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论新时代地方政府环境责任的完善路径周孜予，迟旭笛(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150400)摘要:实现地方政府环境责任旨在保护地方生态环境，维护公众环境权益，保障环境秩序和环境正义，推动地方经济可持续发展。地方政府作为地方环境保护的重要主体，在环境责任落实方面存在着对环境保护的重视程度不够，环境管理体制滞后于地方环境治理实践，责任监督机制有效性不足，公众参与度不高等问题。新时代可以通过深入理解可持续发展理念内涵，完善立法优化环境管理体制，加强地方政府环境责任的监督落实，促进地方环境治理公众参与等路径促进我国地方政府环境责任的完善。关键词:地方政府;环境责任;环境治理作者简介:周孜予(1980)，女，黑龙江绥化人，教授，博士，硕士研究生导师，从事行政法学研究;迟旭笛(1997)，女，黑龙江哈尔滨人，硕士研究生，从事行政法学研究。DOI 编码:10.13356/ki.jdnu.20950063.2023.02.002中图分类号:D9121文献标识码:A文章编号:20950063(2023)02001009收稿日期:20221007党的二十大报告中提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。现代社会物质文明高度发达，以电子、核能、新材料等为代表的新科技和工业经济使生产力突飞猛进，人民生活水平得到前所未有的提高，但同时，现代社会频繁发生的环境危机也时时在向世人敲响警钟。“资源环境趋紧，环境污染等问题突出”越来越多地影响到人们的生活。近年来，我国环境问题时不时发生，直接影响到民众环境权益的实现，治理环境问题不仅要作出顶层设计，更需要地方政府环保职责的履行和责任的落实。政府应当充分正视日益严峻的环境问题，强化自身在环境保护中的角色和责任意识，在环境保护中更有作为和承担更多的责任。然而，当前地方各级政府或多或少还存在重大环境事故面前应对不力、环境保护责任意识淡薄、观念落后、行政不作为、监管不力等问题，不但减损了其公信力，也是对公众环境权益的无形侵害。在全面依法建设美丽中国的时代背景下，研究地方政府环境责任，剖析地方政府及其职能部门在环境责任履行中存在的问题，充分借鉴域外成熟经验，提出完善我国地方政府环境责任的可行性路径无疑是当前需要解决的重要问题。一、地方政府环境责任的本质内涵和落实必要性社会物质条件的充分改善和人民生活水平的提高为地方环境治理提供了良好的社会条件和物质基础，但也对地方政府环境保护工作提出了新的挑战。一般来说，生活水平越好，公众对01第 43 卷第 2 期大庆师范学院学报Vol43No22023 年 03 月JOUNAL OF DAQING NOMAL UNIVESITYMar，2023习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，北京:人民出版社，2022 年，第 5 页。环境质量的要求会越高，对地方政府环境责任落实的期待会更多。我国是土地资源大国，更是人口大国，在尖锐的人地矛盾背景下，面临着工业文明和后工业文明的洗礼，在环境问题上，各种新老问题都集中地体现在地方政府环境责任的履行中，因而明晰地方政府环境责任的内涵极为重要。(一)地方政府环境责任的内涵地方政府环境责任指的是地方政府要为本地区环境质量负责，保护地方生态环境，维护公众环境权益，保障环境秩序和环境正义。环境保护所直接指向的是人类赖以生存的生态环境，地方政府能否切实履行环境责任，从根本上说就在于能否处理好人与环境之间的关系。地方政府虽然不是唯一的责任主体，但是在环境保护中扮演着最主要的角色。地方政府环境责任的实现主要围绕两个层面展开，一方面，要建立起以环境立法、规划、决策等为代表的地方环境治理的规范和政策体系;另一方面，地方政府肩负着执行地方环境立法、规划、决策、处理有关环境争议等环境管理责任的义务。(二)落实地方政府环境责任的必要性从环境保护法律体系上看，环境保护工作需要落实地方政府环境责任。我国 宪法第26 条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”首先，这从宪法条文上明确了包括地方政府在内的国家机关的环境责任。