PPP土地整理及配套基础设施建设PPP项目实施方案.doc

市政基础设施及配套基础工程 实施方案
报告编号：

广元市石盘市政基础设施及配套工程项目PPP实施方案

实施机构：
咨询机构：
2016年11月

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目 录
第一章 项目概况 4
1.1、项目背景 4
1.2、项目名称地点联系人 5
1.3、项目建设的必要性说明 5
1.4、项目产出说明 7
1.5、前期工作合规性说明和所处阶段、工期 8
1.6、本方案编制依据 8
第二章 PPP 项目运作模式的选择和判定流程 10
2.1、PPP模式种类 10
2.2、PPP模式决策分析工具 10
2.3、本项目特点和适合的PPP模式 11
2.4、PPP项目特许经营期限 11
第三章 风险分配基本框架 13
3.1、风险分配原则 13
3.2、风险种类分析 13
3.3、本项目风险种类及分担机制 15
第四章 交易结构设计 18
4.1、交易结构包含的内容 18
4.2、项目投融资结构设计 18
4.2.1、投资安排 18
4.2.2、融资安排 19
4.2.3、预测项目公司的融资成本 20
4.2.4、无形资产形成和转移 21
4.2.5、投融资结构图 21
4.3、项目回报机制 21
4.3.1、项目回报方案 22
4.3.2、项目投资合理收益率 22
4.3.5、绩效考核方式 23
4.3.6、安置房建设及产城配套收入预算表 27
4.3.7、孵化园及配套设施收入测算表 29
4.3.8、项目收入合计表 30
4.3.9、运维成本测算表 31
4.3.10、政府各年度缺口补贴表 32
4.3.11、广元市本级财政承受能力评价表 33
4.3.12、本项目回报机制设计产生的重大意义 34
4.3.13、购买服务费的支付 34
4.4、相关配套安排 35
4.5、退出机制 35
4.5.1、合作期满自动退出 35
4.5.2、股权转让退出 35
4.6、经济效益和社会效益 36
4.7、财务分析 37
4.7.1、现金流量表 38
4.7.2、利润表 40
第五章 合同体系设计 42
5.1、项目合同体系设计 42
5.2、项目合同的边界条件设计 43
5.2.1、权利义务边界 43
5.2.2、交易条件边界 44
5.2.3、履约保障边界 46
5.2.4、调整衔接边界 47
5.2.5、股东合作合同关键条款 49
第六章 监管架构设计 51
6.1 、行政监管 51
6.2 、合同监管 51
6.3 、 监管结构 51
6.4、 项目监管体系设计 51
6.4.1、政府部门监管 51
6.4.2、用户或公众监管 52
6.4.3、金融机构监管 52
6.4.4、其他利益相关者监管 52
第七章 采购方式选择 52
7.1、政府采购的意义 52
7.2、采购政策依据 53
7.3、采购方式的确定 53
7.4、采购代理机构的选择 54
7.5、投标人资格要求 55
7.6、投标保证金递交要求 55
7.7、采购合同签订 55
7.8、合同公示 56

