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基于传染病密切接触者判定的个人健康风险评估行政规制探析.pdf
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1、第37 卷第5期2024年5月卫生法学基于传染病密切接触者判定的个人健康风险评估行政规制探析医学与社会Medicine and SocietyVol.37 No.5May 2024107.李幸洁复旦大学法学院,上海,2 0 0 433摘要在传染病防控领域,健康风险评估不仅关系到个体健康,更涉及公共利益,有必要受到规制。传染病密切接触者的判定对于切断传染病传播链、有效控制传染病蔓延有重要意义。密切接触者的判定是管理密切接触者前置的行政过程,其实质是对个人涉疫风险作出评估。个人健康风险评估行政规制的内容包括风险事实的认定和风险等级的划分。但是,对个人健康情况的风险评估面临科学和价值衡量方面的双重不
2、确定性。对此,应以解释性基准规范“密切接触者”的判定,并通过公开评估过程和评估标准、完善专家咨询机制、充分说明风险信息和引入社会合作规制等方式,提升个人健康风险评估的合法性与合理性。关键词传染病防控;密切接触者;风险评估;行政规制中图分类号:R-05文章编号:10 0 6-556 3(2 0 2 4)0 5-0 10 7-0 9文献标识码:AD01:10.13723/j.yxysh.2024.05.016An Analysis of the Administrative Regulation of Personal Health Risk Assessment Basedon the Clos
3、e Contacts Identification of Infectious DiseasesLI XingjieSchool of Law,Fudan University,Shanghai,200433,ChinaAbstract In the realm of infectious disease prevention and control,the assessment of health risks not only concerns individu-al well-being but also pertains to the public interest,necessitat
4、ing regulation.The identification of close contacts plays a crucialrole in severing the transmission chain and effectively controlling the spread of infectious diseases.This identification process is apreliminary administrative step in managing close contacts,fundamentally aimed at evaluating an ind
5、ividuals exposure risk to infec-tious diseases.The administrative regulation of personal health risk assessment encompasses the determination of risk facts and thecategorization of risk levels.However,the assessment of individual health risks encounters dual uncertainties stemming from limitedscient
6、ific knowledge and the inescapable influence of value judgments.In response,it is critical to elevate the legality and reasona-bleness of the interpretative discretionary standard used in determining close contacts.Enhancing the transparency of the assessmentprocess and criteria,refining the expert
