,
4、老旧小区改造“还是一项重要的基层治理工程”。此后,一些政策及时回应了定位变化,如 年北京市老旧小区综合整治工作方案提出老旧小区改造是创新基层治理的重要抓手。但大部分政策尚未调整,如住建部等 部门 关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知仍按民生工程、发展工程两类制定政策。这说明老旧小区政策制定仍缺乏基层治理实践与学理研究的支撑,在一定程度上滞后和弱化了老旧小区的基层治理效能。故,从基层治理视角剖析老旧小区改造具有政策必要性。(二)学理脉络老旧小区改造的相关研究较为丰富。根据 文献计量发现,既有研究集中在老旧小区整体环境与公共设施、老旧小区与社区治理、改造与居民满意度、微更新与微改造、改造与
5、节能环保 个领域。虽然治理问题已成为老旧小区改造研究的重要部分,但目前集中在低效空间治理、物业管理问题、居民参与积极性不高等方面。当前典型研究包括治理主体转型、无物管老旧小区治理困境、社会力量参与、社会福利制度长期影响。总体而言,以上属于解析现存管理问题与提供解决之道,对于治理理论的探索相对缺乏。一些研究也开始从治理理论,特别是从公共物品与集体行动角度探讨老旧小区改造。例如,有学者认为由于老旧小区加装电梯的公共性低、私人性强,因此以政府提供公共产品的方式介入社区越多,则效果可能越不理想。有研究认为个人理性导致了加装电梯的集体行动困局,具体难点是协商成本高、公共产品不可分割、集体内部价值偏好不一
6、。这部分研究反思了老旧小区改造的治理困局,但仍存在 个问题:一是主要关注电梯加装,难以形成针对作为复杂系统工程的老旧小区改造的完整分析路径;二是多从西方理论投射中国问题,略显削足适履,对中国理论提炼和现实问题解决效果的可能不佳。基层治理研究已汗牛充栋,大致包含以下 个方面:一是阐释基层治理多主体间结构及基于结构的模式,集中讨论“国家社会”关系;二是重点分析基层治理中某个主体的能力、行为、机制,如基层党组织、瑏瑠业主委员会、瑏瑡地方精英;瑏瑢三是研究基层治理的运作机制及其问题,瑏瑣尤其从条块关系分析,瑏瑤力图从理论和实践上破解条块分割;四是关注基层治理中的政策执行,提出了执行波动瑏瑥、选择性应付
7、瑏瑦、拼凑应对瑏瑧等概念,讨论了政策执行中的硬化现象和基层如何软化问题。在前期研究成果中,关于治理结构、机制、模式的研究极具借鉴意义,但将老旧小区改造作为特定对象的研究尚待补充。综上,本文以具有中国特色的基层治理视角切入,力图将老旧小区改造作为整体研究对象,突出老旧小区改造的治理本体意义,而非将其作为治理视角检视的客体,在梳理基层治理中老旧小区改造的 种实践形态基础上,总结出老旧小区改造的基层治理理论框架,以期丰富对老旧小区改造的认识维度,发展特定情境下的基层治理理论。第 期冉奥博:基层治理视角下的老旧小区改造:实践形态与理论框架瑏瑠瑏瑡瑏瑢瑏瑣瑏瑤瑏瑥瑏瑦瑏瑧邵志国,安安,于德湖,等:基于
8、的老旧小区改造研究文献计量分析与展望,载 城市发展研究 年第 期。李迎生,杨静,徐向文:城市老旧社区创新社区治理的探索 以北京市 街道为例,载 中国人民大学学报 年第 期。刘承水,刘玲玲,史兵,等:老旧小区管理的现存问题及其解决途径,载 城市问题 年第 期。杨旎,韩海燕:共益型社会企业对老旧小区长效治理的驱动机制 角色重塑与资源重配,载 北京行政学院学报 年第 期。关宏宇,朱宪辰,章平,等:共享资源治理制度转型中个体规则认同与策略预期调整 基于南京住宅小区老旧电梯更新调查研究,载 管理评论 年第 期。周亚越,唐朝:寻求社区公共物品供给的治理之道 以老旧小区加装电梯为例,载 中国行政管理 年第
