公共数据进入数据要素市场模式研究.pdf
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1、专题数据要素市场建设基金项目 本文系国家哲学社会科学基金项目“数据协同驱动的城市治理数字化转型效能评估研究”(2 1 B T Q 0 6 6)、“数字政府背景下大城市政府数据治理能力评估与提升对策研究”(2 1 B T Q 0 6 8)、“城市社区治理困境的生成机制及破解路径研究”(2 3 C Z Z 0 2 1)的研究成果之一。(T h i s a r t i c l e i s a n o u t c o m e o f t h e r e s e a r c h p r o j e c t f u n d e d b y t h e N a t i o n a l P h i l o s
2、-o p h y a n d S o c i a l S c i e n c e F o u n d a t i o n o f C h i n a,t i t l e d E v a l u a t i o n o f t h e E f f i c i e n c y o f D i g i t a l T r a n s f o r m a t i o n i n U r b a n G o v e r n-a n c e D r i v e n b y D a t a C o l l a b o r a t i o n (2 1 B T Q 0 6 6),E v a l u a t i
3、 o n a n d I m p r o v e m e n t o f D a t a G o v e r n a n c e C a p a b i l i t y o f B i g C i t y G o v e r n m e n t s i n t h e C o n t e x t o f D i g i t a l G o v e r n m e n t (2 1 B T Q 0 6 8),a n d R e s e a r c h o n t h e M e c h a n i s m a n d S o l u t i o n P a t h o f U r-b a n C
4、 o m m u n i t y G o v e r n a n c e D i l e m m a (2 3 C Z Z 0 2 1).)作者简介 范佳佳,副研究员,硕士生导师,研究方向为公共数据治理、公共数据流通,E m a i l:f j i a j i as a s s.o r g.c n。(F a n J i a j i a,a s s o c i a t e r e s e a r c h e r,m a s t e rs s u p e r v i s o r,r e s e a r c h i n t e r e s t s i n c l u d e p u b l i c
5、d a t a g o v e r n a n c e a n d p u b l i c d a t a c i r c u l a t i o n.)本文引用格式:范佳佳.公共数据进入数据要素市场模式研究J.信息资源管理学报,2 0 2 4,1 4(2):6 8-8 1.公共数据进入数据要素市场模式研究范佳佳(上海社会科学院信息研究所,上海,2 0 0 2 3 5)摘 要 公共数据是数据要素市场的重要组成部分,其如何进入数据要素市场以及其参与数据要素市场的模式分为几类,学界对此少有研究。通过梳理和比较,深入挖掘国内外公共数据参与数据要素市场的模式类型,归纳得出公共数据进入数据要素市场有两大
6、类、五种模式,包括一级市场(授权运营)+二级市场(场内交易)模式,公共数据开发利用+场外交易模式,依托数据平台构建公共数据流通市场模式,借助数据经纪商、数据中介的交易模式,以及通过(公共)数据信托参与数据市场模式等。在此归纳基础上,演绎出公共数据进入数据要素市场的理想模式,这一理想模式分为数据获取、数据产品生产、数据产品交易三个各有其独特特征的环节,可为我国公共数据进入数据要素市场的策略选择提供参考。关键词 公共数据 数据要素市场 公共数据授权运营 公共数据交易 数据信托模式中图分类号G 2 0 3 文献标识码A 文章编号2 0 9 5-2 1 7 1(2 0 2 4)0 2-0 0 6 8-
7、1 4D O I:1 0.1 3 3 6 5/j.j i r m.2 0 2 4.0 2.0 6 8R e s e a r c h o n t h e M o d e l o f P u b l i c D a t a E n t e r i ng t h e D a t a E l e m e n t M a r k e tF a n J i a j i a(I n s t i t u t e o f I n f o r m a t i o n S c i e n c e,S h a n g h a i A c a d e m y o f S o c i a l S c i e n c e
8、s,S h a n g h a i,2 0 0 2 3 5)A b s t r a c t P u b l i c d a t a i s a n i m p o r t a n t c o m p o n e n t o f t h e d a t a m a r k e t p l a c e,y e t i t s m o d e s o f e n t r y a n d p a r-t i c i p a t i o n c a t e g o r i e s h a v e r e c e i v e d l i m i t e d a t t e n t i o n i n t