第一章 项目概况
1.1、项目背景
四川省委、省政府提出坚持不懈推进跨越式发展，努力把四川建设成西部经济发展高地，显著提升四川的产业凝聚力、要素转化力、市场竞争力和区域带动力。省里明确支持广元重点发展有色金属、军工电子及配套材料和农副产品加工产业，支持广元推进油气化精细加工综合开发利用，发展商贸和物流业，打造川北区域商贸物流中心。四川省还会在项目布局、基础完善和政策倾斜方面给予广元经济技术区更大的扶持，这有利于区内优势特色产业和新兴产业的尽快成长。
产城融合是在我国转型升级的背景下相对于产城分离提出的一种发展思路。要求产业与城市功能融合、空间整合，“以产促城，以城兴产，产城融合”。城市没有产业支撑，即便再漂亮，也就是“空城”；产业没有城市依托，即便再高端，也只能“空转”。城市化与产业化要有对应的匹配度，不能一快一慢，脱节分离。
广元经济技术开发区属国家级经济技术开发区，规划面积103.65平方公里，战略定义为广元改革开放的先行区、特色产业和战略性新兴产业的集聚区、城乡统筹发展和产城融合的试验区。开发区规划建设了十大产业园区，规划发展“三+五”产业。开发区同时对市委、市政府统筹规划的三江新区进行开发建设和管理。三江新区地处成都、重庆、西安、兰州四大都市圈的腹心交汇地带，是衔接成渝经济区、关中天水经济区的重要节点，规划面积约357平方公里，涉及2市辖区、1开发区的6镇5乡。2011年12月1日，广元市三江新区规划建设指挥部成立，将努力把三江新区建设成为川陕甘结合部优势特色和新兴产业集聚区、秦巴山区统筹城乡发展示范区、广元现代山水低碳新城区。规划建设三江新区是广元市紧紧抓住国家重要战略机遇期、加快全面建设小康社会的重要举措，是适应全省空间战略调整与变化趋势、建设川陕甘结合部新的经济增长极的必然选择，是探索欠发达地区改革开放新思路、统筹城乡发展和加强区域合作的有效途径。
盘龙空港经济区是三江新区各个组团中难得可以较大面积进行城市建设的区域，景观环境条件优越，是广元实现大城市发展目标的主要区域之一。盘龙空港经济区在机场南北两侧布局了盘龙空港产业集中区和石盘工业园，其中盘龙空港产业集中区是医药产业、休闲康体和空港物流产业发展区，石盘工业园是以发展建筑设备、制品、材料、建筑装备的高科技建筑产业园。
在这种背景之下，广元市石盘市政基础设施及配套工程项目建设变得迫在眉睫。
1.2、项目名称地点联系人
本项目包括土地整理、新建道路工程、孵化器及生产服务设施建设、安置房和商务服务居住区、产城一体配套设施等建设内容，属于市政公用工程，由广元市人民政府授权广元经济技术开发区管委会及所属相关机构，全权负责发起开展项目识别、准备、采购的前期工作。
1.3、项目建设的必要性说明
1.3.1为综合配套建设和可持续发展奠定良好基础
2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。广元市作为成渝北线的节点城市，将成为优惠政策外延的受益地。规划建设广元经济开发区是广元市紧紧抓住国家重要战略机遇期，加快全面建设小康社会的重要举措，是适应全省空间战略调整与变化趋势、建设川陕甘结合部经济增长极的必然选择，是探索欠发达地区改革开发新思路、统筹城乡发展和加强区域合作的有效途径。广元经济开发区定位为“川陕甘结合部的优势特色和新兴产业集聚区、秦巴山区统筹城乡发展示范区、广元现代化生态低碳山水新城区”。项目紧密结合广元经济开发区建设，科学合理地拓展了城市用地，全面提升了所在区域的价值，更好的加快了当地经济建设步伐，推动区域经济发展，客观上将迅速促进广元经济开发区乃至广元市的发展，推动广元市成为区域中心城市，为广元市城市及综合配套建设和社会经济的可持续发展奠定良好的基础。
1.3.2项目建设是进一步统筹城乡发展的需要
统筹城乡发展是社会主义建设的重要方面。树立以人为本，坚持全面、协调和可持续的发展观是我国当前重要的发展战略。目前，城乡差别扩大，农业发展缓慢、影响农民增收的深层次问题必须得到尽快解决。广元市产城一体发展的滞后，制约了农民向城市和非农产业的有序、有效转移。广元市的整体规划立足基地，兼顾区域，做好经济开发的同时，也将公共配套的投建做全局性规划与建设，协助配合好区政府对区域的建设发展要求，不仅对全区的经济和产业建设有新的开发与配套，也通过项目的开发形成区域间的多重互动，创造建设、商贸、就业等各种互动机会。让农民加快融入城市生活，从而切实解决“三农”问题，快速推进城乡一体化建设。总体来说，本项目有利于进一步统筹城乡发展。
1.3.3项目的实施是节约化用地的的需要