宪法接着从国家机关职权和职责的角度间接规定地方政府环境责任。其次，我国 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法通过合理的地方行政组织设计和职权划分，将宪法规定的抽象的地方政府环境责任内容进一步具体化。最后，环境资源法律的具体条文也广泛地规定着地方政府的环境责任，是地方政府环境责任内容最基本、最主要的规范形式。我国 环境保护法第 6 条第 2 款明确规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”在责任内容规定上，主要包括对地方政府工作人员的行政处分和刑事责任。环境资源法对地方环境主管部门之外的其他部门承担的环境管理责任做了分散规定。这些责任内容广泛地存在于农林、国土、渔政、水利、海洋等领域。例如，根据我国 海洋环境保护法的规定，仅在海洋环境治理中，海事行政主管部门和军队环保部门在各自职权范围内履行环境保护责任。虽然环境保护已经写入 宪法并成为我国的基本国策。各项环境立法也在陆续推进、不断完善，环境执法与司法也不断改进，然而现实是环境质量并未得到根本好转，各级行政机关在面对环境问题时，缺位、错位、违法决策等现象时有发生，违法责任未能得到及时有效地追究。从这个意义上说，科学合理的环境责任机制是实现环境法治的必由之路。从地方政府环境保护职责看，需要落实地方政府环境责任。地方政府作为环境事务的最主要、最经常的管理主体，理应向公众负责。主要体现在:第一，地方政府必须遵守立法机关的环境立法和相关环境保护决策;第二，地方政府必须就本地的环境事务向民意机关报告工作并11论新时代地方政府环境责任的完善路径参见 宪法 第 107 条:县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。宪法 第 108 条:县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。参见 环境保护法 第 69 条:违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。参见 海洋保护法 第 5 条第 3 款:国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理。海洋保护法 第 5 条第 5款:军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。接受质询和监督;第三，地方政府必须就自身在环境保护工作中的违法、失职行为承担相应的法律责任;第四，地方政府违法实施的环境行政行为应当接受司法的审查;第五，地方政府应当在其管辖范围内向公众公开有关环境保护的政策、法规，通报有关环境事件的处理进展和结果等等。从地方政府环境责任内容看，需要落实地方政府环境责任。实现并保护公民环境权是地方政府环境行政的主要目的。围绕着环境权这个核心价值理念，地方政府环境责任内容主要体现在四个方面:其一，以实现公民环境权为基本目标。地方政府在环境管理中享有诸多管理职能和权力，这些权力都是以实现地方公众的环境权益为目标。其二，地方政府环境责任为公民环境权的实现提供强制性手段。地方政府必须正当地行使权力，努力为公民谋取环境福祉。正是在这个意义上，地方环境管理权表现出其工具性的一面。其三，地方政府在环境行政管理中必须尊重相对人的环境权，必须听取相对人合法合理的环境利益诉求，并提出解决方案。其四，地方政府必须为相对人提供实体环境权实现的程序性规则，保障环境实体和程序正义。从当前地方环境形势看，需要落实地方政府环境责任。当前，各地经济高速发展，但随之而来的是环境状况总体恶化，一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，个别地区主要污染物排放量超过了环境容量。部分农村环境污染加剧，重金属、化学品、持久性有机污染物以及土壤、地下水等污染严重。部分地区生态系统功能退化，生态环境比较脆弱。在此背景下，民众的环境诉求不断增加，突发环境事件的数量居高不下，环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一，并且已经成为影响地方经济社会可持续发展的障碍性因素。