中国养老服务综合体系现状与前景分析.docx
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1、中国养老服务体系现实状况和前景分析中国正处于社会转型体制转轨时期,整个社会、政治、经济和文化等领域将发生巨大改变。改变中会带来很多矛盾和冲突,也会带来很多机遇和契机。社会结构改变牵动社会各个领域发生改变。在养老服务领域要求为主动应对来势迅猛老龄化社会,中国政府经过探索于提出了社会福利社会化政策,养老服务在社会力量参与之下日益活跃起来。2月国务院转发了10个部委相关加紧发展养老服务业意见(以下简称;意见;),意见中;养老服务业;作为一个专门用语被明确提出来,并把它表述为老年人提供生活照料和护理服务,满足老年人基础生活需求服务行业。本文对养老服务进行界定同时对它历史发展、现实状况和问题进行梳理和反
2、思,从而确立中国养老服务理念和政策构架。一、世界发达国家养老服务理念及其经典模式每个国家养老服务概念界定和发展过程,取决于该国社会福利发展理念。在西欧部分国家,社会福利概念界定是一个包含一切以帮助全部社会组员取得令人满意生活和健康为目标、有组织社会服务制度和机制内涵广泛概念(, 1995)。具体来说,社会福利包含全部公共文化、教育、卫生保健、社会保障和社会救助项目,经典例子就是在北欧国家中建立;从摇篮到坟墓;全方面国家负责社会福利体系。在这些国家中,社会福利和每个作为公民个人息息相关,和健康、住房、教育、就业、退休等生活领域亲密相关;是物质生活保障和可接收生活质量标准表现,更是公民基础权利表现
3、。其中针对老年人福利是社会福利关键组成部分,倍受各国政府重视。很多国家中建立了完整老年护理制度,其中既包含现金给付也包含提供服务。在发达国家针对养老服务现有;养老事业;概念,也有养老产业概念。养老事业;是指为老年人基础生活服务这一部分。它是由政府主办、以老年人为对象公共服务事业,并以法律形式确保其公平和公正性,为老年人提供服务非赢利性事业。老年人享受养老服务是她们普遍权力。不管是谁,不管何时,只要有服务需求就有取得服务权利。通常情况下,对老年人福利性养老服务事业在发达国家被看作神圣不可侵犯领域,尽管民营化和市场化呼声很高,但在付诸实施时还是很慎重。至于养老产业概念,在西欧发达国家只是近些年来才
4、开始使用,它是以高龄者为对象,以满足高层次生活、文化需求为目标,向老年人提供商品和服务相关民间营利事业活动总称,亦称老人福利产业、老龄产业,银色产业等。从住宅关联产业(面向老人带有护理功效住宅,收费高级老人公寓)到护理用具、日用具等生活关联产业和休闲娱乐关联产业,包含面很广。因为西欧各国老年人生活保障几乎全部能在国家负责正式制度范围内得四处理,所以养老产业一词不太被使用。然而,伴随经济发展和社会进步,大家生活方法多样化,单纯国家福利已经难以满足老年人生活多样化需求,老年人福利服务朝着多样化方向发展,;养老产业;一词才逐步登场。总而言之,在西欧福利国家中,;养老事业;和;养老产业;是两个界限分明
5、概念,前者是属政府提供公共物品、公共服务范围,后者是民间盈利性服务产业范围。前者表现了保障老年人基础生活需求政府责任,是普遍性福利理念。后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求市场模式产业概念。现今世界经典福利模式能够分为三个模式,对应养老服务也分为三种模式。一个是北欧式统一主义福利模式,一个是美国式新自由主义福利模式,和日本式福利社会模式。如上所述,养老服务三种模式,和社会福利三种模式相符合。统一主义模式关键特点是国家对资源整合和分配含有绝正确主导权。它机制形成不仅需要充足公共资源,还需要有确保人民平等权利民主主义议会体制和对政府权力进行有效监督法律制度。新自由主义模式是里根政府为了缩小