土地是保证园区快速发展的第一资源，也是不可再生资源。近年来，经济高速发展与土地资源紧缺的矛盾日益显现。我国很多地方因为土地等生产资源紧缺，导致投资外流，发展受阻。而“广元市石盘市政基础设施及配套工程项目”的实施正是集约用地的好办法。建设安置房和产城一体统筹规划，比起以往企业“各立门户”的建厂，居民分散居住的方式，土地规划整理后利用率提高了一倍以上，是“向天借地”、集约发展的基本模式。“广元市石盘市政基础设施及配套工程项目”的实施建成了法制化管理土地、市场化配置土地、集约化利用土地体制，提高土地利用效率。因此，大力实施产城一体规范化建设，一方面提高了土地利用效率，另一方面降低了中小型企业进入园区的门槛，有利于壮大经济技术开发区产业基础，完善产业配套，居民安居乐业。
1.3.4调整和优化产业结构,承接东部产业转移需要
通过广元市石盘市政基础设施及配套工程项目,改变广元经济技术开发区管委会石盘工业园基础设施薄弱现状,营造良好的投资环境。将使石盘工业园区实现“七通一平”,具有吸引企业的外部条件，实现开发区大开放、大招商、招大商的总体构想。从而提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高经济发展水平，增强市场竞争力和可持续发展能力；加快发展新兴产业，改造提升传统产业形成具有一定技术集中度和产业规模的特色产业集群，完善发展循环经济分，优化配置资源，发挥资源优势，建立行业内部及相互之间的产业链。合理调整市场布局优化产业布局，挖掘发展潜力。
综上所述，本工程的建设势在必行。
1.4、项目产出说明
1.4.1建设规模
1、征地拆迁安置补偿
含青苗附着物补偿费、征地补偿费、房屋拆迁补偿费、安置补偿及过渡费、企业拆迁补偿费、管网线路拆迁补偿费。共计总投资为80500万元。
2、土地整理
本次分两期土地整理3098亩，其中一期整理土地1700亩，二期1398亩；边坡护理6400 ㎡，排洪沟2590m，投资总额37700万元。
3、市政道路及配套建设
本项目拟新建城市道路 8条，道路长度10公里，含水电、绿化、弱电综合管沟、交安设施、路灯等，投资总额25000万元。
4、孵化器及配套设施
本项目建设孵化器 2万平方米，园区服务中心 5000平方米，幼儿园15000平方米，加油站1座，加气站 1座，充电站1座，停车场3000平方米，投资总额8500万元。
5、安置房及产城一体配套设施
本项目建设安置房 10万平方米，商业建筑 1万平方米，投资总额32500万元。
6、工程设计、工程勘察、工程监理、工程咨询、环评、招标代理、预备费等各项费用共计8000万元。
共计总投资为192200万元。
1.5、前期工作合规性说明和所处阶段、工期
现处于PPP项目可行性论证和申报、采购、签约阶段。项目建设期预计36个月。
1.6、本方案编制依据
（1）《国务院颁布的关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）；
（2）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）；
（3）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）；
（4）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）；
（5）《财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）；
（6）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）；
（7）《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》（川府发[2015]45号）；
（8）《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）；
（9）《财政部关于印发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预[2014]351号）；
（10）《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号）；
（11）《财政部、国家税务总局关于印发资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录的通知》（财税〔2015〕78号）；
（12）《建设部市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号）；
（13）《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）；
（14）《国家发展改革委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）；
（15）《财政部等关于市政公用领域开展PPP项目推介工作通知》（财建〔2015〕29号）；
（16）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）。

