中国养老服务综合体系现状与前景分析.docx

中国养老服务体系现实状况和前景分析
中国正处于社会转型体制转轨时期，整个社会、政治、经济和文化等领域将发生巨大改变。改变中会带来很多矛盾和冲突，也会带来很多机遇和契机。社会结构改变牵动社会各个领域发生改变。在养老服务领域要求为主动应对来势迅猛老龄化社会，中国政府经过探索于提出了社会福利社会化政策，养老服务在社会力量参与之下日益活跃起来。2月国务院转发了10个部委《相关加紧发展养老服务业意见》（以下简称;意见;），意见中;养老服务业;作为一个专门用语被明确提出来，并把它表述为老年人提供生活照料和护理服务，满足老年人基础生活需求服务行业。本文对养老服务进行界定同时对它历史发展、现实状况和问题进行梳理和反思，从而确立中国养老服务理念和政策构架。
一、世界发达国家养老服务理念及其经典模式
每个国家养老服务概念界定和发展过程，取决于该国社会福利发展理念。在西欧部分国家，社会福利概念界定是一个包含一切以帮助全部社会组员取得令人满意生活和健康为目标、有组织社会服务制度和机制内涵广泛概念(， 1995)。具体来说，社会福利包含全部公共文化、教育、卫生保健、社会保障和社会救助项目，经典例子就是在北欧国家中建立;从摇篮到坟墓;全方面国家负责社会福利体系。在这些国家中，社会福利和每个作为公民个人息息相关，和健康、住房、教育、就业、退休等生活领域亲密相关；是物质生活保障和可接收生活质量标准表现，更是公民基础权利表现。其中针对老年人福利是社会福利关键组成部分，倍受各国政府重视。很多国家中建立了完整老年护理制度，其中既包含现金给付也包含提供服务。
在发达国家针对养老服务现有;养老事业;概念，也有养老产业概念。养老事业;是指为老年人基础生活服务这一部分。它是由政府主办、以老年人为对象公共服务事业，并以法律形式确保其公平和公正性，为老年人提供服务非赢利性事业。老年人享受养老服务是她们普遍权力。不管是谁，不管何时，只要有服务需求就有取得服务权利。通常情况下，对老年人福利性养老服务事业在发达国家被看作神圣不可侵犯领域，尽管民营化和市场化呼声很高，但在付诸实施时还是很慎重。
至于养老产业概念，在西欧发达国家只是近些年来才开始使用，它是以高龄者为对象，以满足高层次生活、文化需求为目标，向老年人提供商品和服务相关民间营利事业活动总称，亦称老人福利产业、老龄产业，银色产业等。从住宅关联产业（面向老人带有护理功效住宅，收费高级老人公寓）到护理用具、日用具等生活关联产业和休闲娱乐关联产业，包含面很广。因为西欧各国老年人生活保障几乎全部能在国家负责正式制度范围内得四处理，所以养老产业一词不太被使用。然而，伴随经济发展和社会进步，大家生活方法多样化，单纯国家福利已经难以满足老年人生活多样化需求，老年人福利服务朝着多样化方向发展，;养老产业;一词才逐步登场。
总而言之，在西欧福利国家中，;养老事业;和;养老产业;是两个界限分明概念，前者是属政府提供公共物品、公共服务范围，后者是民间盈利性服务产业范围。前者表现了保障老年人基础生活需求政府责任，是普遍性福利理念。后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求市场模式产业概念。
现今世界经典福利模式能够分为三个模式，对应养老服务也分为三种模式。一个是北欧式统一主义福利模式，一个是美国式新自由主义福利模式，和日本式福利社会模式。　　
如上所述，养老服务三种模式，和社会福利三种模式相符合。统一主义模式关键特点是国家对资源整合和分配含有绝正确主导权。它机制形成不仅需要充足公共资源，还需要有确保人民平等权利民主主义议会体制和对政府权力进行有效监督法律制度。新自由主义模式是里根政府为了缩小政府规模，降低财政支出，把当初在退休金，失业金，医疗保险等福祉事业方面政府所负担功效移交给市场。新自由主义高唱这种改革是为了经过民间机构经济活动提升效率，纠正统一主义模式中存在资源浪费和效率低下。日本式多元化模式在强调国家增加福利投入同时，加强制订促进家庭，小区，工作单位各组员间连带和互助多种制度。在全民保障总方针下，医疗和年金方面全部实施了行业性共同组合式保险，对没有受雇于任何单位自由业者和农民提供国民医疗保险和国民年金制度。同时，为了应对突发性灾难所引发家庭经济困难，经过国家邮局系统对每个家庭提供一定程度以内含有保险功效储蓄商品，以此来调动家庭组员间连带和互助机制。
