德国国土空间用途管制机制经验与启示.pdf

76PLANNINGANDCONSTRUCTION规划与建设现代城市研究2024.01文章编号：10 0 9-6 0 0 0(2 0 2 4)0 1-0 0 7 6-0 7中图分类号：TU984文献标志码：Bdoi:10.3969/j.issn.1009-6000.2024.01.012作者简介：夏陈红，南京大学建筑与城市规划学院，博士研究生，主要研究方向为城乡安全规划；翟国方，通信作者，南京大学建筑与城市规划学院，教授，博士生导师，主要研究方向为城市与区域规划、城市灾害与公共安全。德国国土空间用途管制机制经验与启示Experiences and Enlightenment of German TerritorialSpace Use Control Mechanism夏陈红翟国方XIA Chenhong ZHAI Guofang摘要：德国作为空间规划思想的重要萌发地，其用途管制制度一直是世界各国学习的榜样。文章在梳理德国国土空间用途管制制度体系的框架结构，分析用途管制制度在总量控制与计划管理、空间准入与实施许可、规划监测与预警机制等环节运行机制的基础上，总结德国在立法、立项、资金支持、空间监测、可持续发展与气候保护等领域的国土空间用途管制经验，希望能为我国国土空间用途管制制度的完善提供可借鉴的建议。关键词：国土空间用途管制；经验启示；土地资源可持续利用；德国Abstract:As an essential source of Germanys space planning thought,its use control system has beenan example for all countries in the world.On the basis of combing the framework of the land and space usecontrol system in Germany,analyzing the operation mechanism of the land and space use control system inthe links of total control and planning management,space access and implementation permission,planningmonitoring and early warning mechanism,this paper summarizes Germanys land and space use controlexperience in thefields of legislation,project establishment,financial support,space monitoring,sustainabledevelopment and climate protection,hoping to provide reference suggestions for the improvement of Chinasland and space use control system.Key words:territorial space use control;experience enlightenment;sustainable utilization of land resources;Germany在生态文明体制改革不断深化和国家机关机构改革持续推进的背景下，建立和实施全域、全类型国土空间用途管制制度，已经成为新时期优化国土空间开发格局，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。随着“国家治理体系和治理能力现代化目标”在十八届三中全会中的提出，国土空间用途管制逐步受到关注。