反垄断民事检察公益诉讼制度的解释论.pdf
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1、专题策划司法现代化与司法体制改革文章编号:1001-2397(2024)02-0074-14收稿日期:2023-12-07基金项目:国家社科基金青年项目“我国互联网平台封禁行为的反垄断规制研究”(23CFX028)作者简介:吴佩乘(1994),男,江苏无锡人,浙江大学光华法学院研究员,法学博士。参见中共中央政治局召开会议 分析研究二二一年经济工作 研究部署党风廉政建设和反腐败工作 审议中国共产党地方组织选举工作条例 中共中央总书记习近平主持会议,载人民日报2020 年 12 月 12 日,第 1 版;中央经济工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话 栗战书汪洋王沪宁赵乐际韩正出席会议,载人民
2、日报2020 年 12 月 19 日,第 1 版。第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议于 2022 年 6 月 24 日审议通过了关于修改中华人民共和国反垄断法的决定,修改后的反垄断法自 2022 年 8 月 1 日起施行。反垄断民事检察公益诉讼制度的解释论吴佩乘(浙江大学 法学院,杭州 310008)摘 要:2022 年新修改的反垄断法首次引入民事检察公益诉讼制度。在反垄断法仅原则性规定该制度的情形下,民事检察公益诉讼制度在反垄断领域的适用面临诸多问题,有必要对其制度功能及具体实施规则进行解释论展开,从而反哺反垄断民事检察公益诉讼司法实践。站在解释论的视角看,反垄断民事检察公益诉
3、讼制度既是为了解决垄断行为造成的公共利益损害问题,亦是为了回应传统反垄断法实施困境的有效措施。反垄断民事检察公益诉讼的受案范围应当坚持“公共利益”标准,并对垄断行为造成的竞争损害和社会公共利益损害之间的关系进行解释与澄清。在反垄断民事检察公益诉讼中,检察机关可以探索适用行为保全措施、恢复原状、惩罚性赔偿、检察建议等多种形式的法律措施,从而与传统反垄断公共执行及私人执行之间形成体系协调,共同实现反垄断法的立法目标。关键词:反垄断法;民事检察公益诉讼;解释论;平台垄断;公共利益中图分类号:DF414 文献标志码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2024.02.05 开
4、放科学(资源服务)标识码(OSID):2020 年年底,中共中央政治局会议和中央经济工作会议均提出,将“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为我国经济工作的重点之一。在此之后,我国反垄断活动明显进入活跃期,在强化反垄断执法和司法的同时,中华人民共和国反垄断法(以下简称反垄断法)也于 2022 年完成制定15 年来的首次修改。修法时的种种争论均随着反垄断法修改的完成而告一段落。对于今后一472024 年 3 月第 46 卷 第 2 期 Modern Law Science Mar.,2024Vol.46 No.2段时期我国反垄断法的研究而言,最为紧要的任务应当是完成从立法论到解释论的话语转变。202
5、2 年的修法对我国反垄断法实施制度作出了重要革新,首次在传统公共实施和私人实施之外引入反垄断民事检察公益诉讼制度。修改后的反垄断法第 60 条第 2 款规定:“经营者实施垄断行为,损害社会公共利益的,设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。”与修法过程中关于垄断行为实体规则的激烈讨论相比,我国竞争法学界对新增的反垄断法实施方式并无充分预期。在本次修法之前,有部分学者指出,垄断行为可能造成公共利益损害,故需要公益诉讼或集体诉讼的介入,也有检察官呼吁在反垄断领域引入检察公益诉讼。但总体上看,我国反垄断法学界对民事检察公益诉讼的系统研究相对较少。尤其需要关注的是,检察机关在修法前
6、并非反垄断法的实施主体,对如何在反垄断领域适用检察公益诉讼制度,尚无前例可循。鉴于此,本文的主要研究内容就是对新增的反垄断民事检察公益诉讼条款进行规范解释,以此为我国反垄断司法实践提供有效的理论保障,进而更好地回应高水平社会主义市场经济体制对促进竞争、保障公益的制度需求。一、民事检察公益诉讼制度在反垄断领域的适用困境中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。经过前期试点,立法机关于 2017 年 6 月修改了中华人民共和国民事诉讼法(以下简称民事诉讼法),正式从诉讼基本法层面确立了民事检察公益诉讼制度的法律地位。司法实践对民事检察公益诉讼制度实施规