当前，环境与地方经济社会发展的矛盾凸显，地方政府环境治理压力加大，地方政府必须优先处理好经济发展与环境保护的关系，承担环境责任。二、地方政府环境责任的现实困境2014 年新 环境保护法颁布，在环境保护上更加注重发挥地方的积极性、主动性和创造性。环境保护法在条文设计上进一步完善和丰富了地方政府环境保护责任，建立了严格的地方政府责任追究机制，使得地方政府环境保护工作有了进一步的提升，但地方政府环境责任的实现仍存在如下一些问题:(一)地方政府对环境保护的重视程度不够人类的发展进步建立在物质文明的高度发达和生活水平的普遍提高之上，市场经济的个体主义和和外部性特征决定了市场主体在经济活动中往往忽视环境保护。地方政府作为辖区内生态环境和自然资源的守护者，肩负着十分重大的责任。但由于地方政府在追求经济增长上与市场主体有着某种共性，因此其环保动机并不充足。当下地方政府环境责任实现之所以不能达到预期效果，往往在于地方政府过分热衷追求本地区的经济利益，环境保护成为地方经济发展的附庸。“先发展，后保护”或者“重发展，轻保护”的思想给地方环境保护工作带来了十分消极的后果，主要表现在以下几个方面:一是在地方政府职能设定上，经济在地方政府工作中占据着绝对的优势地位。从宏观上讲，我国对政府职能的定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，其中经济职能占了21大庆师范学院学报 2023 年第 2 期Journal of Daqing Normal University No 2，2023参见秦天宝:论新时代的中国环境权概念，法制与社会发展 2022 年第 3 期，第 6 页。半壁江山。这导致地方政府在实际运行过程中，对经济职能的重视程度远远超过其他职能。地方政府把经济建设作为地方行政管理工作的重中之重，这本无可厚非，因为它符合当前我国社会发展所处的阶段性特征。但是如果当经济发展职能的履行是过度牺牲环境保护等其他管理职能的话，问题便会接踵而至，牺牲了环境的经济发展也是不能持久的。二是经济发展与环境保护被地方政府割裂开来。伴随经济增长方式的转变，以牺牲环境为代价的发展方式日渐成为经济高质量发展和人民向往美好生活的“拦路虎”。在以 GDP 增长为核心的考核体系下，当经济增长与生态环境保护产生矛盾时，地方政府基于财政收益最大化的考虑，就会优先选择经济增长而忽视生态环境保护。部分地方政府将经济发展缓慢归咎于环境保护，在环境保护上不作为。例如在中央第二环境保护督察组向某自治区反馈“回头看”及专项督察情况中提到，自治区经信委将生态环境保护视为工业增长的负担，多次将一些行业增加值下降的原因归结为环境保护督察和大气污染治理，试图推脱责任。个别地方政府并没有真正理解可持续发展发展的内涵，将生态环境保护视为经济发展的负担，不能用长远的眼光看问题，影响决策质量。三是地方政府在机构设置上，环境保护机构与经济管理机构存在明显失衡。从数量上看，地方政府专门履行环境保护职能的是地方一级人民政府领导下的环境保护厅、局及其直属单位，其他除了卫生、宗教、民政等少数部门之外，都是经济管理部门或者与经济管理密切相关的部门。而在机构的地位上，环保主管部门在有的地方并不能与人民政府的其他职能部门相提并论。(二)环境管理体制滞后于地方环境治理实践环境保护法实行的仍是统一监管与专门监管相结合的管理体制。从表面上看这种体制统分结合，分工细致，既发挥了环境保护主管部门的主导作用，同时也发挥了其他管理部门各自的业务资源优势，形成环境保护的合力。然而实践中，这种条块状的管理模式越来越难以应对日益复杂的环境公共管理需要。比如对于跨行政区域环境污染问题，由于条块状管理模式下各相应部门的管理权限和范围相对模糊，实现有效的协调和高效的行动相当困难，需要依靠共同的上级机关的领导和协调(如一级人民政府)，或是依靠相互之间的协商与对话(包括各种联席会议制度在内的部门协调机制)。而这种协调、协商与对话势必会导致地方政府花费大量时间和精力，较难得到落实。如跨行政区域重特大突发环境事故的应急处置就需要在部门间甚至是政府间进行协调，采取综合措施进行应急处置，但在当前的环境管理体制下，难免会出现应对障碍。另外，当前我国环境管理体制具有明显的计划经济色彩，“管理”意味过于强烈，未能完全尊重实际的管理规律。