从20世纪70年代开始，伴随经济危机到来，福利国家也面临财政危机。在重构福利制度过程中，很多国家把老年照料制度作为关键内容之一，在完善老年护理供给体制实践中，首先主动推进福利多元主义，引进市场化改革机制，促进照料服务提供主体多元化和供给方法多样化，以提升老年照料质量和效率，增大了个人对照料服务选择自由；其次重新整合照料资源，关键发展小区照料，方便愈加好地满足老人照料需求。但有一点应该明确是西欧国家民营化并非完全市场化，更确切地说应是修正民营化，其中尽管政府服务提供责任会降低些，但政府维持政策制订和资金资助责任并未减轻，而且经过统制价格来对服务市场进行规制。实质上西方福利国家福利改革越来越关注是提升成本效益和服务质量，要在公共和私人部门之间、在平等和效率之间、在国家和市场之间寻求新均衡发展。
二、中国养老服务发展历程和改革
改革开放前养老服务

因为受政治、经济和文化等原因影响，中国养老服务有其特殊发展历程，其展开过程依附于中国整体社会福利发展进程。在中国，社会保障是全体国民生活保障方法最高级概念，它包含社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置。社会福利作为社会保障体系中一个子系统，过去专指各级民政部门负责多种福利事务和传统由单位包办职业福利和价格补助等。这已经成为约定俗成概念（表1）。即从一开始社会福利就有十分显著剩下性质。
在计划经济体制下，政府举行老龄公共事业内容极少，覆盖范围也窄，仅限于处于边缘弱势群体施舍性救助。相反，因为;企业办社会;现象严重，社会福利概念被误导为企业福利或单位福利，造成通常城镇老年人一切生活全部由所在单位负责，有了就业保障就有了从生到死生活保障。老后保障由单位内部福利制度处理，其结果是不一样层次、不一样群体、不一样职业人员享受福利待遇也不一样。而农村老人养老服务除了;五保;家庭外，关键靠家庭来提供。
改革开放之前，城镇家庭养老功效强大，家庭和单位协力使老年人养老服务资源得到很好发挥，尽管资源有限，但各尽其力。在农村，政府和集体协力为;五保;老年人提供养老服务，而其它农村居民只有靠家庭，有时需要求援亲戚和邻里来照料。中国社会二元结构特征在养老服务领域也表现得淋漓尽致。
改革开放后养老服务改变
改革开放以后，伴随市场经济介入，;单位人;演变为;社会人;，企业办社会现象消失了，单位福利待遇越来越少了。很多企业在转轨后，职员已经完全失去了享受单位福利待遇机会，退休后实施社会化管理。迄今为止，依靠单位提供多种养老服务时代已经一去不复返，取而代之是由小区和企业和多种组织提供养老服务。同时，因为计划生育政策实施，迄今为止在养老服务层面上饰演关键角色家庭功效也逐步弱化。在中国，家庭养老是一个制度化传统，历史悠久，而且在现在仍然是主流养老方法。然而，伴随经济发展、社会转型、人口结构变动等很多原因影响，这一方法正面临着前所未有挑战。因为中国处于转型时期，最应该负担责任政府不管从制度上、政策上还是财力上全部没有做好准备。公共需求和政府提供公共物品、公共服务能力矛盾凸现。
总而言之，伴随人口、经济、政治文化等社会结构急剧变动，原有养老服务赖以存在社会基础已经不复存在，为适应时代要求，重构养老服务体系、制度成为当务之急。
在未富先老前提下，应对突如其来老龄化，政府不得不把老龄公共事业推向社会，发动社会力量来共同发展老龄事业，即所谓社会福利社会化（）。在2月各部委联合公布了《相关加紧实现社会福利社会化意见》，明确提出推进社会福利社会化福利政策。主张在供养方法方面坚持以居家为基础、以小区为依靠、以社会福利机构为补充发展导向；国家资助社会各方面力量主动兴办社会福利事业。中国;社会福利社会化;包含提供主体多元化、服务对象公众化、服务方法多样化和服务队伍专业化。在这;四化;中，最关键是提供主体多元化。也就是说;社会福利社会化;关键特征之一就是提供福利服务主体多元化。