7、consultation mechanism,providing comprehensive risk information,and incorporating socialcooperation regulations are essential measures to improve the legitimacy and rationality of personal health risk assessments.Key Words Infectious Disease Prevention and Control;Close Contacts;Risk Assessment;Admi
8、nistrative Regulation现代社会是一个风险社会,行政机关负有风险预防和风险治理的国家责任 1。相较于一般的健康风险,传染病防控领域中对个人健康风险的评估和规制具有重大的公共意义,因为个人患传染病不仅危及个人健康,还存在传播疾病的公共风险。本研究中的传染病包括中华人民共和国传染病防治法(以下简称传染病防治法)第三条和第四条规定基金项目:2 0 19 年教育部人文社会科学基金资助重大项目,编号为19 JD820010的法定传染病类型和国家卫生健康行政部门确定和公布的其他传染病。一般而言,对传染病密切接触者进行快速识别和管理,是阻断疫情传播链条、控制疫情蔓延中成本效益最高的行政措施
9、之一 2 。2 0 2 0年10 月2 日,国家卫生健康委发布的传染病防治法(修订草案征求意见稿)第四十六条第一款第一项提出,疾病预防控制机构发现传染病疫情或者接108.到传染病疫情报告时,应当及时对传染病疫情进行流行病学调查,判定密切接触者,并指导做好对密切接触者的管理。同时,草案还在第四十五条加人对肺结核患者的密切接触者进行筛查的规定。与修订前的传染病防治法相比,征求意见稿中“密切接触者”的出现频次从4处增加到8 处,显示出对密切接触者判定问题的重视。根据国务院联防联控机制综合组2 0 2 2 年12 月2 6 日印发的关于对新型冠状病毒感染实施“乙类乙管”的总体方案,2 0 2 3年1月
10、8日起,对新型冠状病毒感染实施“乙类乙管”,不再对其感染者实行隔离措施,不再判定密切接触者。但是,人类面对各种新发传染病的挑战不会停止,因而有必要总结过去的疫情防控经验,厘清“密切接触者”判定的法律性质、判断基准及其正当性,为未来传染病的防控工作提供经验支持和工作启示。密切接触者是指曾接触感染源而有可能受感染者 3。这类对象曾接触过确诊传染病的患者或涉疫场所,面临一定的感染疫病和传播疫情的风险,但由于其尚未确诊,因此这种感染风险有高度的不确定性。也就是说,密切接触者有可能已经感染或处于疾病潜伏期,也可能没有感染,密切接触者是否会传播疫情是一个统计学意义上的概率问题。在这一意义上,对密切接触者采
11、取的隔离或检疫措施就属于风险预防措施,目的在于对密切接触者进行诊验、观察并限制其活动,预防潜在的、可能的传播风险。这与对确诊病例采取的隔离措施在性质、目的上有所不同,后者属于危险防御措施,目的在于限制患者行动并对其进行医学治疗,从而消除传染病传播的危险,这种危险是已知的、确定性的。密切接触者的染疫风险一旦排除,则应当立刻结束对其人身自由的限制,回复到正常状态;如果在隔离或检疫过程中确诊,则应当从过渡状态转变为隔离状态。实践中,对密切接触者的判定是由疾病预防控制机构的专业技术人员通过流行病学调查和风险评估作出的。从表面上来看,前述过程似乎完全属于医学技术操作的范畴,法律无需作出规制,但实际上,在
12、风险规制(risk regulation)的视野之下,行政部门运用科学技术所进行的风险评估属于规制工具的一种,它在运用过程中也具有内在和外在的不确定性,且评估结果对行政机关进一步行使权力有直接影响,因此有必要将其纳人行政法治的框架中 4从这个角度来讲,疾病预防控制机构对传染病密切接触者的判定属于个人健康风险评估的范畴,其背后既存在基于流行病学的科学判断,又关涉行政权医学与社会2 0 2 4年5月第37 卷第5期的行使和相关的行政裁量,并直接构成对涉疫风险人员采取后续检疫或隔离措施的正当性基础,对行政相对人的权利和义务产生间接影响,因此,对这一行政过程进行正当性论证和合法性控制就成为公共卫生法治