9、期。李东泉,王瑛:单位“隐形在场”对社区集体行动的影响研究 以广州市老旧小区加装电梯为例,载 公共管理学报 年第 期。李春根,罗家为:从动员到统合:中国共产党百年基层治理的回顾与前瞻,载 管理世界 年第 期。李朔严,王名:政党统合与基层治理中的国家社会关系,载 经济社会体制比较 年第 期。黄晓春:党建引领下的当代中国社会治理创新,载 中国社会科学 年第 期。石发勇:业主委员会、准派系政治与基层治理 以一个上海街区为例,载 社会学研究 年第 期。戴康,汤峰:购买服务、精英下沉与城市基层治理 基于上海市 区“法律服务进村居”项目的研究,载 东北大学学报(社会科学版)年第 期。范黎波,刘佳,尚铎:基
10、层治理的困境及对策 基于内卷化的研究视角,载 行政管理改革 年第 期;曹海林,张艳:嵌入式治理:老旧小区环境治理的现实困境与路径探索,载 云南民族大学学报(哲学社会科学版)年第 期。田先红:中国基层治理:体制与机制 条块关系的分析视角,载 公共管理与政策评论 年第 期。陈家建,张琼文:政策执行波动与基层治理问题,载 社会学研究 年第 期。杨爱平,余雁鸿:选择性应付:社区居委会行动逻辑的组织分析 以 市 社区为例,载 社会学研究 年第 期。陈家建,赵阳:“低治理权”与基层购买公共服务困境研究,载 社会学研究 年第 期。二、作为治理平台的老旧小区改造老旧小区改造是基层治理运转的平台,也是其具体发生
11、的特定场域。目前,相关政策也多将老旧小区改造作为治理平台。平台性质表现为组织平台、整合平台、执行平台。(一)组织平台组织平台是最直观、最主要的平台形式,表现为搭建老旧小区改造的治理机构和机制,机构是实体,机制是各个实体共同参与的虚体。国办发 号文提出“坚持建管并重,加强长效管理”的基本原则,着重点是党建引领、过程融入、模式创新、重心下移、长效管理。在“建立健全组织实施机制”部分,详细阐明了治理平台的建设内容,包括规定条块协作、层级分工的老旧小区改造总体管理框架,由基层党组织引领、各利益相关方共同参与的工作推进框架,保证居民全流程参与的“线上线下结合”的沟通议事平台,辖区单位参与机制,改造后的小
12、区长效管理机制。由于老旧小区改造直接关系到群众切身利益,改造是上述治理组织与机制孵化和形成的重要契机。在实际工作中,总体框架的组织形态是城镇老旧小区改造工作领导小组和工作专班;推进框架的组织和机制往往是合二为一,即以联席工作会等会议行使组织职能;沟通议事平台在不同地区形式各异,典型代表有实体组织形态的北京清河街道“居民议事委员会”“小区专家委员会”,虚体活动形态的上海听证会、协调会、评议会“三会”制度,以及四川重庆地区院坝会;辖区参与是“大社区”联动工作机制或社区“大党委”在老旧小区改造工作中的具体体现;长效机制是在改造后的长期维护管理中,延续在改造前、改造中形成的联席会议机制等好的做法。行业
13、与地方政策对组织平台的论述虽未能如国家顶层设计般系统,但也各有侧重。作为部委政策的建办城 号文将治理平台分解为民生部分的居民全流程参与机制、发展部分的党建引领城市基层治理机制两部分。作为地方政策的京建发 号文将基层治理作为民生工程中的独立部分,提出“”的治理在前体系(改造治理机制、协同机制、项目工作机制、项目治理机制、同步推进机制和现场治理机构),明确了老旧小区改造必须有独立的、一线的治理实体机构。(二)整合平台老旧小区改造还是重要的治理整合平台,即相关治理政策和行为被整合入老旧小区改造框架中。老旧小区改造本身就是治理整合的产物,由早期仅包含平改坡、抗震加固的既有建筑物改造,逐步整合节能保温、
14、市政设施、公共空间、配套设施、物业管理等模块。配套设施到 年住建部开展老旧小区试点工作时,才被整合其中。物业管理则更晚,以北京为例,在北京市 老旧小区综合整治工作方案(年)中,引入物业仍不是改造前置条件,且存在准物业概念,直到北京市 年老旧小区综合整治工作方案中,才将物业管理设置为改造的前置条件。老龄人口、儿童、妇女、残疾人等特定人群的基层治理,也不断与老旧小区改造交互并重整。节能减排、海绵城市等特定工程也是如此,老旧小区范围内的工程治理也被整合入其中。实际上,中央政策首次出现“老旧小区”概念就是关于海绵城市的政策。绿色社区、完整社区等特定概念,也有一部分内容被整合进老旧小区改造之中。(三)执