2 0 15年9 月，中共中央国务院印发生态文明体制改革总体方案，明确提出健全国土空间用途管制制度2。2 0 18 年3月，第十三届全国人大将“统一行使所有国土空间用途管制职责”正式授新组建的自然资源部，设立“国土空间用途管制司”2019年5月，中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见提出，到2 0 2 5年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度3显而易见，推动生态文明建设、促进高质量发展，呕须建立和完善系统性的国土空间用途管制制度体系。目前，学界围绕“国土空间用途管制”展开了深人的研究和讨论，其77德国国土空间用途管制机制经验与启示夏陈红翟国方研究内容涵盖内涵认知与体系构建4、规划分区与用途管制分类5、立法逻辑与立法框架6、发展历程与趋势17、重要控制线体系8、国内外经验9、用途管制信息化IO等诸多方面。例如，林坚等川通过总结我国国土空间用途管制制度的演变历程，从规划编制、实施许可、监督管理等环节提出了用途管制制度的实施建议；黄征学等12 从资源、要素、分区、准人等维度出发，深人部析了我国用途管制制度的实施要点；贾克敬等113基于国际比较视角，从全要素管制、差别化管制、弹性协调管制等方面提出了用途管制制度的具体实施路径。综合来看，虽然用途管制议题已成为全社会关注的热点，但由于我国全面的用途管制制度起步较晚，在具体落实上仍存在多要素分散管理难以协调、常用空间准人和用途转用规则不明、地方创新治理难以差异化体现、可持续化用途管制面临现实制度障碍等问题14。德国作为国土空间用途管制思想的重要萌发地，早在2 0 世纪中旬就开始实行系统性的用途管制制度，在多年的发展与实践中，形成了现在特色化的国土空间用途管制体系。虽然与我国的政体、规模等很多方面存在差异，但两国都属于垂直式行政管理体制和规划结构，能够为国土空间用途管制制度的构建提供有益参考。因此，本文尝试在科学把握用途管制内涵的基础上，剖析德国先进的国土空间用途管制的内在运行机制，以期为我国“全生命周期”国土空间用途管制体系的建立提供参考借鉴。1国土空间规划管控机制德国的国土空间用途管制制度是由联邦空间规划法（R a u mo r d n u n g s g e s e t z）指导的国土空间规划监测框架（图1），该框架定义州政府必须遵守的联邦土地使用开发准则、地方计划需要考虑的联邦授权目标，使德国的“强国”传统与城市地区的整治活动牢固联系在一起，发挥着对控制城市增长、实现公共资源合理分配的重要支撑作用115。1.1基于可持续发展理念的计划管理机制依据联邦空间规划法（ROG，2020年12 月修订），德国将计划控制目标嵌人复杂的多层级空间规划体系，来实施“自上而下”和“自下而上”的计划管理6。其中，联邦规划由联邦政府制定，主要负责监测国家空间发展、制定符合各地发展需求的宏观战略愿景和一般原则。州规划由各州政府依据联邦空间规划，确定州辖区内的开发建设目标及土地利用要达到的效果。地方规划是德国各类开发取得建设许可的根本遵循，由市镇乡级政府依据微观地块现状以及上级规划中各类用地指标的分解要求制定。据2020年版德国可持续发展战略，德国在未来的土地利用计划中将更加关注对可持续性土地利用量化目标愿景的实现（表1）。1.2顺应气候保护要求的分区管控体系在德国，土地用途管制分区管制由地方政府依据建设指导规划在市镇村层级开展，其中建设指导规划又可分为F-PLAN（Fl a e c h e n n u t z u n g s p l a n,土地利用规划）和B-PLAN（Be b a u u n g s p l a n，建设规划）两种。