社会福利社会化是一个中国特色概念。西方文件并没有社会福利社会化这个概念，和之比较靠近是社会福利民营化（），（参见图1和图2）。所谓;社会福利民营化;是指政府将社会福利供给，完全或部分转移到民营部门，同时引进市场运行规则，以价格机制调整供需，重视成本回收，并强调使用服务者购置力和受益者付费等方法，以分配并有效利用服务资源。
西方国家在公共管理变革中一个关键服务手段创新，就是在公共服务中引入市场机制。其本意是，政府能够把部分养老公共服务项目经过市场化手段，如委托、代理、协议、购置服务等形式，让民间组织、第三部门、更多私人机构来负担，政府拿钱，政府制订标准，进行监督和管理，让部分民营资本进入养老服务领域，和公共部门形成竞争，从而深入提升老人群体对公共服务满意度。比如日本护理保险。老人享受护理保险时候，能够自由选择服务方法，有民间提供，有家庭提供，有福利法人提供。但不管谁提供，其费用全部是由政府主办护理保险给付。而中国改革开放以后福利服务社会化，并不是西方普遍性福利理念上服务主体多元化（民营化）、服务内容多样化。中国社会福利社会化在一些方面被扭曲了。有些地方出现经过养老服务市场化，政府向社会、向市场卸包袱，政府完全撒手不管;放鸭子;式社会养老模式，从而造成一系列后果。
改革开放前后社会福利养老体系比较　
改革开放前后养老服务体系发生了根本性改变。因为福利体系发生了根本性改变（如表2）。改革最大改变就是养老服务专题和客体全部发生了巨大改变。开放前养老服务关键依靠家庭和单位，即使保障水平不高，模式单一，但基础能满足老人需求，老人能够安度晚年。这种养老方法比较符累计划经济条件下社会经济制度，是一个和社会经济体制相友好养老服务体系。对社会安定发挥了很大租用。改革开放以后，福利服务主体性格发生了改变，养老服务主体也伴随发生改变。从以往家庭为主和单位为主向多样化方向发展。这是社会主义市场经济体制发展肯定要求。另外，养老服务对象也发生了改变，从以往限定人群向全体老人方向转变。这是养老服务社会化需求。
中国养老服务现实状况
进入二十一世纪，伴随市场经济体制不停完善，社会福利失业也得到了长足发展。全国推进了社会福利社会化政策，原有养老服务模式在不停变革中求生存，同时，多种新养老服务形式如雨后春笋般破土而出。养老服务可分为两大类，一类是居家养老，一类是机构养老。
①居家养老
居家养老在打破传统仅由儿女、亲戚照料老人或老人自理固有模式，引入了小区福利服务新形式。以家庭为依靠，以小区化、社会化服务为补充，既满足了老人居家养老传统观念需求，又实现了由小区提供帮助和多种服务，是一个较为适合中国现阶段国情居家养老模式新发展。
大连沙河口区民权街道实施居家养老院，是为有需要老人派遣养护员，定时去老人家里，帮助老人料理衣食住行。护理员由辖区没有工作下岗女工组成。政府还对照料费用给和合适补助内。因为这种居家养老方法是建立在老人自己家里，让老人生活在自己熟悉小区，不仅处理了需要护理帮助老人生活困难，而且为辖区里大龄失业女工提供了就业岗位，受到各界好评，经验也快速推广到全国各地。
另外大连中山去老虎滩街道实施了货币化养老。也是一个养老服务方法，是变换;居家养老院;一对一服务方法，变成老人能够自由选择服务方法。政府把补助发给老人，让老人从培训好护理员队伍中选择自己喜爱养护员为她们提供不一样服务，基础上按小时计算，由街道依据养护员给老人提供服务时间多少，为她们支付酬劳。我们暂且不谈货币化养老一词使用是否合适，单就这种有针对性，有选择性居家服务来说，不失为一个好服务方法。这种服务方法尊重了老人自我选择权。还有很多地方小区探索多样化居家养老服务方法。如托老所、给空巢老人送管家和上门配送服务等。居家养老服务在推行过程中不停尝试，不停完善。小区在推行养老服务作用是，能够利用本身优势，因地制宜处理当地域养老需求，并经过探索尝试，成功再带动和促进政府政策推行。
②机构养老
