论行政处罚法中赋权基层的方式_梁捷莺.pdf
《论行政处罚法中赋权基层的方式_梁捷莺.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《论行政处罚法中赋权基层的方式_梁捷莺.pdf(9页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、-62-第 38 卷第 1 期江苏警官学院学报Vol.38 No.12023 年 1 月JOURNAL OF JIANGSU POLICE INSTITUTEJan.2023法学研究论行政处罚法中赋权基层的方式梁捷莺摘要:新行政处罚法第 24 条第 1 款规定的赋权基层方式,既是确保有效赋权和基层行政处罚权正当的关键,也是判断基层行政处罚行为是否合法的重要标准。行政处罚法中赋权基层方式的本质特征在于行政管辖权的转移,但这不同于管辖权转移的一般规则,省级政府作为转移主体的正当性及其独特现实意义使之成为管辖权转移的一种新方式。实践中,地方政府在具体适用过程存在赋权规则笼统、赋权标准模糊以及与行政委
2、托混用等问题,省级政府应根据自身角色定位分别寻求解困之策。关键词:行政处罚法;赋权基层;行政管辖权;行政处罚权中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1672-1020(2023)01-0062-092019 年 1 月 31 日,中共中央办公厅、国务院办公厅出台关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见(以下简称实施意见),要求省级政府将符合一定条件的县级审批服务执法等权限赋予乡镇和街道。在此背景下,2021 年新修订的中华人民共和国行政处罚法增加第 24 条,助推基层行政执法体制改革,为行政处罚权下放基层提供了法律依据。其中,第 24 条第 1 款规定的赋权基层方式,是各地下放基层
3、行政处罚权工作走向规范化的重要导向。赋予基层行政处罚权的方式,决定着基层能否有效、正当地获得县级行政处罚权;同时,作为权力来源,它还是具体个案中基层行政处罚行为合法与否的判准之一。不过,自行政处罚法实施后,学界尚未对第 24 条第 1 款规定的赋权基层方式进行全面、透彻的分析和解读。为探讨行政处罚法中赋权基层的方式,本文首先考察了地方政府赋予基层行政处罚权方式的历史演变,尝试揭示行政处罚法规定的赋权基层方式在适用上的争议,然后运用体系解释方法探寻赋权基层方式的本质特征,进而分析其与别的完成行政任务的方式之间的关系,最后就若干赋权基层方式的适用问题做简要说明。一、地方政府赋予基层行政处罚权方式的
4、历史演变基金项目:国家社科基金重大项目“新时代中国改革创新试验的法治问题研究”(18ZDA134);2022 年江苏省研究生科研与实践创新课题“改革背景下行政机关职权转移问题研究”(KYCX22_1394)。作者简介:梁捷莺,南京师范大学法学院博士研究生。2020 年 6 月 28 日全国人大常委会法制工作委员会公布的关于中华人民共和国行政处罚法(修订草案)的说明中提到,根据基层整合审批服务执法力量改革要求,推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,特意增加赋权基层的规定。-63-回顾历史可以发现,地方政府曾采用过不同方式赋予基层行政处罚权,新行政处罚法规定的赋权基层方式便是在此基础上演变而来的