9、h e c u r r e n t l i t e r a t u r e.T h i s p a p e r i n v e s t i g a t e s t h e m o d e s o f p u b l i c d a t a p a r t i c i p a t i o n i n t h e d a t a e l e m e n t m a r k e t,b o t h d o m e s t i c a l l y a n d i n t e r n a t i o n a l l y,t h r o u g h s o r t i n g a n d c o m p
10、a r a t i v e a n a l y s i s.W e i d e n t i f i e d t w o m a i n c a t e g o r i e s a n d f i v e m o d e s f o r p u b l i c d a t a t o e n t e r t h e d a t a e l e m e n t m a r k e t,i n c l u d i n g:1)t h e p r i m a r y m a r k e t(a u t h o r i z e d o p e r a t i o n)+s e c o n d a r y
11、 m a r k e t(t r a d i n g i n t h e d a t a e x c h a n g e)m o d e,2)t h e p u b l i c d a t a d e v e l o p m e n t a n d u t i l i z a t i o n+t r a d i n g o u t s i d e t h e d a t a e x c h a n g e m o d e,3)t h e c o n s t r u c t i o n o f a p u b l i c d a t a c i r c u l a t i o n m a r k
12、 e t m o d e b a s e d o n d a t a p l a t f o r m s,4)t h e t r a d i n g m o d e u s i n g d a t a b r o k e r s a n d d a t a i n t e r m e d i a r i e s,a n d 5)t h e p a r t i c i p a t i o n i n t h e d a t a m a r k e t m o d e t h r o u g h(p u b l i c)d a t a t r u s t s.B u i l d i n g u p
13、 o n t h i s c a t e g o r i z a t i o n,t h e p a p e r p r o p o s e s a n i d e a l m o d e f o r 86p u b l i c d a t a e n t r y i n t o t h e d a t a e l e m e n t m a r k e t,o u t l i n e d i n t h r e e p h a s e s:d a t a a c q u i s i t i o n,d a t a p r o d u c t p r o-d u c t i o n,a n d
14、 d a t a p r o d u c t t r a d i n g.T h i s p a p e r o f f e r s i n s i g h t s f o r s t r a t e g i c s e l e c t i o n r e g a r d i n g t h e e n t r y o f p u b l i c d a t a i n t o t h e d a t a e l e m e n t m a r k e t i n C h i n a.K eyw o r d s P u b l i c d a t a;D a t a e l e m e n t
15、 m a r k e t;P u b l i c d a t a a u t h o r i z a t i o n o p e r a t i o n;P u b l i c d a t a t r a n s a c-t i o n s;D a t a t r u s t m o d e1 引言公共数据具有“生产要素”属性,能够被市场主体用于生产经营与价值创造,在数字经济发展中越发重要1。我国政府对数字经济的发展给予了极高关注,并相继颁布了一系列相关政策文件。如要素市场化配置综合改革试点总体方案2提出了在共享、开放、运营服务和安全保障等方面探索公共数据管理体制的新要求。此外,中华人民共和国
16、国民经济和社会发展第十四个五年规划和2 0 3 5年远景目标纲要3也强调了公共数据授权运营试点的重要性,鼓励第三方机构对公共数据进行深入挖掘和利用4。除授权运营外,公共数据参与数据要素市场还有其他模 式,国 内 外 也 进 行 了 广 泛 的 深 入 探索。本研究挖掘、梳理和比较目前国内外公共数据参与数据要素市场的主要模式,并提出公共数据进入数据要素市场的理想模式。2 文献回顾2.1 公共数据与数据要素市场研究:从数据开放到创新型模式探索美 国 是 开 放 政 府 数 据 最 早 的 国 家 之一5。在2 0 0 8年国际金融危机之后,为了充分发掘数据的价值、促进经济复苏,并推动开放政府计划,
17、美国联邦政府率先开展了政府数据的开放工作,这一举措也引发了其他国家的纷纷效仿。截至目前,美国的数据开放范围主要局限于政府数据领域,涵盖了联邦政府、城市、县政府以及接受政府资助的大学机构6。与美国的数据开放制度相比,欧盟的制度在适用的公共数据范围上更为广泛,但仍旧限制在公共资金资助的领域内7。2 0 1 9年,欧盟出台开放数据与公共部门信息再利用指令7,将开放的适用范围进一 步 扩 展。除 了 原 有 的“公 共 部 门”(p u b l i c-s e c t o r b o d y)外,现在还包括了公共事业 机 构(p u b l i c u n d e r t a k i n g)所 获