机构养老模式也打破了以前只有政府抚养照料老人能进养老院规矩，养老院大门向全部老人开放，只是入住费用全部由个人负担。另外养老院方法也多个多样，由国办，有个人办，也有集体办，有街道办，也有村镇办。养老院也有多种等级。有星级养老院，也有低标准养老院。有专门面向卧床需要照料老人，也有面健康能够自理老人；有面向痴呆老人，也有面向高收入人群老人。总而言之，养老院方法多个多样，经营方法也多个多样。同时，还引入了产业化经营新方法，也发展了很多新机构养老形式。如最近在沿海、旅游城市悄然兴起互动式旅游养老和小型私人化为主体;迷你;养老院等，为机构养老发展注入了新活力和生机。
另外，在涉老服务领域中也出现了部分新型非营利性中介咨询机构，如养老服务超市、老人综合服务中心等。它们以信息化手段为纽带，为老人提供法律维权求援服务、健康知识等多项咨询活动。另外，各个地域街道小区也在探索为老服务新形式、新渠道。如网络服务、上门照料服务、日托服务、全托服务、志愿者服务、时间储蓄等养老服务新形式。总而言之，由民间资本介入，在民政部门扶植下，养老服务行业逐步活跃起来。
然而，在养老服务社会化过程中却出现了很多误区，如把养老服务社会化等同于民营化和市场化。部分地方把养老服务看成是一个营利性;产业;来振兴和发展。再加上老人接收服务时基础上是自费，于是一部分社会资本（包含部分外资）便纷至沓来，抢占这个;含有没有限开发前景市场;。有些盈利性机构和企业，享受福利机构优惠政策，从事营利性事业，在政府相关部门监管不到位情况下，部分养老服务机构为追求利润最大化随意提升养老机构档次，抬高服务价格，降低服务质量。其结果是把为老服务引上了歧途。为此，民政部等数次出台多种政策，激励社会力量加入到养老服务中来同时，对各服务进行规范。
假如说把养老事业推向社会是中国政府为解燃眉之急所采取短期政策，这一短期政策却展现出长久化倾向。民政部在继颁布社会福利社会化政策以后，于又出台了《相关支持社会力量兴办社会福利机构意见》（民发[]170号）。又颁布了《相关加紧发展养老服务业意见》，政府试图经过一系列相关政策把社会福利社会化体系逐步完善起来。于出台《相关支持社会力量兴办社会福利机构意见》（民发[]170号）。意见中强调了兴办福利机构标准应该坚持非营利性质和发展方向。同时还明确要求了对福利机构各地要根据建立以国家办福利机构为示范、以其它多个全部制形式福利机构为骨干、以小区福利服务为依靠、以居家供养为基础社会福利服务体系总体要求，对于社会力量依据当地社会福利事业发展计划和区域社会福利机构设置计划依法兴办非营利性福利机构给政策和资金支持。在2月国务院转发10个部委《相关加紧发展养老服务业意见》中，养老服务业被作为一个专门用语被明确提出来。它是为老年人提供生活照料和护理服务，满足老年人基础生活需求服务行业。
三、重构中国养老服务理念和机制
1．中国养老服务问题
一个国家对养老服务性质怎样界定，受该国政府对社会福利概念和理念了解和认识影响，取决于政府对社会福利政策价值取向。养老服务能够被看成第三产业一部分，不过它含有和其它第三产业不一样复杂性和特殊性。它现有市场性特征，也有公共性及福利性特点。它和第一、二、三产业及信息产业全部有交叉和渗透。针对老年人农副产品生产含有第一产业属性；老年用具及护理设施生产含有第二产业属性；老年家政服务、老年健康护理含有第三产业属性；伴随网络经济发展，部分企业和机构开始为老年人提供网络咨询和实施远程教育，这又含有信息产业属性。养老服务不是传统意义上独立产业部门，它包含很多领域，既包含生产型产业，又包含服务型产业。
中国养老服务特点和问题可归纳为以下多个方面：
第一、福利社会化进程中，养老服务提供主体多元化，但各主体之间竞争不公平。中国养老服务内容能够从图2中看出。即包含微观经济领域由私营企业或非营利机构提供产品和服务，又包含由政府公共部门提供公共产品或公共服务。即使福利社会化中，养老服务提供主体多元化，不过政府和民间竞争环境完全不一样。政府举行养老服务完全由政府出资，被同行业称为;皇帝孩子;；而民间资本兴办养老服务却由自己出资负担，被称为;百姓孩子;，有时候她们应该享受优惠政策也不到位。