据建设法典（BauCB，2 0 2 2年4月修订版）土地利用条例（Ba u NVO，2 0 2 1年6 月修订版）等法律法规，F-PLAN通过分区划分的形式实施全域管制，且通常将城市用地划分为3类：用于修建建筑物的用地、用于不修建建筑物的用地和其他用地。其中，用于修建建筑物的用地包括居住地域、混合地域、产业地域、特别地域4种19；用于不修建建筑物包括绿地、农业及林业用地3种；其他用地包括防灾用地、生态保护用地、环境污染型用地等（图2）。F-PLAN周期通常为10 年，以1:10 0 0 0 的比例起草，对B-PLAN和建筑建造活动形成法律约束。B-PLAN则依据F-PLAN的控制要求，对用地的具体形式、方式（如建筑高度、容积率等）进行详细控制。此外，随着全球气候变化的加剧，德国已经开始将气候保护战略纳入各地方的建设指导规划（表2）。如德国南部第一大城市慕尼黑在2 0 2 1年11月公布的2 0 40 土地利用计划草案中，已经从以下6 方面，探索气候保护与土地利用计划的融合：绿色和网络化的开放空间；高效、可靠和气候中和的交通方式；混合及多样化的可持续性居住空间；适应气候变化的景观和蓝色基础设施；提高建筑物对再生能源的使用；加大流动性和开放性空间的塑造（图3）2空间准入和实施许可2.1空间准入审批德国的国土空间准入许可在很大程度上取决于地块是否在合法招标联邦空间规划（空间规划的原则和战略愿景）负责空间规划的联邦和州部长常务会议州空间规划（各州的空间计划和方案）负责公共利部门政策益的机构过区域空间规划（交通景观规（铁路、邮（区域目标、区域计划、利益协调）划、自然保政、环境协会护、能源等）等）建设指导规划（土地利用规划/建设规划）图1德国国土空间规划框架表1基于可持续性的土地利用量化目标刀类别细化类别量化指标每天以公项为单位的居住点和运输区的扩大到2 0 30 年，平均每天减少到30 hm以下土地可持续利用空地面积的损失减少人均开放空间面积的损失居住密度居住点密度不降低78规划与建设PLANNINGANDCONSTRUCTION现代城市研究2024.01的规划区内。为使土地得到合理利用，联邦宪法规定城镇开展各项开发建设之前，需要对建设和非建设活动实施差别化管理，即依据建设法典对城市增长边界内的建设用地实施“积极”准入政策，依据空间规划法对城市增长边界外的非建设用地实施“消极”准入政策，以控制空间的无序开发2 2。如巴登一符腾堡州的首府城市斯图加特，依托德国区域计划中的增长管理政策所实施的“积极”“消极”管控措施（表3）。与此同时，面对人口的持续增长，再城市化和郊区化也在德国逐渐兴起。如作为重要的工商业、金融、交通中心的法兰克福、慕尼黑等地区，在住房极度紧缺以及棕地存量已经用完的双重压力下，已经结合地方土地利用规划与区域规划，开始寻求对近郊绿地的再开发模式，来保障新（次）城市化发展（图4、图5）2 4)。2.2建设许可机制在德国，建设法典按照B-PLAN的覆盖程度，将建设审查机制分为3种类型，分别为建设法典第30条、34条和35条规定的B-PLAN区内审查、建成关联区审查（B-PLAN未覆盖或者部分覆盖的城市、城镇建成区）和外围地区审查（表4）2 7，其一般审批流程如图6 所示。2.2.1B规划覆盖区建设许可在B-PLAN覆盖区域内的建设活动，审查要点是必须符合B-PLAN确定的用地类型、规模等控制要求，且审查用地是否已经具备开发建设条件，即区域内的各项基础设施（公用事业道路和其他公共投资）已经建成（基础设施建设完备）。这意味着无论是申请人还是许可证授予机构，对用地规划和建设项目没有多少酌处权。因此，B-PLAN覆盖区内的建设许可申请只是简单地进行审查，以确保各项开发建设活动符合详细规划要求，以及区域内必要的学校、公园、交通和其他公共保障已经具备2.2.2城镇建成区建设许可在德国，B-PLAN的覆盖率是有限的，因此，在B-PLAN未覆盖或者部分覆盖的城镇建成区，建设管理部门要结合B-PLAN和用地现状进行审查。