18、取 的 数据,以及由公共资金资助的项目所产生的数据(p u b l i c l y f u n d e d r e s e a r c h d a t a)。这些主体和数据类型在欧盟法律框架下均为法定概念,其边界清晰明确。需要特别指出的是,公共部门在 这 里 指 的 是 受 到 公 法 管 辖 的 国家、地区或地方政府或机构,同时也涵盖了由这些主体组成的协会。这一指令的出台有助于更全面地促进公共数据的开放和利用,在欧盟的数据治理体系中具有里程碑式的意义8-9。有国外学者归纳出数据开放1 2种商业模式1 0和政府开放数据经济价值的计算方法1 1-1 2。公共部门信息的增值利用能够为财政带来诸多收
19、益1 3-1 4,除数据开放外,公共数据如何更好地增值利用,是目前学界讨论的重点。有国外学者认为,数据对实体经济产生重要影响1 5-1 6。应让市场主体挖掘数据价值1 0,1 6。企业以目标为导向,具有灵活的组织机制1 7,政府可与企业进行合作,创新公共数据运营模式1 6,1 8。张会平等1 6指出,要让公共数据在数据要素市场中发挥作用,需要实现两个方面的升级,即基于数据增值的数字产业化升级和基于融合驱动的产业数字化升级。中国电子信息产业发展研究院院长张立建议,要构建纵深分域数据要素市场运营体系1 9。张萌2 0筛选了进入市场场景的公共数据,明确了数据市场交易的客体。张斯睿等2 1认为亟需按照
20、数据要素基础制度建设的总思路,加快公共数据授权运营制度创新。童楠楠等1 4构建了“公共数据运营+数据财政收入+公共数据专项财政支出”的数据财政长效运行机制。2.2 我国公共数据进入数据要素市场的主要模式:授权运营作为公共数据开放的有效补充,近些年我国出现了授权运营这种新的公共数据开发96利用模式2 2-2 3。然而,根据万维网基金会的研究结果,目前并没有明显看出开放数据对经济的实质影响2 4。世界经济合作与发展组织也注意到,尽管一些国家积极推动原始公共数据 对 社 会 公 众 开 放,但 其 成 效 尚 不 显著2 5-2 6。相比之下,欧美等国家之所以能较好地将公共数据开发利用,一是得益于其
21、拥有一批社会公益等非政府组织,自发组织开放公共数据。如乌拉圭数据组织(D a t a U r u g u a y)为公众提供基础性的数据产品,有助于公众更便利地利用数据,进而推动公共数据的广泛应用与发展2 7-2 8。二是受惠于建立区块链联盟2 9、促进公私伙伴关系2 9、数据合作3 0等手段将公共数据推入市场,使之商业化运营。我国在这些方面还存在不足3 1。宋烁认为,授权运营、完全开放和有条件开放这三种模式都应各自扮演好自身的角色,并在运作过程中保持协调与配合2 6。有学者认为,公共数据授权运营应作为公共数据价值挖掘的主要方式3 2,应在全国层面建立公共数据运营组织架构3 3,并采用政府采购
22、与特许经营两种运营模式3 4,坚守安全 可 控、公 私 合 作、授 权 使 用 的 核 心 原则。在实践 操 作 上,应 根 据 不 同 的 运 营 模式,采取有针对性的规制策略,实现差异化的管理路径2 6。激励多种所有制市场主体积极参与公共数据的授权运营,并将数据运营的市场主体数量控制在合理范围内,根据不同的数据类型进行差异化授权3 5-3 6。采用五大机制以推动数据的高效、安全运营3 7。致力于完善现行的公共数据分级分类规则和技术性规范3 8,在立法、安全、监管机制以及数据权属等方面扫除障碍3 1。通过文献回顾发现,学界对我国公共数据参与数据要素市场的研究主要集中在数据开放和授权运营两个方
23、面,且研究角度较为零散,缺少系统梳理及国内外公共数据参与数据要素市场的模式类型的比较,且未能给出理想型的模式框架。本文则主要研究这两个问题。3 相关概念3.1 公共数据的概念和范畴首先,公共事业机构是指受到公共部门通过所有权、财务参与或管理规则等方式具有支配性影响的各类机构。这些机构包括但不限于公共客运公路或铁路运输运营商、航空承 运 人 以 及 被 赋 予 公 共 服 务 义 务 的 机构3 9。公共数据目前已成为数据要素市场建设和数字经济发展的重要物质基础4 0。有学者认为,公共数据的范畴不仅局限于行政主体在依法履行职责过程中制作或者获取的并以一定形式记录、保存的各类数据资源4 1,还应包
24、括由政府部门控制或与政府部门存在委托关系的外部机构(如私营企业)所创建的数据和信息1 4,4 2。但也有学者指出,若为推动数据要素的流通而过度扩大公共数据的范畴,将使得政府与市场在数据要素市场上的边界变得模糊。此种情况下,公共数据共享开放的公法义务规则可能会与数据要素流通的市场逻辑发生冲突9。我国相关政策文件基本是从狭义的角度,将公共数据界定为基于公共部门的公共数据。笔者同意这一观点并认为,公共数据是指由各类公共管理和服务主体在履职或提供服务过程中收集、产生的与公共利益相关的数据4。其中包括公共属性数据和准公共属性数据,但不包含涉及公共利益的私营平台企业业务数据(商业数据)。这种狭义的公共数据
25、概念更符合我国目前的国情。3.2 数据要素市场的概念公共数据是数据要素市场的数据要素之一。中国信息通信研究院的数据要素白皮书指出“数据要素”这一术语在数字经济领域中常被使用,它是指为满足特定生产需求而汇聚、整理、加工生成的计算机数据以及其衍生形态4 3。众多研究从经济学、法学、信息管理等不同学科角度出发,对数据要素的属性进行深入探讨,普遍认为其核心特性包括非竞争性和非排他性。这些特性使得数据要素在数字经济中具有独特的价值和作用4 4。学界对于数据要素市场的内涵存在多种解读。其中,部分学者从市场调节机制的角度出发,聚焦于数据要素在市场流通中所产生与实现的价值,将数据要素市场视为一个过程,这个过程
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