基于“PPDCA”模式的地...府专项债券资金绩效管理研究_赵振洋.pdf
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1、地方财政研究 2023 年第 4 期基于“PPDCA”模式的地方政府专项债券资金绩效管理研究赵振洋赵暄晔王怡然(东北财经大学,大连 116025)内容提要:自 2015 年实施新 预算法 以来,我国地方政府专项债券规模不断扩大,有效拉动了社会投资,发挥了补短板、增后劲的重要作用。本文在分析地方政府专项债券资金绩效管理先进经验的基础上,针对目前地方政府专项债券资金绩效管理中仍存在的问题,提出“PPDCA”模式,即观念(Perception)、目标(Purpose)、评价(Design)、监管(Check)和反馈(Act)的专项债券项目资金绩效管理优化路径,以提高我国地方政府专项债券的资金绩效管理
2、水平。关键词:“PPDCA”模式地方政府专项债券资金绩效管理中图分类号:F812文献标识码:A文章编号:1672-9544(2023)04-0044-11收稿日期 2022-11-25作者简介 赵振洋,会计学院中国内部控制研究中心主任,副教授,博士,研究方向为绩效评价、财务会计;赵暄晔,会计学院,硕士,研究方向为绩效评价;王怡然,会计学院,硕士,研究方向为绩效评价。数据来源:2020 年 12 月地方政府债券发行和债务余额情况,财政部官方网站。数据来源:2021 年 12 月地方政府债券发行和债务余额情况,财政部官方网站。一、引言地方政府专项债券是指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公
3、益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券,包括新增专项债券和再融资专项债券等。地方政府专项债券作为地方政府的融资工具,可以有效拓宽地方政府的融资渠道,降低地方政府的融资成本。同时,专项债券还是落实积极财政政策的重要抓手,在扩内需、促就业、稳增长等方面发挥着重要作用。2015 年新 预算法 施行后,各地方政府积极发挥政府债券政策发力快、支持力度大、项目投向准的特点,开始通过公开发行专项债券的方式募集资金。2020 年地方政府专项债券发行规模为 41405 亿元,与 2019 年相比增加 15523 亿元,占政府债券发行总额的 64.26%,平均发行期限为 14.6 年
4、,平均发行利率为 3.44%。2021 年地方政府专项债券发行规模为 49229 亿元,与 2020 年相比增加 7824 亿元,占政府债券发行总额的 65.73%,平均发行期限为 14.2 年,平均发行利率为 3.41%。2022 年地方政府专项债券发行规模为 51316 亿元,与 2021 年相专题策划:地方政府专项债务44地方财政研究 2023 年第 4 期比增加 2087 亿元,占政府债券发行总额的 69.65%,平均发行期限为 15.5 年,平均发行利率为 3.09%,专项债券发行规模和占比均呈逐年上升趋势,平均发行利率呈逐年下降趋势。2021 年 11 月,国务院常务会议明确指出面
5、对新的经济下行压力,在继续做好地方政府债务管理、防范化解风险的同时,更应统筹做好今明两年专项债管理政策衔接,完善地方政府专项债券管理,优化资金使用,严格资金监管,更好发挥专项债资金带动社会资金的作用,扩大有效投资,以利扩大内需、促进消费。2022 年政府工作报告指出,要用好政府投资资金,带动扩大有效投资,强化地方政府专项债券的绩效导向,坚持“资金、要素跟着项目走”,合理扩大使用范围,支持在建项目后续融资,开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。2022 年 12 月,中央经济工作会议指出,优化组合赤字、专项债、贴息等工具,在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方
6、政府债务风险可控,加强地方政府债券管理,重视防范化解重大风险。地方政府专项债券项目资金稳步上升的同时,也存在着诸多问题和难点,主要体现为对专项债券重视和了解程度不足、债券绩效管理目标体系亟需完善、尚未形成成熟的绩效评估机制、专项债券项目绩效管理的信息平台亟待完善和绩效管理的反馈机制不健全等。相比于政府支出类项目,专项债券属于负债类项目,包括“借、用、管、还”四个环节,需支付融资成本,遴选标准比较严格,具有一定的偿债压力,这就导致专项债券绩效管理的实施难度远远高于政府支出类绩效管理。同时,专项债券绩效管理具有责任主体更多元、绩效管理内涵更丰富、评价指标更复杂的特性。专项债券绩效管理的债券发行主体