第二章 PPP 项目运作模式的选择和判定流程
2.1、PPP模式种类
根据社会资本参与程度与社会资本风险承担程度对PPP模式分类如下图：

2.2、PPP模式决策分析工具
根据政府希望社会资本方在项目中承担的职能分配和风险分配决策树决策分析工具:

2.3、本项目特点和适合的PPP模式
（1）该项目是广元市人民政府授权广元经济技术开发区管委会具体实施建设的石盘市政基础设施及配套工程项目，属于新建项目。（项目具有建设内容，需要投资和建造）。
（2）该项目投资规模较大，社会资本方负责融资工作可以大大降低财政支出压力，政府仅需采购项目可用性服务和运营维护服务。（具有融资需求）
（3）该项目建成后需要持续对项目进行运营，保证项目的持续可用性。本项目对运营过程的技术专业性、运营管理水平的要求较高，运营过程需要社会资本方或专门的运营团队参与，对区域社会经济的影响较大。（需要引入运营、维护管理且意义重大）
（4）该项目与广元市和广元经济技术开发区的长远规划相配套，生命周期较长，选定社会资本方后由其进行持续经营，有利于保证项目前期建设质量和养护质量和效率。（项目运营周期长，质量要求高）
根据上述判定流程，决定采用 BOT（新建—运营—移交）模式运作该项目，由广元经济技术开发区管委会授权广元市园区建设投资有限公司与中标社会资本组建项目公司，市政府授予项目公司特许经营权；在特许经营期限内由项目公司负责项目的设计、融资、建设；在项目建设完成后，由项目公司负责项目的管理养护和用户服务职责，向社会提供公共服务，政府根据项目的可用性和养护绩效支付相应的服务费。特许经营期满后将全部资产移交给广元经济技术开发区管委会。
政府的参与角色边界主要定位在监督评价项目可用性服务和运维服务的质量和效率，根据绩效考核结果向项目公司支付服务费，相关优惠政策的落实等方面。
2.4、PPP项目特许经营期限
特许经营期15年，含建设期3年、运营期12年。如项目提前建设完工，则提前进入运营期，特许经营期限不变；若因社会投资方原因导致项目延迟建设完工，则按实际完工时间开始运营期，运营期12年不变，特许经营期限相应延长。若因政府原因导致延迟建设完工，须按合同中约定进度、金额进行支付相关款项。
项目可用性服务费支付期从项目交（竣）工验收结束满半年后30天内开始第一次支付，以后各年对应日按年支付。
运营服务费从项目交（竣）工验收结束后即开始进入运营服务计费期，第一次支付时按本自然月实际天数计费，支付日为下一自然月的15日前。以后均按下月15日前根据绩效支付上月养护服务费。
（1）期限的长度应使投资人能着眼于企业的长期投资、运营和发展，避免短期行为；
（2）期限内投资人可能实施的技术改造或设备重置投资的回收问题，期限过短会影响投资人进行这类资本性投资，从而不利于企业的发展；
综合考虑以上因素，并且鉴于此建设项目属于投资额度较大、有部分收费来源、依托政府支付服务费、回报期较长、项目维护专业性强、涉及公众服务影响大、管理难度大的公用事业项目，建议本项目的特许经营权期限可定为15年。期满后视情况，可再进行运营服务的特许经营招商。

第三章 风险分配基本框架
3.1、风险分配原则
按照风险分配优化、风险回报对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
3.2、风险种类分析
将PPP项目建设运维中可能遇到的风险分为政治风险、建设风险、运营风险、法律风险、回报风险、宏观经济风险、其它风险七大类。每大类风险中有分为若干类子风险。下表列出了目前已知的大部分风险及其在政府与社会资本之间的分担。
表3-1风险识别与分配