依据建设法典，在无B-PLAN的城镇建成区，审查的内容包括是否会损害公共利益，是否与周围社区和环境相容，以及区域内的各项基础设施是否已经建成；在B-PLAN部分覆盖的城镇建成区，除了要符合无B-PLAN城镇建成区的审批要求，还要审查其开发建设活动是否符合图2巴登一符腾堡州埃夫林根一基兴的部分分区计划18 注：白色区域为禁建区、粉红色区域为住宅区、黄色区域为混合区、深绿色为森林、橙色为特殊用途区。表2 地地方建设计划对落实气候保护战略的规划细则2 0 1规划类型F-PLAN（Ba u G B第5条）B-PLAN（Ba u G B第9 条）一般/特殊类型的结构用途，用于混合结构使用的类型和范围；空间结构和混合用途；结构设施的高度；城市发展密度（最小目标值）风格、定位和屋顶方向；识别核心居住区；待建/不可建的土地面积及建筑物的位置；规划细则公共交通概念下的非本地交通空间；建筑用地的大小、深度和宽度最小尺寸；基础设施的位置、规模和可达性；使用可再生能源的设施，特别是太阳能的使应对气候变化的可再生能源或热电联用；产的电力、热或冷的分散式和集中式发建筑物上植物种植：电、分配、使用或储存土壤、自然景观的保护或开发的区域及措施慕尼黑绿色和网络化的自由开放空间慕尼黑高效、可您和气候中和的出行方式大眼卷自山邮里空调重新使用餐理空间为公共空间多样化开做空网的互联互通大里公调、早地#自由空间停车里租自面空风输加强等近地区网的道动性屋化兼及发服区城#事中心/城绿化带年区多科化最银发膜动性街区自行车高通公路自然保护区高理自行车连技网络（能锁）美烧疗热健护区成量痘服区高速自行车连推网场（前标）牛世祥第实民员行香家的区城绿化带中费教网大装自行车公租地区网的联系瓶带水城交通押维地度高古用草车量快路快路图3慕尼黑2 0 40 土地利用计划2 179德国国土空间用途管制机制经验与启示夏陈红翟国方B-PLAN，以实现对B-PLAN未覆盖区域的补充。2.2.3外围未开发区建设许可外围未开发区，通常是城市、城镇或村庄外的森林和农场，或者是城市范围内的开放空间，即无B-PLAN且不处于“城镇建成区”内的用地2 8。依据建设法典，外围区域的建设审查分为两类，分别是建设法典第35条第1款规定的“特许计划”审查，和第35条第2 款规定的除“特许计划”之外的“其他计划”审查。其中，特许计划是指建设法典中明文列举的用途类型：农林设施用地、公用设施用地以及对环境有特殊要求的工业化工、风力水利、核能或放射性废弃物处置设施用地等，在不违反法规标准且不与公共利益相对立，可申请建设许可。对于特许计划之外的其他计划，即不违背公共利益的商业、住宅或工厂等建设类型，可以逐案审批2 9。2.3用途转用机制作为世界上典型的执行增长管理政策的国家之一，为遇制城市无序蔓延和扩展、保持未开发地区的永久开性，德国运用土地重划、地界调整土地整理、强行征收等方式来实施建设用地转用、农用地整理、农用地转换和闲置用地处置，形成了完善的用途转用机制32.3.1建设用地转用强制性土地重划（Umlegung）政策是德国建设用地管理的一项有效手段32。联邦建设法典第45-7 9 条规定：对于B-PLAN范围内的开发或重新设计，可以通过申请土地重划的方式来获得符合建设和其他功能要求的恰当大小、形状和位置的建设地块。其基本思路是在B-PLAN法律地位生效后，开发者可以提出异议或申请提起司法分配程序，然后，市政府重新分配办公室在听取业主的决议后发起土地重划程序，将所有被列入B-PLAN范围的建设用地进行整合，并从整合地块中截去被B-PLAN规定为公共目的区域，重新划拨给开发者。