5、。赋权基层方式的变迁过程可大致划分为三个阶段:第一阶段是本世纪初,地方政府实施经济强镇扩权改革阶段;第二阶段以实施意见的出台为标志,是全面推进基层行政管理体制改革的阶段;第三阶段起于 2021 年新修订的行政处罚法开始颁布施行,赋权基层方式由此迈入统一法定的阶段。(一)地方强镇扩权改革阶段赋予基层行政处罚权的实践最初可见于地方政府的强镇扩权改革过程。本世纪初,伴随社会生产力快速发展,我国城镇化水平大幅提升,相对发达的省份涌现出经济实力迅速壮大的乡镇。这些经济强镇无论在人口数量,还是经济总量,或是在居民生活水平等方面,均可与中小城市相匹敌。“但在看似风光无限的背后,这些乡镇却面临着责大,权小,能
6、弱的窘境”,使它们难以承担起与中小城市几乎相同的管理职责。基于此,广东、浙江等部分地区决定先行先试,实施强镇扩权改革,通过下放县级行政管理权限给这些经济强镇,满足其在城镇化进程中的行政管理需要。2010 年 4 月中央编办、中农办等部门联合发布 关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知,决定在河北、山西、吉林等 13 个省份确定 25 个试点镇开展经济发达镇行政管理体制改革,要求试点地方“按照强镇扩权的原则,赋予部分县级经济社会管理权限,着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限”。2016 年 12 月,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布关于深入推进经济发达镇行政管
7、理体制改革的指导意见(以下简称指导意见),经济发达镇扩权改革开始推行至全国各个省份。行政处罚权通常被纳入地方政府强镇扩权改革中下放的县级行政职权范围,而赋权主要采取的手段是 1996 年行政处罚法规定的“委托”方式,即由地方县级政府及其工作部门将县级行政处罚权委托给经济发达镇。如 2011 年广东省县镇事权改革若干规定(试行)第 12 条第 2 款规定,“不设区的地级市、县级政府及其部门根据本规定第七条第三款的规定,可以将法律、法规、规章规定由其行使的行政管理职权,委托乡镇人民政府行使。”2014 年,贵州省人民政府关于公布赋予行政管理体制改革试点乡镇部分县级经济社会管理权限基本目录的决定要求
8、试点乡(镇)所在县人民政府的职能部门以委托形式向试点乡(镇)赋予管理权限,试点乡(镇)不得就委托事项再行委托。同年,浙江省人民政府办公厅发布关于印发浙江省强镇扩权改革指导意见的通知,强调“对于涉及行政许可、行政处罚等事项,没有法律、法规或规章依据明确由镇行使的,按照程序依法采取委托方式下放”。(二)基层“三整合”改革阶段2019 年,实施意见的出台标志着我国开始全面推进基层行政管理体制改革。实施意见提出,乡镇和街道组建统一的综合行政执法机构,相对集中行使行政处罚权,以自己名义开展执法工作;按依法下放、宜放则放原则,将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批、服务、执法等权限赋予乡镇和街道,
9、由省级政府统一制定赋权清单,依法明确乡镇和街道执法主体地位。根据“依法明确乡镇和街道执法主体地位”的改革要求,县级审批服务执法权限要真正下放给基层,后者以自己的名义开展执法工作。地方政府在强镇扩权改革时期普遍采取的委托手段不能继续运用于赋权过程,因为基层作为被委托主体不具有行政执法的主体地位。从各地改革实践可以看到,这一时期省级政府在关于赋权基层的政策文件中已不再明确要求采用委托方式,而代之以“省政府授权”“基层认领”“镇街承接确认”“市县政府确定具体下放职权”等术语,或根据相对集中行政处罚权的规定下放基层行政处罚权。在这一阶段,地方政府赋予基层行政处罚权的行为备受争议。有学者认为,“乡镇作为