风险类别
政府承担
共同承担
社会资本承担
政治风险
特许权收回/违背
▲

政治反对
▲

政策稳定性
▲

政治决策失误
▲

审批获得或延误
▲

行业规定变化
▲

建设风险
融资工具可及性

▲
设计变更
▲

分包商违约

▲
工程/设计质量

▲
劳资或设备的获取

▲
劳工争端/罢工

▲
土地使用（拆迁）
▲

效率低/材料浪费

▲
建造成本超支

▲

完工风险

▲
融资成本高

▲
技术不过关

▲
考古文物保护
▲

地质条件

▲

不可抗力
▲

场地可及性/准备

▲

工程量变更

▲

运营风险
运营成本超支

▲
运营商违约

▲
服务质量不好

▲
维护成本高

▲
维修过于頻繁

▲
运营期间不可抗力

▲

移交后项目状况

▲

法律风险
项目公司破产

▲

法律变更

▲

合同文件冲突

▲

第三方延误/违约

▲

回报风险
政府无支付能力
▲

支付延期
▲

回报无法覆盖总投资
▲

宏观经济风险
宏观经济变化
▲

通货膨胀

▲

利率变化

▲

3.3、本项目风险种类及分担机制
通过对PPP项目风险种类的分析，结合本项目类型和具体特点，我们筛选出本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险回报对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在《PPP项目合同》中需具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本间合理分配项目风险。
项目建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；项目审批手续办理、设计、征地拆迁、法律、政策等风险由政府承担。
项目不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
本项目具体风险分配见下表：（政府与社会资本还可在上述风险一览表中发现适用于本项目的风险并进行分担）
表3-2风险分配机制一览表

风险分类
风险表现形式
风险管理方法
适宜管理者
对应法律协议
环
境
风
险
公共政策及法律
有关市政基础设施项目的监管政策（譬如国家或地方明确的特许权制度规定出台），涉及市政公路的土地、环保标准、养护绿化标准等方面的法律法规的不利变化（行业规定变化），审批获得或延误 。
规定明确的补偿机制或协商谈判原则与机制
政府/投资方
PPP项目合同
由于规划等相关规划调整导致设施改造成本大幅度提升。
由政府方承担。政府应做好项目开工前的充分规划论证，避免大的调整。
政府
PPP项目合同/工程施工合同
对项目环境保护或维护标准等方面的要求提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本。
此类风险应由双方共同承担。一次投入或运行费用增加在一定范围内由项目公司承担，超出一定范围后政府方承担。
政府/投资方
PPP项目合同/工程施工合同
对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少。
由政府方承担。
政府
PPP项目合同
政治反对
项目受到当地群众或社会团体的反对，造成项目延误或下马。
规定明确的延误或下马补偿机制或协商谈判原则与机制
政府
PPP项目合同
国有化风险
国家决定在特许期届满前收回特许经营权，实行国有化
约定国家收回特许权时的补偿机制，及投资人救济方法
政府
PPP项目合同
通货膨胀风险
包括电力、工资及管理费用等在内的综合物价费用的上涨
按协商的固定增长率计算运营成本
政府/投资方
服务协议
金融风险
利率变化
补偿补贴、投资回报等收益率随利率变化而进行浮动
政府/投资方
PPP项目合同
宏观经济变化
国家经济形式不景气，造成建设或经营困难
与商业保险公司磋商，是否能进行营运目标兜底保险。
投资人/投资方
保险合同
不可抗拒的自然风险

地震、台风、冰雹等造成项目停运或影响项目运转效率
购买财产一切险、机器停运险等商业保险
投资人/投资方
保险合同
政府对项目实施没收、充公等。
政府应尽量减少此类事件发生。
政府
PPP项目合同
核
心
风
险
政府支付风险
无法按时支付相关费用
(1) 明确政府收费来源和支出专向特征；
(2) 建立特别账户；
(3) 按月付费、按年结算
政府
服务协议
融资风险
无法按计划的利息成本、进度和金额完成项目融资
提前接触银行等融资机构，尽早开始项目评估
政府/投资方
贷款合同
运营风险
(1) 由于运营技术管理不达标
(2)项目维养无法达标，导致加速损耗，提前进入大修期