6、政府规模,降低财政支出,把当初在退休金,失业金,医疗保险等福祉事业方面政府所负担功效移交给市场。新自由主义高唱这种改革是为了经过民间机构经济活动提升效率,纠正统一主义模式中存在资源浪费和效率低下。日本式多元化模式在强调国家增加福利投入同时,加强制订促进家庭,小区,工作单位各组员间连带和互助多种制度。在全民保障总方针下,医疗和年金方面全部实施了行业性共同组合式保险,对没有受雇于任何单位自由业者和农民提供国民医疗保险和国民年金制度。同时,为了应对突发性灾难所引发家庭经济困难,经过国家邮局系统对每个家庭提供一定程度以内含有保险功效储蓄商品,以此来调动家庭组员间连带和互助机制。从20世纪70年代开始,
7、伴随经济危机到来,福利国家也面临财政危机。在重构福利制度过程中,很多国家把老年照料制度作为关键内容之一,在完善老年护理供给体制实践中,首先主动推进福利多元主义,引进市场化改革机制,促进照料服务提供主体多元化和供给方法多样化,以提升老年照料质量和效率,增大了个人对照料服务选择自由;其次重新整合照料资源,关键发展小区照料,方便愈加好地满足老人照料需求。但有一点应该明确是西欧国家民营化并非完全市场化,更确切地说应是修正民营化,其中尽管政府服务提供责任会降低些,但政府维持政策制订和资金资助责任并未减轻,而且经过统制价格来对服务市场进行规制。实质上西方福利国家福利改革越来越关注是提升成本效益和服务质量,
8、要在公共和私人部门之间、在平等和效率之间、在国家和市场之间寻求新均衡发展。二、中国养老服务发展历程和改革改革开放前养老服务因为受政治、经济和文化等原因影响,中国养老服务有其特殊发展历程,其展开过程依附于中国整体社会福利发展进程。在中国,社会保障是全体国民生活保障方法最高级概念,它包含社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置。社会福利作为社会保障体系中一个子系统,过去专指各级民政部门负责多种福利事务和传统由单位包办职业福利和价格补助等。这已经成为约定俗成概念(表1)。即从一开始社会福利就有十分显著剩下性质。在计划经济体制下,政府举行老龄公共事业内容极少,覆盖范围也窄,仅限于处于边缘弱势群体施舍性救
9、助。相反,因为;企业办社会;现象严重,社会福利概念被误导为企业福利或单位福利,造成通常城镇老年人一切生活全部由所在单位负责,有了就业保障就有了从生到死生活保障。老后保障由单位内部福利制度处理,其结果是不一样层次、不一样群体、不一样职业人员享受福利待遇也不一样。而农村老人养老服务除了;五保;家庭外,关键靠家庭来提供。改革开放之前,城镇家庭养老功效强大,家庭和单位协力使老年人养老服务资源得到很好发挥,尽管资源有限,但各尽其力。在农村,政府和集体协力为;五保;老年人提供养老服务,而其它农村居民只有靠家庭,有时需要求援亲戚和邻里来照料。中国社会二元结构特征在养老服务领域也表现得淋漓尽致。改革开放后养老
10、服务改变改革开放以后,伴随市场经济介入,;单位人;演变为;社会人;,企业办社会现象消失了,单位福利待遇越来越少了。很多企业在转轨后,职员已经完全失去了享受单位福利待遇机会,退休后实施社会化管理。迄今为止,依靠单位提供多种养老服务时代已经一去不复返,取而代之是由小区和企业和多种组织提供养老服务。同时,因为计划生育政策实施,迄今为止在养老服务层面上饰演关键角色家庭功效也逐步弱化。在中国,家庭养老是一个制度化传统,历史悠久,而且在现在仍然是主流养老方法。然而,伴随经济发展、社会转型、人口结构变动等很多原因影响,这一方法正面临着前所未有挑战。因为中国处于转型时期,最应该负担责任政府不管从制度上、政策上
11、还是财力上全部没有做好准备。公共需求和政府提供公共物品、公共服务能力矛盾凸现。总而言之,伴随人口、经济、政治文化等社会结构急剧变动,原有养老服务赖以存在社会基础已经不复存在,为适应时代要求,重构养老服务体系、制度成为当务之急。在未富先老前提下,应对突如其来老龄化,政府不得不把老龄公共事业推向社会,发动社会力量来共同发展老龄事业,即所谓社会福利社会化()。在2月各部委联合公布了相关加紧实现社会福利社会化意见,明确提出推进社会福利社会化福利政策。主张在供养方法方面坚持以居家为基础、以小区为依靠、以社会福利机构为补充发展导向;国家资助社会各方面力量主动兴办社会福利事业。中国;社会福利社会化;包含提供