10、一级政府,街道作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关,既不属于县级以上地方人民政府具有行政处李媛媛、王泽、陈国申:从“简政放权”到“强镇扩权”对改革开放后两次乡镇改革的比较分析,社会主义研究2013 年第 6 期。-64-罚权的行政机关,也不属于被授权、委托的组织,又没有法律、行政法规的依据,街道、乡镇执法普遍面临法律依据不足的困境。”即便以相对集中行政处罚权的方式下放基层行政处罚权,原行政处罚法第 16 条的规定能否作为赋权基层的合法性依据同样是有争议的,因为“从行政处罚法制定当时的社会背景看,并无意于将街道办事处纳入相对集中行政处罚权的体系中。”(三)新行政处罚法实施阶段为消弭基层“三
11、整合”改革阶段赋权基层引发的合法性争议,推动行政执法力量和资源下沉,修订后的行政处罚法新增第 24 条作为地方政府赋权基层的法律依据。该条共设有三款,第 1 款规定地方政府赋权基层的条件、方式和程序;第 2 款规定承接行政处罚权的基层单位依法实施行政处罚;第 3款规定赋权基层单位后,县人民政府及其部门的执法监督、组织协调等任务。其中,第一款并未直接授予基层单位以执法主体资格,而是由省、直辖市和自治区(包括省级人大及其常委会和省级人民政府,以下统称“省级政府”)在满足一定条件下,决定将县级政府部门的行政处罚权交给基层单位,授权省级政府决定基层单位的执法主体地位。从此,地方政府在推行基层管理体制改
12、革时必须依据行政处罚法第 24 条第 1 款规定的方式赋予基层行政处罚权。对于第 1 款的解读,不少学者认为由于条文中没有明确省级政府“交由”的具体途径,因此赋权基层的方式具有开放性。比如,有学者提出“交由”可以有多种形式,包括相对集中行政处罚权途径、交办途径、委托途径、设立县级政府部门派驻机构途径、通过地方性法规授权途径。也有学者认为,“交由既可以是授权,也可以是委托。”然而,若按此理解,一个显著的问题便在于把委托作为省级政府赋权基层的方式之一将与基层“三整合”改革要求相背离,行政处罚法增添第 24 条的意义将荡然无存。那么,行政处罚法第 24 条第 1 款规定的赋权基层方式究竟是一种开放性
13、的,还是特定的赋权方式?这种赋权方式属于何种类型?这些核心问题有待进一步探讨,只有做出清楚的回答,行政处罚法规定的赋权基层方式方能得到有效适用。二、行政处罚法中赋权基层方式的本质特征无论国内还是国外,基于现代社会行政事务的复杂性和行政权的有限性,一些行政部门在实践中往往需要借助其他部门的力量,运用各种不同的手段或方式才能完成行政任务。在我国,要求其他行政机关帮助完成行政任务的方式有行政委托、行政授权和行政协助。这些方式之间的区分主要在于它们各自的本质特征。行政委托移植于民法上的委托代理理论,日本学者直接称之为“代理”;行政授权的核心在于行政职权转让;而行政协助实质反映的是行政机关间的互相支持与
14、帮助。由此,也可以通过探寻行政处罚法中赋权基层方式的本质特征,以厘清其与上述协作方式之间的关系。(一)关于赋权基层方式的本质新行政处罚法施行后,学界对于第 24 条第 1 款赋权基层方式有着不同的看法。有学者认为,由于该条款未有明确“交由”的具体途径,省级政府具有选择赋权方式的裁量余地,赋权基层方式既可以是行政委托,也可以是行政授权。也有部分学者认为此处的赋权基层方式只能是行政授权,不包括行应松年、张晓莹:行政处罚法二十四年:回望与前瞻,国家检察官学报2020 年第 5 期。王敬波:相对集中行政处罚权改革研究,中国法学2015 年第 4 期。袁雪石:中华人民共和国行政处罚法释义,中国法制出版社
15、 2021 年版,第 171-172 页。黄海华:新行政处罚法的若干制度发展,中国法律评论2021 年第 3 期。参见盐野宏的行政法:行政组织法(北京大学出版社 2008 年版)、薛刚凌的行政授权与行政委托之探讨(载法学杂志2002 年第 3 期)、黄娟的我国行政委托规范体系之重塑(载法商研究2017 年第 5 期)、胡建淼的有关中国行政法理上的行政授权问题(载中国法学1994 年第 2 期)和关保英的论行政执法中的行政协助(载江淮论坛2014 年第 2 期)等文献。参见黄海华的新行政处罚法的若干制度发展(载中国法律评论2021 年第 3 期)、袁雪石的中华人民共和国-65-政委托以及其他行政