从整个老年服务行业来看，民办养老院因为竞争起点和竞争过程不公，肯定造成其竞争结果失败，这不利于提升老年服务行业本身竞争力。公平竞争标准失效，难以发挥出市场机制基础资源配置作用。而长久垄断行为本身将使经营者缺乏市场观念和风险意识，不利于提升养老服务质量水平，最终使得老年服务行业陷于恶性循环难以可连续健康地发展。
第二、养老服务发展趋势向着营利性产业化方向发展。不管是政府举行养老服务，还是非政府部门兴办养老服务，其发展趋势还是一目了然，即向着营利性产业化方向发展。比如就养老设施来看，中国现有经营很好国办养老院很多是在原先计划经济体制下，由纯福利模式福利院、敬老院发展转型而来，其经营思绪在转型过程中不停被市场同化，大多已经不再保留原先以福利性和公益性为唯一目标经营理念，而是向社会全方面开放，以市场需求为基础经营标准提供多元化养老服务。
而那些在老龄化大潮到来以后，瞄准养老市场纷纷创办民办养老院更是坚定不移地落实着产业化、市场化发展思绪，大家误认为养老服务会成为二十一世纪新商机。所以，在养老院建设上，更多趋向于创办中高层次老年公寓在对老年服务供给上，出现了较多违反老年人基础生活需要季节性或度假性质养老服务，而基础食宿医疗等养老服务提供严重不足；在提供服务目标人群上，将眼光更多地关注到经济条件很好部分老年人身上，大多数老后收入水平较低贫困老年人只能望而却步。
第三、市场化经营、行政化管理畸形发展
在中国经济体制转型大背景下，即使中国现有养老服务机构大部分已经开始遵照市场化经营发展思绪。不过，中国相关法律法规和政策制度支持还停留在计划经济时代。所以，中国养老服务行业实质上是在经营上走着产业化新路，而在管理上穿着事业化旧鞋。这不仅表现为中国对于养老服务行业相关政策补助方法迟迟未能出台，更为关键是在很多国办养老院经营形势一片大好情况下，其管理仍然遵照着传统机关方法，不仅在项目建设上享受高额政府财政拨款支持，而且管理费用也完全由地方政府财政负担，这从根本上造成了国办养老院行业垄断地位形成。
转轨时期特点是计划和市场同时或交替发生作用，这种渐进式改革方法，在养老服务中也得到表现，结果是中国养老服务发展道路既不是完全意义上产业化道路，也不是传统意义上事业化道路，而是集合了二者弊端市场化经营、行政化管理畸形发展道路。而社会福利社会化要求养老服务发展目标应该是福利化经营、企业化管理。这和中国现有发展道路恰好相反。
以上只是就养老设施这一服务方法进行分析，其它服务方法也是一样，在概念界限模糊中求生，在产业和事业间徘徊，在不公平竞争中求发展。即使国家在《意见》中界定了养老服务机构是非营利性公益性机构，但对这些非营利性机构怎样扶植怎样发展等实质性问题却没有答案。
实际上，即使社会福利社会化给老大家提供了更多可选择服务和产品，但因为受她们收入和享受其它社会保障程度不一样，受她们所在地域财政收入和政府福利理念不一样，从而决定她们享受服务范围很窄。换句话说，中国福利多元模式是限定性多元模式，而不是普遍性多元模式。造成上述情况关键原因在政府。限定性多元化福利模式从另一个角度看，政府也限定了自己责任。在市场化社会里，政府福利功效不是减弱应该是增加。这种增加不仅是总量增加，更关键是结构合理。也就是说需要政府来厘清养老服务性质，并明确多元化体系中多种提供主体各自责任和功效。
2．重新定位养老服务
总而言之，养老服务和传统产业不一样，它是含有福利性、公益性事业，其特点是在服务中需要民间和政府资源最好整合，经过竞争和互助机制满足老人多样化需求。那么怎样界定中国养老服务呢？在思索这个问题时候，我们先看一下在公共服务中存在着三方主体关系，即提供者、生产者和消费者之间关系，其功效和定位以下表。依据公共服务三方主体关系，中国养老服务业理想模式可归纳为图3。
在这个三个主体互动运行框架中，运行发端是消费者群体，由消费者群体授能给计划者，计划者再选择和安排生产者，生产者和消费群体一起协同生产，满足其公共服务需求。建构公共服务新秩序需要三方主体合适匹配，和建设使之可连续基础制度。这就需要进行系统性制度变革。在变革中，怎样正确界定提供者即政府职责权限，促进提供者和生产者相分离，经过多样化制度安排实现公共服务提供效率是重中之重。