12、主体多元化、服务对象公众化、服务方法多样化和服务队伍专业化。在这;四化;中,最关键是提供主体多元化。也就是说;社会福利社会化;关键特征之一就是提供福利服务主体多元化。社会福利社会化是一个中国特色概念。西方文件并没有社会福利社会化这个概念,和之比较靠近是社会福利民营化(),(参见图1和图2)。所谓;社会福利民营化;是指政府将社会福利供给,完全或部分转移到民营部门,同时引进市场运行规则,以价格机制调整供需,重视成本回收,并强调使用服务者购置力和受益者付费等方法,以分配并有效利用服务资源。西方国家在公共管理变革中一个关键服务手段创新,就是在公共服务中引入市场机制。其本意是,政府能够把部分养老公共服务
13、项目经过市场化手段,如委托、代理、协议、购置服务等形式,让民间组织、第三部门、更多私人机构来负担,政府拿钱,政府制订标准,进行监督和管理,让部分民营资本进入养老服务领域,和公共部门形成竞争,从而深入提升老人群体对公共服务满意度。比如日本护理保险。老人享受护理保险时候,能够自由选择服务方法,有民间提供,有家庭提供,有福利法人提供。但不管谁提供,其费用全部是由政府主办护理保险给付。而中国改革开放以后福利服务社会化,并不是西方普遍性福利理念上服务主体多元化(民营化)、服务内容多样化。中国社会福利社会化在一些方面被扭曲了。有些地方出现经过养老服务市场化,政府向社会、向市场卸包袱,政府完全撒手不管;放鸭
14、子;式社会养老模式,从而造成一系列后果。改革开放前后社会福利养老体系比较改革开放前后养老服务体系发生了根本性改变。因为福利体系发生了根本性改变(如表2)。改革最大改变就是养老服务专题和客体全部发生了巨大改变。开放前养老服务关键依靠家庭和单位,即使保障水平不高,模式单一,但基础能满足老人需求,老人能够安度晚年。这种养老方法比较符累计划经济条件下社会经济制度,是一个和社会经济体制相友好养老服务体系。对社会安定发挥了很大租用。改革开放以后,福利服务主体性格发生了改变,养老服务主体也伴随发生改变。从以往家庭为主和单位为主向多样化方向发展。这是社会主义市场经济体制发展肯定要求。另外,养老服务对象也发生了
15、改变,从以往限定人群向全体老人方向转变。这是养老服务社会化需求。中国养老服务现实状况进入二十一世纪,伴随市场经济体制不停完善,社会福利失业也得到了长足发展。全国推进了社会福利社会化政策,原有养老服务模式在不停变革中求生存,同时,多种新养老服务形式如雨后春笋般破土而出。养老服务可分为两大类,一类是居家养老,一类是机构养老。居家养老居家养老在打破传统仅由儿女、亲戚照料老人或老人自理固有模式,引入了小区福利服务新形式。以家庭为依靠,以小区化、社会化服务为补充,既满足了老人居家养老传统观念需求,又实现了由小区提供帮助和多种服务,是一个较为适合中国现阶段国情居家养老模式新发展。大连沙河口区民权街道实施居
16、家养老院,是为有需要老人派遣养护员,定时去老人家里,帮助老人料理衣食住行。护理员由辖区没有工作下岗女工组成。政府还对照料费用给和合适补助内。因为这种居家养老方法是建立在老人自己家里,让老人生活在自己熟悉小区,不仅处理了需要护理帮助老人生活困难,而且为辖区里大龄失业女工提供了就业岗位,受到各界好评,经验也快速推广到全国各地。另外大连中山去老虎滩街道实施了货币化养老。也是一个养老服务方法,是变换;居家养老院;一对一服务方法,变成老人能够自由选择服务方法。政府把补助发给老人,让老人从培训好护理员队伍中选择自己喜爱养护员为她们提供不一样服务,基础上按小时计算,由街道依据养护员给老人提供服务时间多少,为
17、她们支付酬劳。我们暂且不谈货币化养老一词使用是否合适,单就这种有针对性,有选择性居家服务来说,不失为一个好服务方法。这种服务方法尊重了老人自我选择权。还有很多地方小区探索多样化居家养老服务方法。如托老所、给空巢老人送管家和上门配送服务等。居家养老服务在推行过程中不停尝试,不停完善。小区在推行养老服务作用是,能够利用本身优势,因地制宜处理当地域养老需求,并经过探索尝试,成功再带动和促进政府政策推行。机构养老机构养老模式也打破了以前只有政府抚养照料老人能进养老院规矩,养老院大门向全部老人开放,只是入住费用全部由个人负担。另外养老院方法也多个多样,由国办,有个人办,也有集体办,有街道办,也有村镇办。