7、和债务资金使用主体不一致,使得专项债券责任主体更为多元。专项债券绩效管理不仅包括普通项目绩效管理的要求,还需要考虑“专项”特性,包括严格募投项目遴选标准、高效的发行效率、较高的信息披露质量等要求,使得专项债权绩效管理的内涵更为丰富。专项债券绩效管理有独特的评价指标和评价内容,绩效评价指标既要反映债券资金的绩效水平及存在的问题,又要量化债券支出的使用效益,使得专项债券绩效管理的评价指标更为复杂。因此,本文从专项债券的绩效管理入手,探讨目前专项债券项目绩效管理中存在的问题,并建立“PPDCA”绩效管理体系,旨在推动提升地方政府专项债券资金的配置效率和使用效益。二、地方政府专项债券资金绩效管理存在的
8、问题当前,各地不断出台和完善管理地方政府专项债券资金绩效的相关政策,但就现有的地方政府专项债券绩效管理制度而言,仍然存在一些问题,主要体现在以下五个方面:(一)对专项债券重视和了解程度不足与一般债券的区别在于,专项债券主要是为筹集资金建设特定或多个特定政府项目而发行的债券,专项债券的偿还方式也以项目建成后取得的收入为保障,专项债券的目的一般是公共卫生服务、公共交通设施、生态环保项目和职业教育建设。而一般债券则是为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券,可以用一般公共预算收入偿数据来源:2022 年 12 月地方政府债券发行和债务余额情况,财政部官方网站。2021 年 11 月 24 日国
9、务院常务会议,中央人民政府官方网站。2022 年政府工作报告(全文),中央人民政府官方网站。中央经济工作会议举行习近平李克强李强作重要讲话,中国人民政治协商会议全国委员会官方网。专题策划:地方政府专项债务45地方财政研究 2023 年第 4 期还。基于专项债券与一般债券的区别,专项债券在发行过程中应同时关注其经济效益和社会效益,但部分地方对专项债券的重视程度不够,忽视了对一些新兴产业热点领域项目、经济社会效益显著的重大项目的申请。另外,债券申请人对政策了解程度不足,对债券绩效管理认识不深入,导致专项债券发行过程中仍存在业务人员和申请者专业水平欠缺,对第三方咨询机构过度依赖等问题。当前,应尽快提
10、升对专项债券的重视程度,强化业务人员和债券申请者对专项债券业务的了解,推动专项债券向短板领域和重点领域的应用和推广。(二)债券绩效管理目标体系亟需完善目前,我国地方政府专项债券绩效管理目标设定不科学,虽然专项债券都设立了项目资金绩效管理目标,但绩效目标缺乏明确性和合理性。部分地方政府专项债券的绩效管理目标要求不明确,可量化性较差,与项目相关性不足,目标过高或过低造成项目运行结果难以评价,缺乏目标的激励效应。专项债券绩效管理目标的指标设定不合理,与项目拟解决的问题不匹配,与现实需求不匹配,未针对不同地区、不同行业设定差异化的目标体系,缺乏经济效益、社会效益、生态效益等的均衡考量,导致专项债券资金
11、闲置、资金投向与预算规划不符、建设项目未能实现预期收益等问题。因此,亟需构建科学合理的专项债券绩效管理目标体系,量化绩效管理目标。(三)尚未形成成熟的绩效评估机制地方政府专项债券项目运营周期较长、不确定性高,不同时期对其的绩效评估也有较大的差异,只有当项目期完全结束之后才能对其进行科学的评价,且在评价环节更加强调项目的效率和效益,传统的绩效评价方法难以有效评估专项债券绩效。目前,我国地方政府专项债券的评估机制尚未成熟,导致出现评估责任不明、评估专业性不强、对债券项目风险估计不足、盲目夸大收益评估等现实问题,使得专项债券绩效评估的结果不够客观、公正。因此,形成成熟完善的专项债券绩效评估机制,对专
12、项债券绩效进行科学评估评价显得尤为重要。(四)专项债券项目绩效管理的信息平台亟待完善在地方政府专项债券项目资金绩效管理办法(财预 2021 61 号)(以下简称 办法)中,提到了专项债券应当进行动态监控、建立跟踪监测系统,利用信息化手段实行穿透式监管,开展现场检查,及时纠偏纠错。根据 地方政府债务信息公开办法(试行)(财预 2018 209 号)规定,财政部要求披露专项债券基本信息,包括基本情况(规模、发行时间、偿还方式等)、项目情况(项目的资金来源、资金用途、潜在风险等)和其他所要求公开的信息(财务评估报告、信用评级报告等)。但专项债券项目仍存在披露不准确、不充分、不完整的情况,出现专项债券
13、收益率虚报的问题,这就导致相关部门无法有效地对专项债券项目实施动态监控与监测,影响专项债券项目的绩效管理评价。因此,完善现有的专项债券绩效管理信息平台,动态监管专项债券项目,及时发现数据异常现象十分重要。(五)绩效管理的反馈机制不健全在 办法 中,项目主管部门和项目单位要根据绩效评价结果及时整改问题,省级财政部门也要及时将重点绩效评价结果反馈项目主管部门和项目单位,并提出整改意见。但专项债券的绩效管理仅关注内部机构的反馈机制,缺乏外部机构的反馈机制,缺少第三方机构和专业人士的相关意见。同时,专项债券反馈机制的责任主体是财政及其他重点专题策划:地方政府专项债务46地方财政研究 2023 年第 4