严格运营管理，加强人员培训；
定期（3 月/6 月）实施资产完备性检查；
投保商业保险检测、计量风险
政府/投资方
服务协议
项目运营风险和成本超支风险
实际运营成本高于项目公司预期成本。
投资方和政府承担
政府/投资方
PPP项目合同
由于项目公司的管理问题造成项目运营成本超支。
由项目公司承担。项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。
政府/投资方
PPP项目合同
由于项目人员工资、通货膨胀等主要成本因素价格上涨导致成本超支。
除特许经营权合同约定的政府补贴外的运营及成本超支风险由项目公司承担。
政府/投资方
PPP项目合同
建设风险
完工延误风险
政府造成延误由政府承担；项目公司造成延误由项目公司承担；不可抗力延误通过保险规避风险。
项目公司
工程建设合同/PPP项目合同
土地使用（拆迁）
政府承担
政府
工程建设合同/PPP项目合同
考古文物保护
政府承担
政府
工程建设合同/PPP项目合同
建设成本超支风险
在政府调整机制外的风险由项目公司承担。
项目公司
工程建设合同
建设质量风险
项目公司承担。
项目公司
工程建设合同/PPP项目合同

第四章 交易结构设计
4.1、交易结构包含的内容
按照财政部的文件要求，交易结构主要包括投融资结构（和融资机构的交易）、回报机制结构（与服务消费者的交易）、相关配套安排结构（与服务生产的供应商的交易）。
4.2、项目投融资结构设计
资金筹措方式：财政资金、社会投资人资金、银行、基金或其它金融机构等债务性资金。
该项目总投资约192200万元。 拟采用BOT(新建-运营-移交)模式公开采购社会投资人，特许经营期限为15年(含征收拆迁和建设期3年)。由广元市人民政府授权广元经济技术开发区管委会作为实施机构，广元经济技术开发区管委会委托广元经济技术开发区建环局发起开展项目识别、准备、采购的前期工作。
BOT模式下，由广元经济技术开发区管委会授权广元市园区建设投资有限公司与中标社会资本组建项目公司，管委会授予项目公司特许经营权；在特许经营期限内由项目公司负责项目的设计、融资、建设；在项目建设完成后由项目公司负责项目的运营维护，管委会根据项目的可用性和运营绩效支付相应的服务费。特许经营期满后将全部资产按合同约定移交给管委会。
该项目由市级财政承担并纳入市人大预算。
4.2.1、投资安排
广元经济技术开发区管委会授权广元市园区建设投资有限公司与成交社会资本注资成立SPV项目公司，本项目含征地拆迁、土地整理、市政道路、孵化器及配套设施、安置房及产城一体配套设施。《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）规定：“各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按以下规定执行：铁路、公路项目由25%调整为20%；保障性住房和普通商品住房项目维持 20%不变；城市地下、城市停车场项目，以及经国务院批 准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低”。本项目资本金为总投资额的20%即人民币38440万元，其他资金可通过融资方式筹集。其中投资人出资34596万元，占股90%，广元市园区建设投资有限公司出资3844万元、占股10%。在项目公司成立之日起15日内到位30%，另外70%经双方签署具备施工条件确认函后15日内到位，双方均以现金方式注入。注册资金用于项目建设资金投入及暂付各项管理费用支出，使用期限自项目公司注册开始直至投资成本及回报支付完毕结清财务手续后、项目公司清算完成终止。