地方政府具有双重职责，既要负责本地经济管理，又要保护当地环境，地方政府即使不追求自身利益，在其本身经济管理职责和环境保护职责承担上，出于对地方经济发展的考虑会更注重经济管理职责，在经济利益和环境利益相冲突情况下，更容易忽视公民的环境权益。如果不正视这种问题，而是一味强调管理和监督，那么地方政府环境责任实现的积极性将大为削减。31论新时代地方政府环境责任的完善路径参见刘兴华、洪攀:“量”的积累还是“质”的飞跃:经济政策不确定性有助于推动企业绿色创新吗 ，江西财经大学学报 2022 年第 5 期，第 26 页。参见褚添有:地方政府生态环境治理失灵的体制性根源及其矫治 ，社会科学 2020 年第 8 期，第 66 页。参见姜渊:政府环境法律责任的反思与重构 ，中国地质大学学报(社会科学版)2020 年第 2 期。(三)责任监督机制有效性不足我国目前监督地方政府环境责任实现的方式具有多样性。从外部监督的角度来看，第一，权力机关监督。权力机关通过审议政府环境保护工作报告、提出质询和询问、通过地方政府负责人职务的撤销案、法律实施的执法检查等来对地方政府环境责任落实情况进行监督。但地方人大及其常委会一方面会期频率较低，监督不具有持续性;另一方面其职能具有综合性和整体性，其审议的往往是辖区内带有全局性的决策或立法，而在环境保护领域投入的精力较少且专业化程度不高，因而也无法有效对地方政府环境责任落实不力进行追究。第二，司法机关监督。主要是通过环境公益诉讼或者行政诉讼、行政赔偿诉讼等机制来审查地方政府在履行环境责任过程中是否存在违法的行政行为并予以纠正，法院主要是通过判决裁定来纠正地方政府的违法行为、向有关部门提出司法建议。行政诉讼制度本是监督地方政府依法履职的最后一道防线，但法院囿于行政诉讼受案范围的限制，依然无法对地方政府的环境决策、环境立法等较为重大的行政活动进行有效的监督问责。由于环境风险的突发性、不可逆性、系统性和灾难性等特点，地方政府往往会更多地运用决策、立法、规划等常规方式或者应急措施等非常规方式来处理有关环境问题。在这方面我国行政诉讼欠缺相应的监督机制。第三，社会舆论监督。比如公众的监督、新闻媒体的舆论压力等，但这些一般都是不具有法律强制力的监督方式，难免有效性不足。从内部监督的角度看，主要有地方政府基于行政层级的上下级监督、行政复议、行政监察、审计监督等。目前，在我国环境行政管理体系中，行政监察重在对环境管理中“人”的监督，行政审计重在对“财”的监督，行政复议重在对行政法律行为的监督，而信访则重在对公民权利救济的个案监督。然而，环境保护专业性较强，各种内部监督手段的有效性受专业能力限制较大。我国现有的环境督查部门虽然名义上也承担着某些环境督查与监督职能，但是其充其量只是环保部门环境管理的辅助性、补充性执法机构，并未真正发挥其应有的环境督查、指导的宏观制度功能。因此，我国现有的监督制度仍然无法对地方政府环境管理展开完全有效的监督和制约，需要在重新定位环境督查制度功能的基础上，提升环境督查机构监督和指导地方政府环境行政的能力。(四)公众参与难以完全落实公众参与是公民环境权的基本要求，也是环境民主的重要实现途径。公众参与对于地方政府环境责任的实现具有十分重要的作用，公众参与不足是制约地方政府环境责任实现的重要原因。公众参与的缺失不仅使得地方政府环境管理缺乏相应的权力制约机制，还降低了地方政府环境管理机制的活力和创造力。虽然我国相关立法对公众参与的权利来源、参与的机制作出了相关规定，如 宪法第二条指出，“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”该条款明确了公众参与权的权利归属，现行 环境保护法确认了公众参与的权利和机制，环境保护部发布的 企业事业单位环境信息公开办法(下文简称 办法)也对企事业单位(特别是重点污染企业)环境信息公开的原则、主体、范围、途径等内容进行了专门规范，为公众参与地方环境保护工作创造了必要的制度前提，也为各地公众参与环境立法和实践提供了指引。但是从实践角度看，这个 办法的内容还很原则，缺乏精细化的规则设计，可操作性不强。另外，在地方上，环境保护公众参与实践开展得极为有限，专门规定公众参与地方环境立法的41大庆师范学院学报 2023 年第 2 期Journal of Daqing Normal University No 2，2023参见林潇潇:论生态环境损害治理的法律制度选择 ，当代法学 2019 年第 3 期，第 130 页。