15、行平台基层治理的执行平台,也就是理念和政策的落脚点。从治理主体角度,公众参与、社会协同是近年来基层治理的新理念,都落实到老旧小区改造中具体执行。典型是居民认同在改造项目纳入年度计划、项目公示、项目开工、引入物业和物业服务细则制定等执行过程中的必要性和强制性,寻求和形成居民共识已成为老旧小区改造中的重难点。社会协同表现在物业、小商贩为代表的市场力量,规划师、设计师、工程师等专业力量,社工组织、辖区内单位等社会力量在改造中共同发挥作用。政策在基层执行中则贯穿于老旧小区改造的方方面面,特别是作为整合平台的改造,将其他各类政策的具体执行也纳入了改造之中。工程建设规范、安全生产监督等工程类政策自不必说,
16、党建、宣讲、社区管理、特殊群体帮扶等社会类政策也可以在老旧小区改造中得到执行。三、作为治理手段的老旧小区改造老旧小区是基层治理的薄弱环节,改造是加强基层治理的重要手段。从基层治理视角切入,可以理解云南民族大学学报(哲学社会科学版)第 卷老旧小区改造何以作为手段;从老旧小区改造视角切入,能够理解如何达成基层治理的目标。(一)基层治理的视角根据 中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见,加强基层治理的总目标是基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。具体而言,引入物业代替街道、社区托底能够提升基层治理社会化水平;符合政策规范的老旧小区改造流程是对居民生动的法治教育,完成老旧小
17、区改造项目也能够提升基层社区的法治化水平;不少改造项目包含智能门禁、智能电表、智慧物业等智慧化建设内容,改造成果能够提升治理智能化水平;物业公司、社工组织、社区规划师等参与到老旧小区改造现场,在改造后可持续参与并形成长效机制,“专业的人干专业的事”,夯实专业化基层治理基础。也就是说,老旧小区改造的过程和成果是提升基层治理现代化水平的有力途径。基层治理现代化的分目标是“党建引领基层治理机制全面完善,基层政权坚强有力,基层群众自治充满活力”。部分老旧小区的基层组织长期涣散甚至没有建立,其在改造过程中得到建立和完善,利益相关者协商的各个环节也是在社区党组织的统筹之下。在很多地区,老旧小区改造工作也被
18、纳入到“我为群众办实事”实践活动、城市基层党建工作联席会议的规定议题中,推动了党建与业务的深度融合。城镇老旧小区改造工作领导小组主要是行政力量发挥作用,在街道设置工作专班或指挥部,同时,改造工作也极大锻炼了基层行政能力。群众充分参与到老旧小区改造的全流程使得基层自治更具活力、更接地气、更有内容。(二)老旧小区改造的视角老旧小区改造的最终落脚点是增强人民群众的获得感、幸福感、安全感,要“避免把城镇老旧小区改造简单作为建设工程推进”。改造的主要治理供给是改善老旧小区的人居环境,虽然逻辑上能够夯实基层治理的社会基底,但如何平衡改造的供给与需求仍是实践难点。这一方面来源于居民群体的复杂价值取向,另一方
19、面来源于政策框架与现实改造的适配不足。按照实际改造对象,也是改造供给侧,改造内容可分为建筑物本体、公共空间、市政施设、社区配套等。按照改造政策要求,从需求侧可分为满足居民安全需要和基本生活需求的基础类,满足居民生活便利需要和改善型生活需求的完善类,丰富社区服务供给、提升居民生活品质的提升类。因此存在着 个对象,即实际项目的改造对象、政策批复的改造对象、居民真实的改造诉求、政策要求的需求分类之间的相互张力,两两均不能完全重合。这既是现状,也是下一步需要完善之处。老旧小区改造也能够切实消除社会矛盾。住房和城乡建设问题恰恰是长期以来的社会焦点问题,以北京为例,根据 年北京“接诉即办”数据显示,住房、
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