7、则的解释,必须与其所适用的实体法相结合。这也意味着,在反垄断法修改后,从解释论视角对反垄断民事检察公益诉讼制度进行考察,亦不能离开对反垄断实体规则的分析阐释。具言之,民事检察公益诉讼制度在反垄断领域的适用还存在系列困境,有待进一步阐释。(一)反垄断领域民事检察公益诉讼制度的功能不明作为一项全新的反垄断法实施制度,民事检察公益诉讼制度应有其独特的功能,否则便可能陷入法国民法典起草人之一波塔利斯所称“不可制定无用的法律,它们会损害那些必要的法律”的现实危险。我国既往单行立法中规定的检察公益诉讼制度往往包含具体的功能指向。例如,中华人民共和国英雄烈士保护法第 25 条明确规定,在“英雄烈士没有近亲属
8、或者近亲属不提起诉讼”时,检察机关可提起诉讼保护英雄烈士对于社会的公共利益。此外,根据中华人民共和国个人信息保护法的规定,不仅个人可以对个人信息处理者的违法行为提起诉讼,当个人信息处理者的57吴佩乘:反垄断民事检察公益诉讼制度的解释论 参见陈云良:反垄断民事公益诉讼:消费者遭受垄断损害的救济之路,载现代法学2018 年第 5 期,第 130 页;冯博、杨童:我国反垄断集体诉讼制度的构建与实施,载中州学刊2018 年第 6 期,第 58 页;黄勇、申耘宇:论互联网反垄断民事诉讼的多重功能,载法律适用2014 年第 7 期,第 8 页。参见吴波:建议在反垄断领域引入检察公益诉讼,载人民检察2020
9、 年第 13 期,第 33 页。有学者指出,反垄断法中的文本规范过于原则和抽象,司法实践中如何落实好新法规定,仍是亟待研究的课题。参见黄勇:论我国反垄断司法实践的新挑战及其应对,载法律适用2022 年第 9 期,第 24 页。民事诉讼法第 58 条规定了检察机关可依法提起民事公益诉讼。参见傅爱竹:数字新兴议题专门立法热之反思,载法商研究2023 年第 5 期,第 61 页。行为侵害的主体数量“众多”时,检察机关等组织可提起公益诉讼。然而,反垄断法仅原则性规定,垄断行为损害社会公共利益的,可由检察机关提起民事公益诉讼。在“牌(中国)有限公司与呼和浩特市物资有限责任公司横向垄断协议纠纷案”中,最高
10、人民法院认为,反垄断法具有明显的公法性质,垄断行为的认定超出了平等主体之间的权利义务关系。若依此观点,针对所有垄断案件,检察机关均应提起民事公益诉讼,这是否与民事检察公益诉讼制度在其他领域主要起辅助实施作用的定位相背离?除此之外,我国在制定反垄断法之初,就已经同时规定了公共实施和私人实施两种形式,前者体现为反垄断执法机构的行政执法,而后者主要表现为私人提起的反垄断民事诉讼。修法时将人民检察院作为民事公益诉讼主体纳入反垄断法执行体制之中,不仅是我国反垄断法立法史上的重大创新,在全球视野下的竞争法实施体系中也不多见。与传统反垄断公共实施与私人实施方式相比,民事检察公益诉讼制度也应当有其特殊的功能,
11、否则,不仅其自身的价值存疑,甚至可能影响传统反垄断法实施方式的正常运行。因此,有必要从解释论视角对反垄断民事检察公益诉讼制度的功能进行探究。(二)反垄断领域民事检察公益诉讼的受案范围不明反垄断法修改后,摆在检察机关面前的首要问题就是,哪些反垄断案件应当由人民检察院通过民事检察公益诉讼的方式处理,也即反垄断民事检察公益诉讼的受案范围问题。在传统反垄断行政执法和民事诉讼环节,几乎不存在有关受案范围的争议,主要是因为反垄断公共实施与私人实施本身就是反垄断法的当然实施方式,可以适用于所有构成违法的垄断行为。但是,由于人民检察院具有法律监督机关的属性,“检察官作为公共利益的代表”,理应在案件受理范围方面
12、体现其社会公共利益属性。新修改的反垄断法同样规定,检察机关应当对“损害社会公共利益的”垄断行为提起民事公益诉讼。然而,“损害社会公共利益”本身是一个非常宽泛的概念,公益诉讼检察作为司法实践中的一项全新职能,检察机关往往是“从零起步,摸着石头过河”。反垄断法没有对民事检察公益诉讼的受案范围给出直接答案,而这也给市场主体带来了疑惑:检察机关是否有可能成为另一个事实上的反垄断执法机构,从而对所有垄断案件进行处理,抑或主要针对部分案件进行检察公益诉讼?在当下反垄断民事检察公益诉讼受案范围尚不明确的情形下,有必要结合反垄断实体法理论对其67 现 代 法 学 2024 年第 2 期 参见中华人民共和国个人
13、信息保护法第 70 条。参见最高人民法院(2019)最高法知民辖终 47 号民事裁定书。在该案中,最高人民法院认为,反垄断法具有明显的公法性质,从而否定垄断纠纷可通过商事仲裁解决。比较法中存在与我国反垄断民事检察公益诉讼类似的制度,但有实质差别。例如,美国检察官也可以向法院提起反垄断诉讼。参见周浩:世纪末的审判 美国司法部诉微软公司垄断案,载人民法院报2011 年 1 月 21 日,第 8 版。尽管如此,美国检察官隶属于司法部,与我国独立行使检察权的人民检察院并不相同。也曾有学者主张在我国构建反垄断群体诉讼模式,但这与以人民检察院为诉讼主体的民事检察公益诉讼并不相同。参见王炳:论中国反垄断群体