规范性法律文件稀缺，仅有个别地方进行了相关探索。如 河北省环境保护公众参与条例规定了环境保护公众参与的具体内涵、权利、原则、程序、范围、途径、责任追究等，并且强化了地方环保部门的责任。但这种立法在全国范围内还只是个别现象，大多数地方政府并未对公众参与环境保护工作的重要性给予足够的重视，并且 河北省环境保护公众参与条例的效果如何，尚需实践检验。从内容上看，公众参与应包括预案参与、过程参与、末端参与、行为参与等环节，但我国已有的环境公众参与更多的只能算是一种末端参与，公众参与地方政府环境管理的开始时间较晚，并往往体现为一种“走过场”式的参与作秀，这就失去了公众参与的真正意义。实际上，我国环境领域的公众参与从一开始就缺乏制度上的推进动力和条件，更多的是一种公民的自觉参与，因缺乏激励机制难免导致公众参与乏力。另外，在管理模式上，当前各地还主要是通过运用行政手段来推动环保工作，忽视了环境保护中民间力量的作用，不利于公众参与环保实践。三、新时代我国地方政府环境责任的落实之道(一)深入理解可持续发展理念提升地方政府对环境保护的重视程度我们共同的未来指出，可持续发展是指“能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。可持续发展兼顾环境效益，体现了环境的代际公平价值取向。我国从制度层面推出了创新的部署模式，强调改革现行环境管理体制、履行地方政府环境责任、保护居民健康和社会可持续发展，同时针对不同发展阶段的环境问题构建了灵活的具有中国特色的环境规制系统。可持续发展战略对地方政府提出了新的要求，面对日益严峻的环境问题与资源危机考验，地方政府应当坚守责任，重视环境保护工作。首先，应当加深地方政府负责人对可持续发展的认识。地方政府负责人是地方政策的制定发布者，其对可持续发展的认识程度决定了地方会采用何种环境政策，只有地方政府负责人认识到环境保护在实现可持续发展中的重要作用，认识到地方政府是地方生态环境职能的实际履行者和主要实现力量，要为本地区生态环境质量负责，即只有当地方政府对环境保护的重视程度达到一定高度时，才能动用相关资源，来提高环境政策的执行力。其次，政府要处理好经济发展和环境保护的关系。随着人们对自身生存条件的要求越来越高，地方政府在发展经济的同时也愈加感受到公众对提高环境质量要求的压力，环保一定会对经济发展产生影响，但这种影响是正向的，是有利于经济可持续发展的，以高昂的环境代价换取的发展是注定不能持续的，因此，政府在作出环境决策时应当综合评估、考虑，充分考量该决策是否有利于可持续发展，以满足公众的环境需求。应当构建绿色 GDP 的政府绩效考核体系，加快制定和出台保障绿色GDP 的政府绩效考核体系实现的相关立法，建立与绿色 GDP 的政府绩效考核体系相适应的奖惩机制，以此防止地方政府在环境责任履行上的不作为。最后，应更加注重环境保护工作自身的可持续性，夯实地方政府环境责任。环境保护工作与经济发展一样，本身也需要具备持续性。为此，地方政府在日常环境保护过程中需要以可持续发展理念为指导，努力做到:第一，地方政府环保工作应当更多地以法治化、制度化的方式进行，而不能单纯依靠行政手段，保持51论新时代地方政府环境责任的完善路径参见史玉成:论环境保护公众参与的价值目标与制度构建 ，法学家 2005 年第 1 期，第 128 页。参见李格、高达:技术创新、环境规制与城市绿色全要素能源效率 基于动态面板门槛模型的实证分析 ，城市问题 2021 年第 5 期，第 94 页。环境治理的稳定性;第二，地方政府应当维持环境政策、立法、规划等环境管理措施的稳定性，而不能朝令夕改，尊重相对人的信赖利益;第三，地方政府各项环保工作的开展应当建立起长效机制，必须根据区域性生态环境的特点和规律合理确定环境监管、督查等管理活动的频率、程序、方式等，在尊重客观规律的基础上，保持环境保护工作的连续性和稳定性。(二)完善立法优化环境管理体制严密而科学的地方政府环境责任法律体系为环境治理提供制度上的保障。无论是美国、德国抑或日本，都十分重视环境立法对地方政府环境责任的规范。在责任内容上，法律一般都详细列明各级政府的环境监管职责，并赋予相应的权力和手段;在责任主体上，各国大多建立了专门的环保机构，这些环保机构在组织和职权上都保持着相对的独立性，能高效地开展环境治理工作;在责任实现手段上，各国都规定了较为严格的制裁措施，使得环境污染和破坏者的违法成本加大，从制度上预防或减少了环境违法现象的产生。