管委会出资占股享受股东表决权和知情权。如建设期和项目质量保证期内社会资本方要退出项目公司，政府占股具有一票否决权。
组建项目公司时，经广元经济技术开发区管委会和全体股东同意可引入股权投资基金参与股权投资，但基金须承担本项目建设资金的债权融资，融资利率不得高于项目公司可从其它金融机构获得的融资利率，并承诺在规定的期限内到位建设资金。
4.2.2、融资安排
在实施方案中对项目融资结构和担保结构进行分析的主要目的是考察经营权转让交易框架在投融资方面的可行性。该融资担保结构的主要条件应该符合国际惯例（如果希望吸引国际性投资者的话），能够为交易双方所接受。此外，在招商方案阶段对融资及担保结构进行设计的好处，还在于可以充分利用招商中介的经验，结合招商推荐阶段的市场反馈，使方案设计具备较强的可操作性，避免出现可能的被动局面。
需要说明的是，本项目的融资结构是一种基于 “项目投、建、养一体化+政府购买服务”的项目融资，即经营者（项目公司）以履行本项目PPP项目合同和服务协议为前提，以特许经营期内政府分期支付服务费作为主要质押品，向金融机构融资。
监管部门对经营风险控制可以通过PPP项目合同、合作协议、日常监管及国家对特许经营权的法规等措施实现。
建设资金由项目公司以特许经营权作为质押向金融机构融资筹集，社会资本可作为担保人，保障融资的顺利落实。具体有两种方案可选：
方案一：社会资本担保，以特许经营权作为质押向银行贷款。优点：操作模式成熟。缺点：贷款期限较短，一般3~5年，到期后涉及续贷风险，社会资本风险较高。
方案二：股权基金投入项目注册资本金入股项目公司，后续建设资金由项目公司以特许经营权质押，股权基金以固定回报的方式进行项目全生命周期的融资。优点：贷款连续，不存在续贷风险，项目公司资本回报长期可控，社会资本风险较小。缺点：操作模式较复杂，社会资本回报减小。
备注：实际以成交社会投资人选择的融资方案为准。
4.2.3、预测项目公司的融资成本
合理融资成本应考虑财政补贴支出发生年份及年数，应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，并参照同期地方政府债券回报率合理确定，充分考虑融资手续成本、机会成本、风险成本和代理成本等综合成本支出。
参考中国人民银行中长期贷款基准利率4.9%，考虑到本项目的合同期为15年，我们设定项目融资利率为基准利率上浮20%不高于5.88%。
4.2.4、无形资产形成和转移
项目建设完成验收合格后，形成项目特许经营权无形资产，随着经营年份的增加，无形资产逐年递减，直至特许经营期结束，无形资产全部摊销完，资产全部转移至政府指定机构。
特许经营期期满时，项目公司应恢复可用性后将项目资产无偿移交给政府指定机构。
4.2.5、投融资结构图