13、不容忽视的问题。我国关于密切接触者判定问题的学术研究集中于公共卫生和预防医学领域,包括对密切接触者感染率、人群分布、感染危险因素等要素的分析 5,对密切接触者的分级处置 6 以及对密切接触者采取隔离措施的防控效果分析等 7 。而行政法视角的研究则较为有限,侧重于对密切接触者实施的隔离措施的合法性分析 8 。实际上,已经有学者注意到,行政机关对密切接触者的判定涉及法律要件的裁量,而且实践中已经逐步形成法律解释形式的行政裁量基准 9 ,行政机关在对密切接触者采取检疫、隔离措施时应当符合比例原则的要求,综合考虑当事人受到感染的概率、传播疾病的危险是否显著等要素10 。不过,既有文献没有从风险评估的角
14、度透视密切接触者判定的法理逻辑,没有探讨如何确定密切接触者判定的裁量基准,以及如何对密切接触者判定的行政过程施加法律规制。自2 0 2 0 年1月15日至2022年6 月2 8 日,国家卫生健康委、国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制相继制定了九版新型冠状病毒肺炎防控方案(以下简称防控方案),并以附件的形式设定了密切接触者的判定基准,为密切接触者的判定提供了切实有效的规范依据。基于此,本文根据现有的传染病防治法律法规和相关规范性文件的规定,对密切接触者判定中行政权的运用进行检视,从而为行政机关运用风险评估工具确定密切接触者的判定基准提供参考,减少科学判断和价值衡量内蕴的不确定性,同时确保
15、风险评估的正当性与合理性。1基于健康风险评估的密切接触者判定1.1 密切接触者判定的法律基础从立法上来看,密切接触者判定的法律基础主要体现在现行的中华人民共和国传染病防治法和突发公共卫生事件应急条例之中,对密切接触者采取的医学观察等预防措施作出了区别于感染者的特别规定。除此之外,中华人民共和国国境卫生检疫法第十二条中还出现“染疫嫌疑人”的表述,要求国境卫生检疫机关将检疫传染病的染疫嫌疑人留验。“染疫嫌疑人”是指接触过检疫传染病的感染环境,并且可能传播检疫传染病的人。其内涵与密切李幸洁。基于传染病密切接触者判定的个人健康风险评估行政规制探析接触者相近,但染疫嫌疑人的范围应当大于密切接触者,因为染
16、疫嫌疑人还包括疑似病人。19 9 9 年颁布的国内交通卫生检疫条例及其方案中也存在密切接触者的字样,但是该条例没有对检疫传染病病人、病原携带者、疑似检疫传染病病人和密切接触者采取不同类型、不同程度的隔离和检疫措施,而是笼统地规定了隔离措施,没有区分不同风险人群的不同情况。前述法律法规仅确认了密切接触者这一概念和所应采取的检疫措施,而没有对密切接触者的定义和判定基准作出具体阐释。之所以呈现这一特点,是因为成文法具有不可克服的固有缺陷,加之立法滞后、缺位或法律漏洞现象客观存在!,而由行政机关制定行政规则则更为高效、灵活,而且在专业技术问题的解决上更具知识优势。因此,有关密切接触者判定的事项更适宜由
17、专业的卫生健康行政部门在法定权限内作出具体裁量。例如,加拿大公共卫生署被授权对密切接触者作出针对具体情况的定义,并且根据疫情风险等级调整密切接触者的判定标准,从而更加有效地确定接触者范围和进行病例调查 12)。英国颁布的新冠病毒法案2 0 2 0(Coro-navirus Act 2020)规定,对于有潜在感染性的人,,授权公共卫生官员对其进行筛查和评估。我国现有立法上仅有对密切接触者采取医学观察措施的规定,缺少对“判定密切接触者”这一评估行为的授权。但从实践来看,由卫生健康行政部门采用规范性文件的方式确定密切接触者的定义和判定基准已成为行政惯例,此类文件发挥着行政裁量基准的作用,在对判定密切
18、接触者的条件进行细化时,实际上相当于对上位法中“密切接触者”这一不确定法律概念作出解释。1.2密切接触者判定的本质是风险评估密切接触者判定的基本依据是流行病学调查和溯源结果,一般由流行病学调查人员通过电话调查、现场勘查等方式获取流调信息,同时运用数字接触追踪技术获取确诊病例和风险人员行动轨迹,由专业技术人员基于调查得到的数据和轨迹对风险人员是否属于密切接触者作出判定。密切接触者的判定实质上就是识别应当被采取检疫措施的风险人员范围的过程 13。根据世界卫生组织的临时指南,密切接触者的追踪包括个案调查(也称为“反向追踪”)和正向追踪两个环节 14,前者的触发因素是确诊病例的出现,为了减少潜在可能的
19、继续传播,通过个案调查有助于确定感染源,从而发现潜在的传播链和109.接触者与确诊病例的共同暴露点;后者则是根据调查结果确定密切接触者范围,并对其采取隔离或检疫行政强制措施的过程。文中的“密切接触者的判定”,指的是“正向追踪”环节中确定密切接触者范围的过程,这一过程就是对所有接触者进行传染病感染风险的风险评估,并将与病例接触频繁、持续时间长等感染风险较高的人员判定为密切接触者,而不涉及后续对密切接触者采取的公共卫生管理措施。具体而言,在密切接触者的判定中,风险评估的流程是,首先判断当事人是否构成“密切接触”的风险事实,其次判断相应风险事实应归于何种风险等级。其中,所应识别的风险就是确诊病例和暴