我国的环境立法工作虽然起步较晚，但是法律体系已初具规模，环境基本法律和单行环境立法都已经相继出台，只是环境法律体系的内容仍有待完善，主要体现在 环境保护法作为我国的环境基本法，在制定主体、效力位阶和内容设计上并没有体现出其基本法的特征。而环境立法的科学程度则是影响地方政府环境责任的重要因素，为此我们应当借鉴域外成熟经验，科学合理地规定地方政府环境责任的内容。第一，推进环保大部制改革和基层环保垂直改革。“将原先分散在国土资源、水利、林业、海洋等部门的环境保护职责整合到环保部门之中，实行城乡环境保护工作由环保部门进行统一监管和行政执法的体制”，将分散的环境监管权进行集中。继续推进环境保护垂直改革，使地方环保机构能充分发挥监管职能，克服地方保护主义。另外，针对 环境保护法在地方政府环境责任内容方面规定较为原则的问题，可以在其他单行环境法律、行政法规、部门规章中进行细化。如 环境保护法中对区域合作与协调机制、环境风险预警、连续处罚等内容的规定，就需要其他法律规范作出相应的补充规定，这样才能提升责任内容的明确程度和可操作性。针对地方政府协调能力不够的问题，可以建立中央层面推进生态环境治理的协调机构，提高各层级地方政府、地方政府部门之间的分工和协作水平。第二，地方政府管理体制由管理走向治理具有时代的必然性。在治理模式下，地方政府不再是大包大揽的家长式管理，而是进行宏观上的引导、激励、协调等服务，从而确保环境治理有序、高效运作。引导和协调是地方政府在环境治理中的最重要的责任之一，相比较传统的环境管理模式，环境治理视野下的政府需要将多元主体合理地组织到共同的环境目标之下，并根据各自的特点实现其在环境保护中应有的价值和作用。政府的环境责任体现在对环境利益相关人、公众、环保组织、新闻媒体、企业等的宏观指导和利益协调上，以保证相关主体能在合作共赢的基础上，实现良好的环境治理，即环境善治。第三，在地方立法中细化 环境保护法对政府环境责任的规定。这是地方立法的首要功能，也是中央立法中有关地方政府环境责任内容得以在地方环境保护实践中进一步具体化和实现的必要途径。首先，要对相关概念进行具体的解释和界定，如 环境保护法就按日连续61大庆师范学院学报 2023 年第 2 期Journal of Daqing Normal University No 2，2023参见诸大建、张帅:中国生态文明实践如何检验和深化可持续性科学 ，中国人口资源与环境 2022 年第 9 期。参见褚添有:地方政府生态环境治理失灵的体制性根源及其矫治 ，社会科学 2020 年第 8 期，第 11 页。参见张红杰、徐祥民、凌欣:政府环境责任论纲，郑州大学学报(哲学社会科学版)2017 年第 3 期，第25 页。处罚问题，授予了地方性法规一定的立法权。此时地方立法机关应就按日连续处罚的内容等进行必要的解释和说明，以使地方环境执法更具有操作性。其次，明确各级政府及有关部门的环境责任内容。再次，规范地方政府环境责任实现的程序。最后，应结合本地区生态环境的特点和环境责任实现的情况，具体地设定本地区各级政府环境责任的实现手段、方式等。第四，通过地方环境立法促进地方政府环境责任在制度上的创新。由于地方政府最为接近环境治理的实践，因此往往能在实践中积累丰富的环境治理经验，发现地方政府环境责任实现中存在的问题，也就能更好地实现制度创新。地方环境立法可以在下述几个方面促进和保障地方政府环境责任在制度上的创新:第一，通过地方环境立法为地方政府环境责任创新提供规则和制度环境;第二，通过地方环境立法为地方政府环境责任的创新提供程序规则和方法;第三，通过地方环境立法确认地方政府环境责任创新的最新成果，用立法的形式将新的做法制度化、规范化，如环境目标责任制、环境约谈等制度就是典型的环境执法实践创新之举。(三)加强地方政府环境责任的监督落实首先，健全地方环境立法监督和审查的主体制度。在监督和审查主体上，我国地方环境立法具有较为完善的体系。然而，在具体制度建设上，由于环境保护领域的立法多具有技术性、专业性、复杂性等特点，需要专门的机构对有关的地方政府环境责任立法进行审查。这方面可通过各级人大设立的有关环境资源保护等专门委员会协助审查地方环境立法。通过充分发挥环境保护相关专门委员会的职能来加强对地方政府环境责任地方立法的监督审查，既是对我国宪法规范的具体落实，也是对地方环境保护专业性的尊重。