此外，建设法典第8 5-9 2 条规定，对于不在B-PLAN范围内但在建成区内的未开表3德国区域计划中经常实施的“积极”和“消极”增长管理政策概述2 3增长管理政策地块类别鼓励、限制或禁止的用途类型示例优先开发的新区域（红色垂直优先准人住宅区、工业区，禁止任何与阴影W）指定优先功能不兼容的其他土地用途积极政策从非建设用途到建设用途土地指为满足农村就业和公共服务需求的用转换的最大数量值（黑三角）地开发，但禁止改变土地用途指规划确定的隔离带，此类区域禁止用绿化带（水平阴影线）于城市发展或其他功能不兼容的土地用途指优先生态保护区，通常禁止开发和用消极政策生态环境保护区（斜线阴影）途调整节水重点区域（蓝色W，蓝色包指重要的水源保护地，在这些地区内严轮廓）禁各类城市开发ogerursel-stierstadtOberurselWeiskirchenSteinbach(taunlts)NederunselaotEschbornPraunheim图4法兰克福西北部边缘郊区城市化2 5图5慕尼黑西部外围郊区城市化2 6)80规划与建设PLANNINGAND CONSTRUCTION现代城市研究2024.01发空地或者现状建设用地，开发者可以按照征地程序提出申请，由市政府裁决后重新划地界并颁发建设许可。2.3.2农业用途转用德国土地绝大部分属于私有，但德国对农地自由交易就实行严格控制33。依据农业法田地重划法土地交易法，德国农地转化为非农业用途方式分为以下几类（图7）：收购或强制征收：政府、私营部门或两者结合通过购买或者强制征收的手段获得。土地整理：以农地主与城市土地开发商合作为主的土地调整或土地整理。土地征用：用于道路供气、供水等市政基础设施的建设。土地出售：政府、私人投资者或两者的结合，出售土地以收回成本或赚取利润。2.3.3闲置用地处置德国在闲置用地处置上，以灵活性的“临时用途”过渡方法，来最大限度地激活闲置土地的潜力35。根据联邦建筑、城市事务与空间发展研究院（BMVBS）和联邦建筑与区域规划局（BBR）发布的“临时用途（Z w i s c h e n n u t z u n g e n）”报告可知，临时用途即非正式用途，可以在无须购买土地和取得规划许可的情况下，将曾经适用于工业或商业用途的空置土地改造为公园、农田、文化用地等多种功能的临时场所，从而以低成本和短期利用的方式最大化发挥闲置土地效益，为未来城市的开发建设储备土地资源36。此模式下，政府角色也更加多元，它可以作为参与者与土地所有者合作改造闲置空间，也可以作为协调者为私人所有者与使用者之间的合作搭建桥梁。3规划监测与预警机制3.1的数字化监管基于互联网通信、地理信息系统和监测系统进行联系，对国土空间规划及用途信息进行共享和实施监测是保障用途管制制度落实的有效途径。目前德国不仅建立起了联邦层面的IOR监测系统、州和地方政府联系的空间信息系统或环境联盟组织平台，地方政府也开始尝试建立以数字化为主导的国土监管体系。如北莱茵一威斯特法伦州制定的XPlanung数字化标准37，该标准基于XML的开放式数据格式以及地理标记语言（GML），可以支持在不同IT系统之间无损交换空间规划（开发规划、土地利用规划空间规划和景观规划）。与此同时，通过基于互联网的提供和跨计划评估以及计划内容的可视化，XPlanung数字化标准还有助于简化对规划信息的访问以及公共和私人规划参与者之间的数据交换（图8）。3.2利益相关者的共同参与治理根据宪法，德国地方政府负责其管辖范围内的土地使用规划，而具有法律约束力的B-PLAN必须公平权衡所有相关的公共和私人利益，然后才能由市议会（由地方选举为地方议会）依据（联邦建筑法第1节）进行裁决38-39。这在新（次）城市化过程中尤为明显，当涉及外围的绿地开发时，区域规划机构、环保主义者、社区协会等利益相关者将是重要决定者（表5）。4借鉴与启示4.1规划编制环节：建立统一的国土空间规划体系德国国土空间规划体系是统筹局部领域和宏观视角的有机综合体。联邦、州和区域等上位规划提供战略引导，F-PLAN、B-PL A N等下位规划落实具体内容，综合规划与专项规划结合、法定规划与非法定规划结合、战略性规划与实施性规划上下呼应，不仅规划脉络十分清晰且可适时调整，有效避免了重叠及冲突。