18、养老院也有多种等级。有星级养老院,也有低标准养老院。有专门面向卧床需要照料老人,也有面健康能够自理老人;有面向痴呆老人,也有面向高收入人群老人。总而言之,养老院方法多个多样,经营方法也多个多样。同时,还引入了产业化经营新方法,也发展了很多新机构养老形式。如最近在沿海、旅游城市悄然兴起互动式旅游养老和小型私人化为主体;迷你;养老院等,为机构养老发展注入了新活力和生机。另外,在涉老服务领域中也出现了部分新型非营利性中介咨询机构,如养老服务超市、老人综合服务中心等。它们以信息化手段为纽带,为老人提供法律维权求援服务、健康知识等多项咨询活动。另外,各个地域街道小区也在探索为老服务新形式、新渠道。如网络
19、服务、上门照料服务、日托服务、全托服务、志愿者服务、时间储蓄等养老服务新形式。总而言之,由民间资本介入,在民政部门扶植下,养老服务行业逐步活跃起来。然而,在养老服务社会化过程中却出现了很多误区,如把养老服务社会化等同于民营化和市场化。部分地方把养老服务看成是一个营利性;产业;来振兴和发展。再加上老人接收服务时基础上是自费,于是一部分社会资本(包含部分外资)便纷至沓来,抢占这个;含有没有限开发前景市场;。有些盈利性机构和企业,享受福利机构优惠政策,从事营利性事业,在政府相关部门监管不到位情况下,部分养老服务机构为追求利润最大化随意提升养老机构档次,抬高服务价格,降低服务质量。其结果是把为老服务引
20、上了歧途。为此,民政部等数次出台多种政策,激励社会力量加入到养老服务中来同时,对各服务进行规范。假如说把养老事业推向社会是中国政府为解燃眉之急所采取短期政策,这一短期政策却展现出长久化倾向。民政部在继颁布社会福利社会化政策以后,于又出台了相关支持社会力量兴办社会福利机构意见(民发170号)。又颁布了相关加紧发展养老服务业意见,政府试图经过一系列相关政策把社会福利社会化体系逐步完善起来。于出台相关支持社会力量兴办社会福利机构意见(民发170号)。意见中强调了兴办福利机构标准应该坚持非营利性质和发展方向。同时还明确要求了对福利机构各地要根据建立以国家办福利机构为示范、以其它多个全部制形式福利机构为
21、骨干、以小区福利服务为依靠、以居家供养为基础社会福利服务体系总体要求,对于社会力量依据当地社会福利事业发展计划和区域社会福利机构设置计划依法兴办非营利性福利机构给政策和资金支持。在2月国务院转发10个部委相关加紧发展养老服务业意见中,养老服务业被作为一个专门用语被明确提出来。它是为老年人提供生活照料和护理服务,满足老年人基础生活需求服务行业。三、重构中国养老服务理念和机制1中国养老服务问题一个国家对养老服务性质怎样界定,受该国政府对社会福利概念和理念了解和认识影响,取决于政府对社会福利政策价值取向。养老服务能够被看成第三产业一部分,不过它含有和其它第三产业不一样复杂性和特殊性。它现有市场性特征
22、,也有公共性及福利性特点。它和第一、二、三产业及信息产业全部有交叉和渗透。针对老年人农副产品生产含有第一产业属性;老年用具及护理设施生产含有第二产业属性;老年家政服务、老年健康护理含有第三产业属性;伴随网络经济发展,部分企业和机构开始为老年人提供网络咨询和实施远程教育,这又含有信息产业属性。养老服务不是传统意义上独立产业部门,它包含很多领域,既包含生产型产业,又包含服务型产业。中国养老服务特点和问题可归纳为以下多个方面:第一、福利社会化进程中,养老服务提供主体多元化,但各主体之间竞争不公平。中国养老服务内容能够从图2中看出。即包含微观经济领域由私营企业或非营利机构提供产品和服务,又包含由政府公
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