中国养老服务要首先强调它福利性、公益性，但同时也要利用市场机制来提升服务效率。图3所表示，养老服务组成要素为提供者、生产者和消费者，这三方主体之间常规关系决定着养老服务质量和发展。政府是养老服务业提供者，但不直接提供服务，政府经过两个渠道来援助养老服务。一是经过政策、资金和规则，把直接提供服务生产者权力交给社会来做，并使服务生产者取得了独立地位。而生产者和消费者之间是市场上交换关系。上海市对养老机构床位补助政策属于这类做法。二是政府以资金资助形式，把资金补助直接发给消费者，让消费者自己到市场上选择产品和服务，大连货币化养老等属于这种做法。这里生产者之间即使有竞争，不过在政府监管下竞争。政府经过统制价格等手段，对竞争进行管理和干涉，从而保护消费者利益。当然，对那些无依无靠老年人，国家对她们生活实施全方面救助。救助方法也能够委托养老机构，也能够依靠小区。　
3.明确政府责任
要发展养老服务，就要增加政府对社会福利财政投入并均衡分配财政投入。政府责任尤其是财力上责任到底是多少，取决于政府对社会福利价值取向判定。因为剩下型福利模式下政府责任是有限，在这一理念支配下，建国50多年来，中国福利支出一直处于囊中羞涩尴尬境地。医疗、教育、社会保障三项基础公共服务不仅低于世界平均水平，甚至还不如非洲部分国家。依据中国人民大学劳感人事学院教授郑功成研究，在福利项目支出方面，占全国人口约20%左右城镇居民占有全国财政性福利支出95%以上份额；而占全国人口75%以上乡村农民财政性福利支出不足全国福利性支出5%。当然，中国经济发展水平是一个制约性原因，但在改革开放后经济发展飞速今天，老年人共享社会发展结果权利不应该被忽略，政府对福利认识已经不能仅仅局限于对特定群体慈善性救助，要从友好社会福利理念出发，把福利看成是老年人普遍权利，在中国经济社会发展水平相适应条件下，合适改变对老年人福利认识，不仅在总量上增加投入，更在结构上趋于合理，达成资源最好配置。
相关在公共服务中政府责任，香港大学社会工作及社会行政管理系副系主任、香港尤其行政区行政长官社会福利咨询委员会委员梁祖彬认为：在;大社会，小政府;或;少政府，多市场;和多元化政府方向下，政府角色有所转变。政府只提供;关键服务;，加强依靠第三者，即非政府组织和商业组织提供服务。政府功效和角色由直接管理服务，转变为直接管理提供服务组织，而这些组织亦变为;第三者政府;。在提供公共服务过程中，政府需要发动和协调一个广大组织;网络;。普遍依靠第三者政府分担公共服务功效国家有美国、荷兰、爱尔兰、比利时、澳洲和英国。政府新角色;不是划船，而是掌舵;，是帮助性政府，而不需要直接提供服务①。
总而言之，养老服务健康发展受到市场竞争机制和公共服务机制双重影响，养老服务是涵盖多个领域综合体系，是由老年消费市场需求带动新型社会事业。老龄化既给社会发展带来挑战，同时又给养老服务发展带来商机。即使中国发展养老服务有其特殊社会环境和经济环境，但伴随经济发展和社会进步，限定性、多样化模式养老服务要逐步向普遍性、多样化福利模式靠近。
4.坚持以人为本全新理念
"以科学发展观为指导，坚持以人为本，遵照构建社会主义友好社会目标给我们发展养老服务也提供了最好理念，这不仅是实践中需要坚持关键理念，也是实现老龄福利事业兴旺发达前提条件。
改革开放使中国社会发生了巨大变动，这种变革也在影响福利领域，国民已经清楚认识到福利提供不是政府对百姓恩惠，而是政府对公民义务。老年人需要是普遍性、多样化福利，老年人群体利益要得到充足保障。只有这么才符合中国实现友好社会目标。
以人为本是科学发展观关键内容，坚持以人为本，本质上是要把关注眼光从单一追求物质和财富增加，逐步转移到促进人全方面发展上来。养老服务对象是老年人，对老年人来说，她们需要服务可能不是最高级服务，但一定是她们最想要服务。因为普遍性福利还有一个关键理念是老人自我决定权。老人对自己老后生活方法应该有自我决定权利，而要充足保障老人自我决定权利，就要给她们提供能够自由选择多样化服务，而多样化服务需要充足调动社会力量来提供。