20、露的污染环境,评估基础来源于流行病学调查和个案调查带来的数据资料,评估方法是由专业技术人员采取访谈、调取监控、专家会商等方式确定传染病接触者的范围,最终的风险评价就是将接触者划分为密切接触者、密接的密接、涉疫场所暴露人员等不同的风险等级。随着风险社会的到来,风险的分配开始成为社会政治和历史分化的标志性要素。风险社会的关键特征在于,造成人们的信任感和安全感丧失,使得那些预测性的、假设的、尚未发生的风险,构成了当下经验和行动的原因 15。美国大法官布雷耶进一步注意到风险具有“泛在性”和“不确定性”的特征 16 。基于此种特征,政府在决定是否采取风险预防措施、以及采取何种保护水准的风险预防措施时就具
21、有较大的裁量空间 17 。这同时也意味着,行政机关“决策于未知之中”的风险预防行为存在裁量滥用的可能。因此,风险评估的引人具有重要意义。风险评估可以作为行政机关是否应当启动风险规制,或采取何种强度和效果的风险预防行为的客观化依据。从风险评估的目的来看,风险评估旨在为实现有效的风险应对提供基于证据的信息和分析,从而发挥认识风险、提供决策信息、识别导致风险的主要因素、沟通风险和不确定性、建立优先顺序、确定风险是否可接受等功能。1.3对风险评估施加行政规制的必要性及其现状风险评估为风险管理的决策和实施提供基础性支持,科学的风险评估对于规范行政裁量、提升行政决定的正当性具有重要的工具价值。因此,对风险
22、评估的过程施加行政规制有助于提升风险管理措施的正当性。目前,风险评估已经写人我国立法,如2007年颁布的中华人民共和国突发事件应对法(以下简称突发事件应对法)第五条规定了国家110.建立重大突发事件风险评估体系。2 0 14年修订的中华人民共和国环境保护法第三十九条、2 0 2 1年修正的中华人民共和国食品安全法第十七条第一款也分别规定了建立风险评估制度的义务。我国现行传染病防治法第十八条第一款第二、三项规定,各级疾病预防控制机构负有监测、预测传染病发生和流行,对公共卫生事件开展流行病学调查、现场处理及其效果评价的职责,这实际上就是开展风险评估的要求。鉴于风险评估的重要功能,将立法上对风险评估
23、的概括性规定进一步规则化的努力一直存在,目的在于通过规则的细化为风险行政的裁量权行使提供具体基准,从而提升风险评估制度的正当性。在公共卫生领域,已经出现了对风险评估的方法、形式、过程、技术选择进行具体化的规范性文件,但是此类规范性文件中的风险评估一般针对的是各类突发公共卫生事件,主要是对事件的发生可能性、后果严重性、脆弱性(风险承受能力和控制能力)进行定量或定性分析,以评判风险等级并提出风险沟通和管理的建议。而密切接触者的判定属于对个人涉疫风险的评估,也就是评估个人在接触感染病例后感染和传播疫情的风险,并将风险等级较高者判定为密切接触者,据此对其采取进一步的隔离或检疫措施,这与对公共卫生事件的
24、风险评估有所不同,但基本分析框架相似。对密切接触者的风险评估,一般规定在卫生健康行政部门制定的技术基准中。2传染病领域个人健康风险评估行政规制的基本内容对于一般的接触者而言,其暴露的程度和发病的概率未必达到需要采取隔离措施的程度,如果不经专业的流行病学调查和专家决策就贸然采取行政强制措施,可能对当事人的人身自由权造成过度克减,也无法通过比例原则的检视。而且,不同当事人接触感染环境的程度不同,感染并传播传染病的风险也不同。立基于这一立场,行政机关有必要明确何种程度的接触者可以达到“密切接触”而需要采取隔离或检疫措施的程度,使得对涉疫个人所进行的健康风险评估有所依据,约束风险评估中行政裁量的空间,
25、为后续行政措施提供正当化基础。一般而言,密切接触者的界定是由科学上的共识决定的,但是科学共识如何转换为具有可操作性的风险评估方法,则需要行政机关的决策和裁量。具体包括以下内容。2.1风险事实的认定就“密切接触者”这一词语而言,其中具有解释医学与社会2 0 2 4年5月第37 卷第5期空间的语素在于“密切”和“接触”,前者指的是和病例及污染环境接触的紧密程度,后者指的是与传染源的接触方式,执法人员必须首先判断当事人的接触情况是否构成足以产生风险的风险事实。所谓“密切”,主要体现在物理距离、接触频率和接触时长上,一般被细化为近距离接触的共同居住、共餐、共同工作、共同娱乐、乘坐同一交通工具人员及医疗
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