在我国，围绕新时期以国土空间治理现代化为核心的源头管控、系统性治理要求，正面临着空间管制缺乏合力、资源盘活困难、耕地保护不足等现实问题。借鉴德国模式，我国可通过立法工作的推进，来进一步明晰各级政府、部门间的职责边界和权限；可转变传统的刚性“指标逐级下达”管制模式，转向“政策分解落实+指标逐级细化”刚弹相济管控模式，以确保国家战略目标的落地，如明确宏观国家、省级层面的制度规范和技术标准，中观层表4行德国3类空间建设许可模式适用范围管制分类建设许可已编制B-PLAN的地区功能分区+基础设施覆盖B-PLAN覆盖区拟编制B-PLAN的地区功能分区+基础设施覆盖功能分区+基础设施覆盖+与周围环境协调+符合公共B-PLAN部分覆盖城镇建成区利益需求B-PLAN未覆盖基础设施覆盖+与周围环境协调+符合公共利益需求城市范围内的开放空间严格规则+不违背公共利益外围区域城镇或村庄外的森林和农场严格规则+不违背公共利益+特权许可自然保护区文物保护环境保护意见相关多部门多部门入法律参与参与口依据申请办公室咨询中心-检查申请条目审批小组技术文员测试指导/专业部审查/投票行政管理批准施工初步咨询小组会议初步验证门参与表决创建规则复印和邮寄监管是否完整-不完整：缺不批准可能缺少文件：不被认可的防更未补充天区委会少文件意见负面意见正法验证：不工部返回修改且需退回申请退回申请批准门口另行收费退回申请图6建设许可的一般审批流程（以慕尼黑为例）30 收购市政府土地利用规划土地服务盈利销售强制征收新转化农地的城市城市土地现有城市农用地所有者农田土地整理建设用所有者建设用地土地征用地私人投资土地出售者图7德国农地转用结构概述3481德国国土空间用途管制机制经验与启示夏陈红翟国方面的空间分区和微观层面的详细开发利用控制指标等4.2空间准入环节：明确建设和非建设空间的差别化准入制度作为宏观空间和中观空间实施用途管制的重要抓手，德国依据“无计划地区无开发”的空间准人准则，严格控制生态用地、隔离带或者其他非建设用地的建设，对边界内实施“积极”、增长边界外实施“消极”的增长管理政策，明确了各类空间的准入类型和可持续发展要求。面对长期以来我国各类空间开发建设混乱无序、用地效能不足的现象，应借鉴德国先进经验，加快明确不同空间的差异化准人规则。首先，应强化增长管理工具的可操作性，明确城镇增长边界内外差异化协同发展的空间载体和技术。其次，针对农业、城镇和生态等空间在宏观、中观等不同规划层级上的管控要求，分级、分类制定空间准入规则，以细化可以或不能进行的用途类型、强度、环境影响等多维内容。4.3实施许可环节：构建丰富有效的国土空间用途管制手段体系德国在用途分区管制规则的基础上实施建筑许可制度，由地方政府依据B-PLAN的覆盖程度实施合规性审查、特许审查，形成了全域空间全面覆盖、城乡建设开发有据可依的建筑许可制度。当前，我国各地顺应自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知等政策要求，也在探索多测整合、多验合一的用地审查制度，但仍面临着规划许可的适用范围、审批主体、颁发条件不清等问题。如规划尚未覆盖的区域如何获得建设许可，规划覆盖区如何基于规划程序来约束规划权，如何实现对个案实施规划许可等。借鉴德国的建筑许可制度，可从以下3方面进行完善：对已经实现控规全覆盖的区域，应加快明确市县等城乡主管部门的职责范围；对尚未制定规划但又处于城镇化可一体发展的用地，如城中村、低效产业用地等，可参考周围用地开发建设情况进行制定针对个案的开发许可制度；在既无规划也暂无城镇化可能的乡村建设，应在编制村庄规划的基础上，制定符合乡村现状特点的乡村建设许可制度等。4.4监督管理环节：确立统一明细的国土空间用途管制监管体系德国以“国土空间开发数字化监管”和“利益相关者共同参与治理”双重协调模式，不仅有效确保了规划编制、审批和用途监管目标和任务的落实，也充分体现了“以人为本”的规划发展需求。