首先重视老年群体特征，从她们不一样需要出发提供服务。从老年人群体需求看，除含有和其它人群一样消费需求之外，因为生理和心理改变，还含有特殊需求。物质消费需求表现在衣食住行及药品、医疗；精神需求表现在老年教育，老年旅游等多种文体活动；服务需求包含护理照料、精神慰藉、法律咨询等方面。
在消费观念和支付能力上，农村老人不一样于城市老人；在生活格调和需求层次上文化程度低老人不一样于文化程度高老人；在需求结构上低龄老人不一样于高龄老人，健康老人不一样于生活不能自理老人。所以养老服务要树立以人为本发展思绪，尊重老年人消费选择，重视老年人生活需要，想老人之所想；提供体贴入微老年专用产品和服务，供老人之所需。真正做到关心老年人群确保有质量生活和生命，使她们也能和其它年纪段人群一样共享经济发展结果。
.整合养老服务资源
"在中国现有条件下，要满足老年人生存和发展需求，首先要整合养老服务资源，使资源得到最好配置。养老服务有两个关键原因，一个是钱，一个是服务。在实践中，要中分发挥这两个原因作用。
养老服务经费起源关键包含：政府财政拨款，集体投入、发行福利彩票、社会捐献、服务收费。这种多元化资金筹集方法使得国家或集体作为投资主体关键性在下降，社会组织和个人在投资中饰演着越来越关键角色。假如能够深入优化投资主体结构，必将为老年人社会福利所需资金提供更为充足保障。
还要充足利用多种养老服务方法，为老人提供愈加好服务。把养老服务方法分为三部分，即机构养老、小区养老和居家养老。然后依据她们不一样功效，提供不一样服务。其中养老机构应该针对老年人不一样需求，分成中、低、高级次和三个档次全部有混合型服务同时，还要考虑老人需要照料程度不一样分为健康自理型、需要部分护理型和需要全方面护理型养老设施，使老人能有目标地选择。
在养老服务资源中，小区资源是最为宝贵资源，能够说取之不尽。它不仅能够来自政府，也能够来自小区，来自企业和组织，也能够来自家庭和个人，还有志愿者。它能够给基础养老服务提供宽广平台。现在已经形成养老机构，有小区养老院，有托老所，有活动室，有居家养老服务，有医疗服务和精神慰藉服务等多个多样。还有很多资源和功效有待挖掘。
居家服务在养老服务中最受欢迎，因为传统意义上家庭养老功效已经弱化，老人只能够借助机构和小区力量在家里接收服务。这种服务即使比较人性化，不过成本高。怎样使老人在家里能享受到既物美又价廉养老服务是养老服务需要处理时代课题。
6.养老服务体系创新和完善
"在社会福利社会化方针下，全国各地全部在进行探索和创新。创新是必需，但创新只能定在服务手段上创新，假如超出了限定框架，那创新就要走样变味。养老服务是福利性公共服务，它一直不能丢掉公益性和福利性性格。在保持它性格不变基础上，把有限服务资源合理整合，达成资源最好配置。从长远看，我们在养老服务具体提供方面，仍然应该引入市场机制，这一点必需明确起来。
养老服务面临很多问题要处理，如城市养老保障制度不够健全和完善，农民养老问题日益突出，老年人口中贫困人口百分比仍在增加；老年福利服务基础设施短缺，老年活动场所建设资金投入不足，养老服务发展滞后；老年人社会服务社会化管理和服务工作条块分割、为老服务社会中介机构发展缓慢，老龄政策法规体系建设还不完善，老年人正当权益保障水平有待深入提升等等。另外尽管政府立即出台了退休人员社会化管理决议，老龄者管理和服务走向了社会化、多样化，不过其实质是老人接收服务和老人收入相关，即使多种提供主体为老人提供了多种多样服务，不过老人能接收服务内容和质量取决于其收入水平。老人所享受养老服务和她养老金挂钩，和她是否拥有医疗保险挂钩，政府为老人提供老后保障水平，直接关系到中国养老服务发展。何况老人需求不仅有经济上，也有生活和精神上，现有服务已经不能适应老人多样化需求。
7.建立健全社会保障制度
要从根本上处理老人老后生活保障问题，还是要从中国社会保障制度建设入手。只有建立健全社会保障制度，老人生活才能有保障，不然有再好服务，老人也只能望而却步。