其次，完善地方环境立法的监督审查程序。程序是实体法价值实现的重要保障。我国虽对地方立法规定了监督和审查制度，但实效性较差。这固然与相关立法监督主体怠于行使职权有关，但更为主要的是程序的启动多是由特定的国家机关进行。而且这种监督审查往往与立法备案、批准制度相结合，其独立价值并未真正凸显。虑及于此，应当在加强各有关地方立法监督主体主动审查的基础上，积极探索地方环境责任立法的社会监督形式。一方面，应当在制度上明确具备一定条件的公民、组织可以启动地方环境立法审查程序进行监督、审查，将结果向上述主体进行反馈，并向社会公开。另一方面，应当通过积极的奖励措施来引导公众对地方环境立法监督的参与热情，使地方政府环境立法发挥其规范地方政府环境责任的制度功能。(四)促进地方环境治理中的公众参与我国现行的地方政府环境责任实现模式具有较强的政府一元管理特征。随着时代的发展，治理与善治理念和模式逐渐成为地方政府环境责任实现的新思路。在治理模式下，地方政府虽仍然在环境责任的实现中扮演着重要的角色，但不再是“一家独大”的，而应当是协同多方主体参与环境治理。目前我国 环境保护法赋予了公民充分的环境信息知情权和环境事务参与权。这为地方环境治理创造了良好的条件，但并未从根本上改变现有的环境管理体制和模式，在公众环境参与中，公众的智识仅作为各级政府的决策、管理参考，公民、组织并不是真正独立的治理主体，这种情况亟需改观，应当提升公众参与的有效性，可以通过“提高反馈渠道的通畅度和有关部门处理的及时性，确保公众参与力量能及时转换为政府治理行动”。可以通71论新时代地方政府环境责任的完善路径环境保护法 第 59 条:地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。参见李光亮、谭春兰、石珊珊:公众参与的减污降碳效应及其作用机制研究，调研世界 2023 年 1 月网络首发。过提升公众的组织化程度，提高公众参与地方环境治理的能力和积极性，来提高地方政府环境治理的活力和创造力。现代环境保护是一项综合性、复杂性极强的系统工程，既要有专业知识，也要考量社情民意。在培养公民环保意识方面，各国都十分重视对公民的环境教育与宣传。如美国和日本就通过专门的 环境教育法向民众提供系统的高质量的环境教育与宣传。在日本，北九州市政府在制定其 21 世纪议程的过程中，曾先后面向市民和社会各界召开过 21 次听证会，市民在会上共提出 722 条意见，结果其中有 42 条被政府采纳。总的来说，在公民环境信息的获取上，各国都普遍加强环境保护领域的政府信息公开，以方便公众能够及时获取有关环境信息，保障公民的环境知情权。在公众参与的法律保障上，域外都在地方政府环境行政程序中重视公众、专家学者、科研机构、环保组织等主体在地方环境决策、立法和规划等行政活动中的参与，有的国家甚至建立专门的机构来满足公众的环境参与热情，如日本的环境审议和咨询机构即为适例。一般而言，公众的环境参与增强了地方政府环境行政过程的民主色彩和环境责任实现的正当性。随着 环境保护法的修改，公众参与地方环境治理有了国家立法的制度保障。但是在参与机制和参与的组织化程度上仍然有进步的空间。地方政府可以借鉴日本建立常态化的公众参与机制或机构，特别是要引导有关环保组织的环境参与，为地方公众参与到环境治理中来提供一个互动和交流的平台，以更好地表达公民的环境诉求。四、结语当前，我国美丽中国建设迈出重要步伐，国家正着力推动经济社会发展全面绿色转型，生态环境逐渐向好，地方政府环境责任不断完善。我国在推动经济高质量发展的进程中，各地方政府应当转变观念，深入理解可持续性理念，协调经济发展与环境保护的关系。地方政府应通过不断细化中央环境立法的有关规定以及对地方政府环境责任制度创新，完善地方政府环境责任制度体系。同时，通过多方面、全过程的监督，确保地方政府作为环境保护的重要主体，最大程度发挥作用。地方政府环境责任的实现离不开公众参与，地方政府应当充分保障公民的环境信息知情权和环境事务参与权，以推动地方政府环境责任的实现，从而不断提高我国生态环境质量。责任编辑:赵静81大庆师范学院学报 2023 年第 2 期Journal of Daqing Normal University No 2，2023参见王丰、张纯厚:日本地方政府在环境保护中的作用及其启示 ，日本研究 2013 年第 2 期，第 32 页。