而长期以来，我国国土资源监督监管职责分层次、分类别散布于各个部门与领域，有机协调性差，实施效率低且精细化落实不足，严重阻碍了国土空间治理现代化的进ab)WAWAc)d)StXWAWebenecbene-oStebene=1WStGewesserebeneXX图8 无损交换空间规划规则的强制性要求注：a）相邻曲面闭合且无重叠；b）相邻曲面闭合且无间隙；c）空间无自重叠；d）几何分割线顶点相同；e）地上地下之间使用平面；f）无附带标志。表5德国典型大都市地区在城市治理过程中的利益相关者参与模式利益相关者柏林汉堡慕尼黑法兰克福地方政府及土城市州，与邻近州城市州，与邻近州的慕尼黑规划区内的松法兰克福一莱茵地区地利用规划的松散协调松散协调散协调协会内部的紧密协调富裕城镇反对邻近城邻近城市对发展的不同态度邻近的郊区发展级发展活力深人腹地市的扩张市长社会民主党社会民主党社会民主党社会民主党由社会民主党强力控不断变化的联盟；强城市政党三党联盟四党联合制的两党联盟大的绿党对部分内陆城市发展商界精英相对较弱对内城发展影响很大对内城发展影响很大的强烈影响优待公房企业落实公房企业优先享受住限制利润的“社会公开发商和代理机构的房地产开发商住房政策：其他机房政策；其他机构的正使用土地”制度多样化情况构的不同意图不同情况所有权分散，公租房土地所有者市政府拥有的地区市政府拥有的地区市政府拥有的地区公司影响力大对增长持矛盾态度各区相对忠于增长议地方少数民族抵抗运地方政府的强势行政区程动反对其他开发项目的邻里与环保主邻近农民的反对和不反对地方倡议和环保园艺师的强烈抵制地方倡议，但对本项义者成功的地方倡议主义者目没有重大阻力82规划与建设PLANNINGANDCONSTRUCTION现代城市研究2024.01程。因此，契合信息化时代发展趋势以及“以人为本”的生态文明建设要求，可从以下几方面进行完善：创新实施机制，综合选择行政、法律等政策工具，确保实施过程的有效监督；创新信息化用途监管，按照自然资源部信息化建设方案要求，建立类似于德国的IOR监测系统、环境联盟组织平台，编制统一的强制性数字化标准，确保国土空间的精细化管理；强化立法支撑，促进多元主体在有法可依的情景下明确自身定位。5结论德国国土空间用途管制制度既是对其“法规制度技术”的一脉相承，也是对现实“空间发展情景”的与时俱进。在层级衔接、环环相扣的空间治理模式下，德国完善的国土空间规划体系、行政管理体系、法律法规制度体系不仅有效保障了宏观战略部署在各层级空间的落实，还使得各地区能够兼具自身差异自主化发展。为加快实现生态文明建设的千年大计，应对未来空间开发和治理模式的不断变化，我国也应适时、适势健全国土空间用途管制制度，根据全要素管控、全域空间覆盖、“上下”“左右”联动的用途管制需求，明确具体构建路径。基于德国先进的国土空间用途管制经验可知，构建全域全要素国土空间用途管制制度，应做到全生命周期的贯通联动和统筹兼顾，具体而言，应严格规划管控、空间准入和实施许可、规划监测与预警等环节：（1）加快突破传统绝对理性的目标导向性规划框架，适应不确定环境下国土空间系统的发展需求，强化底线思维，将气候保护、可持续发展、可再生能源使用等目标适时融人各层级国土空间规划；（2）在厘清用途管制规则，明确建设空间与非建设空间的差别化准人和实施许可的同时，也需响应品质空间营造要求，进一步探索存量背景下的新（次）城市化具体发展措施和政策；（3）顺应自然资源业务管理需求，加快引人物联网、区块链人工智能等前沿技术，构建国土空间规划监测评估预警管理信息平台，助推国土空间用途管制制度的高效执行与落实。参考文献：川朱江，张国杰，姚江春。基于逻辑框架法的自然资源用途管制路径与方法研究J.自然资源学报,2 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