14、 期部门,而财政部门承担全部的评估工作,且专项债券绩效管理时间紧、任务重,导致无法进行有效的反馈。因此,有必要建立成熟完善的专项债券绩效反馈机制,对专项债券绩效的内容及重点环节进行反馈和应用。三、地方政府专项债券资金绩效管理的“PPDCA”模式针对上述地方政府专项债券资金绩效管理中存在的问题,在借鉴“PDCA”绩效管理流程模式的基础上,结合我国地方政府专项债券资金绩效管理的实际情况,尝试构建地方政府专项债券资金绩效管理的“PPDCA”模式,以期优化地方政府专项债券的资金绩效管理。(一)“PDCA”绩效管理流程模式PDCA 循环是美国质量管理专家沃特 阿曼德 休哈特首先提出的,由戴明采纳、宣传,
15、获得普及,所以又称戴明环,是全面质量管理的思想基础和方法依据。PDCA 循环是将质量管理分为 Plan(计划)、Do(执行)、Check(检查)和 Act(处理)四个阶段的闭环。通过制定计划、执行计划、检查计划、对计划进行调整四个阶段,管理水平爬楼梯式的不断循环上升,向着良性循环的方向发展。专项债券绩效管理与 PDCA 循环管理相似,资金的绩效管理为项目绩效目标、项目绩效评价、绩效运行监控、绩效结果反馈四个环节的闭环。项目绩效目标是绩效评价的前提和基础,对绩效评价工作起着指导和监督的作用;项目绩效评价是按照绩效考核标准对项目进行评估;绩效运行监管则贯穿整个专项债券项目的运行过程,保证专项债券项
16、目的实施进度和绩效目标的顺利实现;绩效结果反馈则是绩效结果的应用,通过识别问题提出改进方法。这四个专项债券绩效管理的闭环环节与 PDCA 循环的四个闭环阶段内容较为类似。(二)专项债券“PPDCA”模式的构建基于此,本文在借鉴国内外经验和全面质量管理 PDCA 循环的基础上,考虑到专项债券是创新型融资方式以及新的政策发力点,增加强化绩效观念环节,根据专项债券绩效管理的强化绩效观念、项目绩效目标、项目绩效评价、绩效运行监控、绩效结果反馈五大环节,建立了“PPDCA”的专项债券资金绩效管理模式(见图 1),即观念(Perception)、目标图 1基于 PPDCA 的专项债券项目资金绩效管理模式专
17、题策划:地方政府专项债务47地方财政研究 2023 年第 4 期(Purpose)、评价(Design)、监管(Check)和反馈(Act)的地方政府专项债券资金绩效管理机制。从“强化观念、全面领会”“明确目标、构建指标”“四方协作、科学评价”“多管齐下、持续监管”“多方反馈、绩效提升”五个方面对地方政府专项债券项目资金绩效管理进行优化和改进。1.强化观念、全面领会地方政府专项债券资金绩效管理首先应树立以政领财的政治意识,将政治统领作为专项债券资金监管核查的核心主线,财政部门人员应全面贯彻财政政策要提升效能,要更加注重精准、可持续的政策理念,充分认识管好用好专项债券对于发挥财政稳投资和跨周期调
18、节作用的重要意义,培养专项债券绩效管理的观念,全面领会相关知识。目前,专项债券的绩效管理存在着债券申请人、流程管理人对债券绩效管理认识不完全的现象,需要在决策之前对相关人员的专项债券知识进行培训,特别是加强对一些重点、热点领域专项债券了解的培训,使得整个流程中的负责人都能充分了解专项债券的相关法律规定、政府流程以及专业知识。2.明确目标、构建指标设定激励相关人员的合理目标,并在工作过程中及时修改和调整。债券绩效管理的目标设定可以根据目标难度和目标明确性针对不同地区、行业的专项债券设置合理、合规、合情的一级、二级目标体系,同时对目标的相关指标进行量化,提高绩效管理的效率。3.四方协作、科学评价建
19、立由项目实施单位、财政部门、第三方机构、行业专家四个主体进行评价的的四方协作评价机制,专项债券的评估方式应运用数理知识等原理,对照已经设定好的目标,对经营业绩做出评价,除项目相关人员对其承担评估责任外,第三方评级机构和行业专家也应当对其在事前和事后进行综合评价,丰富、量化相关评价指标,确保评估评价过程的真实可靠、客观公正。4.多管齐下、强化监管搭建信息化平台,多方协同对专项债券的运行过程进行监管,监管人员对专项债券绩效管理的各个方面进行及时检查、督导、惩戒,与实际情况相结合,且对监管结果进行公示,注重舆论与公众监督,确保绩效管理方法和结果得到广泛的认可和接受。5.多方反馈、提升绩效在专项债券项
20、目运行过程中,通过“三上两下”的体系反馈此专项债券项目存在的问题和不足,项目单位根据反馈意见整改项目当前情况,并确保之后不再出现此种现象,在项目结束之后,以结果为依据,不断完善绩效监管体系,建立健全激励机制和信息公开体系。四、地方政府专项债券资金绩效管理的优化路径(一)聚焦专项债券重点方向,统筹政策学习培训聚焦专项债券的重点方向,包括经济社会发展的短板领域,财政部、国家发改委确定的申报新增专项债券项目资金需求的重点领域,以及“碳达峰”“碳中和”等新兴产业热点领域。财政部门要做好专项债券绩效管理人员的政策培训工作。一方面,加大对部门工作人员的培训,如通过参加财政部地方政府专项债券发行使用工作布置
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