14、诉讼模式的选择,载南京航空航天大学学报(社会科学版)2019 年第 4 期,第 51 页。习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中指出:“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。”习近平:习近平书信选集(第一卷),中央文献出版社 2022 年版,第 131 页。张军:最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告(摘要)2019 年 10 月 23 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上,载检察日报2019 年 10 月 25 日,第 2 版。进行解释学澄清。(三)检察机关在反垄断民事检察公益诉讼中可行使的法律手段不明一般认为,我国反垄断法的实施以
15、行政执法为主导,反垄断公共执行机关在实施反垄断法的过程中处于主导地位。尽管反垄断法已经提供了非常丰富的行政措施“工具箱”,但是,囿于传统行政执法的固有缺陷,反垄断行政执法在实践中屡受质疑。例如,尽管早在 2015 年,京东就已经向当时的反垄断执法机构(原国家工商行政管理总局)实名举报阿里巴巴在电子商务市场存在“二选一”行为,但直到 2021 年 4 月,国家市场监督管理总局才对阿里巴巴“二选一”行为进行处罚。该“二选一”行为持续存在近 6 年的事实,凸显了行政执法难以在短时间内迅速制止垄断行为的缺陷。又如,2016 年 8 月,滴滴出行与优步中国完成合并,但并未依法向反垄断执法机构(商务部)进
16、行经营者集中申报,在举报人向反垄断执法机构进行举报后,商务部于同年 9 月即表示正在对该案进行调查。随后,2018 年新组建的反垄断执法机构(国家市场监督管理总局)亦明确指出,正在对该合并案进行调查。但时至今日,反垄断执法机构仍未就该案采取任何行政措施,这也在一定程度上体现出行政执法措施对网约车市场业已出现的结构性垄断趋势应对乏力。相较之下,在反垄断民事检察公益诉讼中,检察机关无须受制于反垄断法规定的行政措施,可以运用中华人民共和国民法典(以下简称民法典)和民事诉讼法中的各类法律手段,应对损害社会公共利益的垄断行为。但是,公益损害具有“不仅多层而且多样”的特点,即使在一般意义的法律适用层面,民
17、事公益诉讼也不能简单套用传统私益诉讼模式,而是需要结合公益损害的具体情形和影响加以确定。基于反垄断案件的专业性和特殊性,修改后的反垄断法仍未对民事检察公益诉讼中的相关法律措施予以明确,检察机关如何通过综合适用诉讼请求和检察建议等法律手段,解决传统反垄断法实施中难以因应的现实问题,亦需要通过解释论予以厘清。二、反垄断民事检察公益诉讼制度的功能对于修法中新增的法律制度,解释论角度的首要工作是对相关条款的制度功能进行阐释,借以明晰新增法律条文的制定背景和立法目的。反垄断法在 2022 年修改时才增加民事检察公益诉讼条款,对该条款制度功能的法解释工作需要从两方面进行:其一,需要将该条款置于本次反垄断法
18、修改时市场经济和政策环境变革的背景中进行解释;其二,反垄断民事检察公益诉讼制度作为一项全新的反垄断法实施制度,对该条款功能的解释工作不能离开过去 15 年中对反垄断法实施制77吴佩乘:反垄断民事检察公益诉讼制度的解释论 参见丁国峰、毕金平:论反垄断法之公共执行与私人实施的协调,载中南大学学报(社会科学版)2012 年第 1 期,第 81 页。反垄断法第 6 章专门规定了“对涉嫌垄断行为的调查”。参见王楷、杜希荫:京东举报阿里逼商家“二选一”专家称小商家最受伤,载央广网,https:/ 年 6 月 5 日访问。参见国家市场监督管理总局国市监处202128 号行政处罚决定书。参见商务部召开例行新闻
19、发布会(2016 年 9 月 2 日),载中华人民共和国商务部网站,http:/ 年 2 月 10 日访问。参见国家市场监督管理总局:依据反垄断法及有关规定对滴滴收购优步案件进行调查,载中华人民共和国中央人民政府网站,https:/ 年 5 月 15 日访问。参见郑若颖、张和林:论检察民事公益诉讼请求的精准化,载华南师范大学学报(社会科学版)2022 年第 6 期,第 161 页。度的评价。有鉴于此,本文将从两个方面对反垄断民事检察公益诉讼制度的功能进行解释论展开。(一)维护平台垄断背景下的社会公共利益此次反垄断法的修改与近年来平台经济的快速发展密切相关。全球范围内,以谷歌、亚马逊、脸书和苹果