广元市人民政府
广元市经开区园投公司

中选社会资本

授权担任实施机构 相关机构衔接支持 出资10% 出资90% 提供担保
代表政府签PPP合同
广元市经开区管委会

融资机构
项目公司
PPP项目协议 提供贷款

支付服务费 还本付息
支付手续
广元市经开区财政局
提供服务
公众监督 投资建设运营维护 监督
产城融合项目

社会公众
使用道路
持续提供可用性

图 1 融资结构图

4.3、项目回报机制
项目公司通过建设运营项目资产获得的回报，在收回初始投资的同时，获得合理的投资回报。主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式，或者政府通过其它方式给予补偿。
4.3.1、项目回报方案
根据《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见 》（川府发〔2015〕45号）的精神，本项目属于公用事业领域中市政公用，可实行建设施工、运营一体化的经营方式。根据上述政策精神以及财政部主导的PPP试点项目和有关政策文件，由于本项目属于公共基础设施建设项目，具有使用者收费来源，项目可以采用“政府可行性缺口补贴”的回报机制。
在PPP协议期限内，政府承担费用支付的义务，同时还承担对项目可用性进行判断和对运营的绩效考核的责任，项目公司承担项目的连续可用性保障和高效优质的运营保障责任。
4.3.2、项目投资合理收益率
（1）征地拆迁安置补偿合理收益率
根据广府办函【2016】99号第三条：“征拆资金回报率不得高于8%”，征地拆迁安置补偿资金80500万元合理收益率暂定为8%（以成交的实际收益率为准），按资金实际到账日的当日开始计取。
征地拆迁安置补偿费用按等额本金计算，均分12年完成支付。征地拆迁安置补偿工作完成后半年内按年度支付，以后各年支付按上一年同一时间进行。
征地拆迁安置补偿费用在当地财政有充足资金后可提前支付未支付完成款项。
（2）工程建设投资合理收益率
根据广府办函【2016】99号第三条：“政府付费项目不得高于长期国债收益率2个百分点”，该项目的工程建设期的年投资补贴收益率暂定为6.5%（以成交的实际收益率为准）。
投资收益以投入项目公司的资金为基数（以到账资金为基数），按资金实际到账日当日开始计取，至该项目竣工验收后的第一个支付日止，暂按每年6.5%的利率计算投资补贴，在运营期12年内按照等额本金方式进行支付。最终工程建设期的年投资补贴收益率将以招标采购时双方最终达成的合理利润率为准，招标上限为6.5%。
工程建设总投资结算以最终审计金额下浮3%执行，工程量清单造价预决算按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）、《2015年工程预算和定额》执行。
备注：工程建设总投资费用在当地财政有充足资金后可提前支付未支付完成款项。政府投入资本金纳入政府财政一般公共预算支出。
（三）运维服务费合理收益率
根据广府办函【2016】99号第三条：“政府付费项目不得高于长期国债收益率2个百分点”，该项目的运维服务费的年投资收益率暂定为6.5%（以成交的实际收益率为准）
备注： 根据运营绩效考核确定养护服务费支付比例。
大修费用说明：本项目在其运营期内可能发生的大修，由项目监管机构根据项目的实际使用状况评估项目的大修时点与大修内容，可通过公开招标选定大修工程商；也可直接委托承担日常保养与小修的项目公司作为大修工程商，具体大修费用，经审计，按实际发生费用支付。
4.3.5、绩效考核方式
建设竣工验收合格后，由实施机构牵头组织相关部门及人员对项目公司进行建设期绩效考核，满分120分，加分30分，共计150分。
取绩效考核70分为合格，即按合同约定的年度建设投资补贴向项目公司支付补贴款。绩效考核91-100分为良好，确认0.3%的绩效奖励；101-110分为优秀，确认0.6%的绩效奖励；110分以上确认0.9%的绩效奖励。如考核不合格（低于70分），按每低10分降0.3%计，直至分值扣完为止。计算基数以合同约定的年度建设投资补贴为准。
绩效考核评分标准

本细则从资金筹措、施工管理制度、施工过程管理、工程验收、竣工结算、环境影响等6个方面进行考察，共计30考察项，满分120分，加分项30分。总分150分，70分以上为考核合格。
表1 建设绩效考核评分表
评审要求
满分
得分
一、资金筹措
15（*6）

1、资本金按合同约定及时到位的每次得3分，每次延迟10天扣0.5分。
6

2、建设资金筹措及时到位的每次得3分，每次延迟10天扣0.5分。
9

3、上述资金无一次延迟的加6分。
*6

二、施工管理制度
24（*3）

1、施工组织计划规范、科学合理性优的得3分，良得2分，一般得1分，差不得分。
3

2、进度表条理性、完善性、准确性优得3分，良得2分，一般得1分，差不得分。
3

3、岗位责任制度准确性、完善性、合理性优得3分，良得2分，一般得1分，差不得分。
3

4、材料管理制度完善性、合理性优得3分，良得2分，一般得1分，差不得分。
3

5、分包管理制度完善性、合理性优得3分，良得2分，一般得1分，差不得分。
3

6、质量管理制度完善性、合理性优得3分，良得2分，一般得1分，差不得分。
3

7、安全管理制度完善性、合理性优得3分，良得2分，一般得1分，差不得分。
3

8、职业道德规范制度完善性、合理性优得3分，良得2分，一般得1分，差不得分。
3

9、其它有利于改进施工管理的制度，经评价为优的加3分，良加2分，一般加1分，差不加分
*3

三、施工过程管理
39（*6）

1、施工现场井然有序的得4分，良得2分，一般得1分，差不得分。
4

2、各种宣传公示标志透明、真实、全面的得4分，良得2分，一般得1分，差不得分。
4

3、施工人员文明、礼貌、职业素质良好的得4分，良得2分，一般得1分，差不得分。
4

4、运输车辆文明作业，无投诉的得5分，每投诉一次扣0.5分，扣完为止。
5

5、工程机械文