有了制度保障以后，还要在服务质和量上求提升、求发展。新公共服务运动提倡公共服务市场化取向，认为应利用市场和社会力量，推行公共服务市场化是处理以上问题有效路径，具体方法如：采取协议制将市场机制引入公共服务领域；将公共服务承包给私人部门，能够提升服务专业化水平，向民众提供;品质优良;公共服务；推进公共服务领域民营化改革，激励民间和社会资本进入公共服务领域。根据新公共管理理念，私人部门和政府一样均能够作为公共服务有效供给者。这不仅能够提升公共服务质量，还能够减轻地方财政压力，挖掘非营利组织提供公共服务优势。非营利组织因为更靠近服务对象，所以能灵活对服务对象需求改变做出反应。
8.养老服务中引入竞争机制
在新公共服务运动时尚下，老年服务也要充足利用市场机制，养老机构要改变单一由政府拨款投资方法，经过采取承包经营、国办民营等形式，激励社会和个人投资于养老机构。
将竞争引入老年服务，提升服务质量和专业化水平。经过多样服务项目满足不一样层次老年人需要，为老年服务注入新活力。温州市养老机构中除了国家和集体兴办之外，由社会力量兴办已达成116家。兴建养老机构已成为温州民间投资一个新热点。对于微利性民间非营利养老机构来说，北京市海淀区温泉镇敬老院做法很值得借鉴。她们经过了解老人需求，把企业产品和服务引进来，既开拓了企业市场，又取得了企业资金支持，达成了双赢得目标。
提供老年产品和服务单位是相对独立经营主体，按市场化要求自主管理和运行。依据服务对象需求，制订灵活、有效市场战略，提供简单便捷、人性化产品和服务。在满足老年人消费需求同时，实现了社会效益，也达成了经济目标。现在中国部分企业推出了适合不一样健康层次老年人护理设施，对老年人家居和浴卫设施进行了无障碍改装。在满足服务需求方面，大连市由企业创办养老超市，开展养老、旅游、文化交流、咨询、配送等全方位为老服务；上海市居家养老初成体系，居家养老服务中心在现有220个街道中已经覆盖209个，关键面向小区老人提供上门护理照料和日间护理服务。养老服务业要依据老年人实际需求，针对需求多元性和多层次性，在现有基础上不停创新，使老年市场向着更深广、更完善方向发展。
　　9.规范化管理
在中国养老服务探索中，规范化管理问题很突出。首先对养老服务机构定性不明确。如各镇政府办养老院性责问题，即使民政部1997年1号令《农村敬老院管理措施》第二条要求;敬老院是农村集体福利机关;，但意思不明确，人事局不予批机构，造成技术监督局不给机构代码，财政局不给经营发票，直接影响了敬老院社会化进程。另外，因为缺乏统一计划，布局不合理现象严重，政府对设施建设投资比较重视，可是在管理服务上经费少可怜，管理人员培训、参观学习考察、评选表彰等列不进事业经费预算，制约着行业发展。同时，因为养老服务发展时间短，各机构依法管理观念淡薄，养老服务标准体系建立不完善，分级分类管理职能发挥不足，服务管理经验不足，难以满足社会化需要。比如北京市大兴区有18所养老服务机构，经营性质有政府也有民办；权属等级上有区级也有镇级；房间设置上，有楼房还有平房；床位设置有百张以上，终年收养老人100%，也有设置几十张床位，只收养十几位老人；收养老人有社会自费，也有政府供养五保老人；院长年纪、学历、阅历存在较大差异；从业人员情况复杂，多种差异造成经营理念、管理水平存在较大差异，不能很好满足老年人日益增加改变服务需求。另外，养老机构内存在专业人员队伍严重缺乏现象，尤其是中高级养老护理员、心理咨询师、康复人员和社会工作者基础上是空白。现有养护员基础上是下岗职员或外来打工人员，没有工作技能，年纪偏大，即使经过简单培训，但接收能力差，观念陈旧，和老人多元化需求相比差距甚大①。在市场化进程中，为公共服务作计划，融资管理和监督，是政府单位最关键功效，假如现实中存在上述问题，那就要首先追究政府责任。政府要从国家福利体系设计者角度从新设计福利制度，明确养老服务性质和作用，并使用方法律和道德等手段对养老服务实现规范化管理。
要想使改革和发展从以往政策层面纵深到制度层面，从浅层次政策调整发展到深层次制度安排，从政策创新走向制度创新，就要把改革、创新和制度设计联络在一起。离开了制度设计，改革和创新就没有保障。所以，关键在于厘清老年人福利、养老服务突出矛盾和总体制度安排思绪。