20、等为代表的数字平台历经近二十年的发展,逐步获得垄断性的市场势力和行业“守门人”的市场地位。美国国会相关报告认为,这些数字平台利用其“守门人”地位,从事诸如数据滥用、掠夺性定价、自我优待等排除、限制竞争行为,严重损害了消费者权益和市场创新发展。数字经济同样也是推动我国构建新发展格局的重要引擎。随着互联网的蓬勃发展,阿里巴巴、腾讯、美团、滴滴等平台企业在我国陆续建立,其业务涉及消费者生活的方方面面。平台企业为人民群众的日常消费活动提供了极大的便利,促使商品和物流等资源高度集约化,丰富了消费者的消费形式和内容。与此同时,高度集中的平台企业有能力利用其市场势力进行诸如滥用市场支配地位等限制竞争的活动,
21、进而损害群体消费者的利益。正是在平台经济快速发展的背景下,中央在 2020 年底明确提出了“强化反垄断”的要求。自此之后,我国针对互联网平台的反垄断执法更加积极有为,反垄断修法也加快了进程。在修法过程中,中央相关机构密集表态,阐述了平台经济对反垄断法修改的深刻影响。例如,国家市场监督管理总局在向全国人大常委会作关于修改反垄断法的说明时指出,“特别是随着平台经济等新业态快速发展,一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本等优势实施垄断行为、进行无序扩张,导致妨碍公平竞争、抑制创业创新、扰乱经济秩序、损害消费者权益等问题日益突出”,因此,迫切需要进一步加强反垄断法实施。在 2022 年全国两会期间,最
22、高人民检察院也表示将探索推进互联网平台反垄断公益诉讼,对平台“二选一”等破坏市场竞争秩序的行为加强监督。审议通过反垄断法修改决定前夕,中央全面深化改革委员会第二十六次会议再次强调,“强化平台企业反垄断、反不正当竞争监管,加强平台企业沉淀数据监管,规制大数据杀熟和算法歧视。”考察本次反垄断法的修改背景可以发现,各项反垄断实体和程序制度革新均与平台经济快速发展对传统反垄断制度的冲击紧密相连。传统反垄断理论认为,反垄断法的唯一目标就是促进87 现 代 法 学 2024 年第 2 期 该报告为美国众议院司法委员会针对 GAFA 等数字平台企业涉嫌垄断发布的报告。See Jerrold Nadler&D
23、avid N.Cicilline,Subcommittee on Antitrust Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary,U.S.House Committee on the Judiciary(2020),https:/democrats-judiciary.house.gov/uploadedfiles/competition_in_digital_markets.pdf,last visited on July 1,2023.2020 年底到 2021 年初,国家市场监督管理总局对阿里巴巴
24、在电子商务领域的“二选一”行为立案调查并处罚,成为我国平台反垄断的标志性事件。参见国家市场监督管理总局国市监处202128 号行政处罚决定书。在此之后,国家市场监督管理总局又相继对美团、腾讯等头部互联网平台企业开展反垄断调查和处罚。参见国家市场监督管理总局国市监处罚202174 号行政处罚决定书;国家市场监督管理总局国市监处202167 号行政处罚决定书。张工:关于中华人民共和国反垄断法(修正草案)的说明 2021 年 10 月 19 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上,载中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报2022 年第 4 期,第 627 页。参见最高检举行“办
25、案全覆盖 持续回头看 2021 公益诉讼检察”新闻发布会,载最高人民检察院网站,https:/ 年 6 月 15 日访问。习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议强调 加快构建数据基础制度 加强和改进行政区划工作 李克强王沪宁韩正出席,载人民日报2022 年 6 月 23 日,第 1 版。经济效率,即主要关注相关行为是否可能造成商品(服务)的价格上涨或产量下降。平台经济背景下的垄断行为正趋于公共利益危害多元化,平台垄断不仅直接侵害消费者的具体利益,而且从长远看,还会危害整个数字经济的发展。例如,平台“二选一”等行为直接剥夺了消费者选择竞争性平台和获得更多类型商品的权利;“大数据杀熟”
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