16、手段。可见,正是因为性质不明,才导致赋权基层方式模糊不清。行政处罚法修订过程中,曾有学者针对修订草案一审稿中第 22 条第 2 款有关“授权省级政府赋权基层”的性质作出界定,认为“从这项授权的性质来看,主要还是对地方政府级别管辖权的再分配”。行政处罚法修订草案一审稿第 22 条第 2 款规定的赋权基层方式与现施行的行政处罚法第 24 条第 2 款基本一致,后者增加了赋权条件和程序。也有学者专门讨论了实施意见中关于“行政执法权下沉到底”的性质,认为“执法权下沉到底是指将县级行政主管部门的部分行政审批权、行政处罚权和行政强制权交由乡级政府机关行使。”其认为“执法权下沉到底”在性质上既不是法律授权和
17、行政委托,也不是行政职权转移制度,而是对执法事权的纵向配置。“这项改革体现了事权纵向配置的原则,坚持了中央统一部署,贯彻了事权和资源相统一,在法律性质上是一种事权的纵向再配置,是为了在全国范围内统一强化乡级政府的事权,旨在实现国家基层治理体系和治理能力的现代化。”行政处罚法第 24 条第 1 款是指导意见和实施意见有关赋权基层方式政策的体现,甚至是一定程度的法定化。照此逻辑,该条款规定的赋权基层方式的性质也应当属于执法事权的纵向再配置。由此可见,尽管学界未有直接关于新行政处罚法中赋权基层方式性质的观点,但上述学者对行政处罚法修订草案和基层“三整合”改革阶段中赋权基层方式性质的界定,在一定程度上
18、已反映出学界对行政处罚法中赋权基层方式性质的认知倾向,即认为赋权基层方式的性质是权力再分配。(二)行政处罚法第 24 条第 1 款的解释行政处罚法中赋权基层方式的本质能否被认定为权力再分配,还需进一步探讨,这一过程离不开对行政处罚法第 24 条第 1 款的解释。“正如对某段文字的理解可以从文本的上下文脉络来确定,制定法中的某个语句或者表达也可以以同样的方式从制定法的意义脉络来理解。”前文已提及行政处罚法第 24 条第 1 款是关于如何赋权基层的规定,后面两款则是承接行政处罚权的基层单位和相关地方政府及其部门的义务性规范。从章节及内部体系层面来看,第 24 条位于该法第四章“行政处罚的管辖与适用
19、”部分,其中第 24 条第 1 款与第 23 条属于原则-例外关系。第 23 条规定的是行政处罚级别管辖,而第 24 条第 1 款则是第 23 条级别管辖的例外规定,即除了县级以上地方政府等有处罚权的行政机关,乡镇人民政府和街道办事处在获得省级政府赋权的情形下拥有行政处罚的管辖权。这一点还可以从行政处罚法修订过程得以窥见。2020 年 7 月 3 日与 10 月 21 日公布的行政处罚法修订草案一审稿和二审稿,都将赋权基层方式与行政处罚级别管辖规定在同一条款中,直到最后的三审稿才没有把赋权基层方式与行政处罚级别管辖放在一起,而是与新增的两款内容组成一条单独条款。因此,行政处罚法第24 条第 1
20、 款是行政处罚级别管辖一般规定的例外,通过将县级行政处罚的管辖权转移给基层单位,使之拥有行政处罚权。可见,行政处罚法中的赋权基层方式以行政管辖权转移为本质特征。(三)行政管辖权转移与权力再分配的关系在确定行政处罚法中赋权基层方式的本质特征是行政管辖权转移之后,有必要回顾和评析一下前述有关赋权基层方式性质的观点,以明确行政管辖权转移与权力再分配的关系。首先,需要对行政管辖权转移与权力再分配做出概念上的区分。管辖权转移是德国和我国台湾地区行政法上的学理概念,行政处罚法释义(中国法制出版社 2021 年版)等文献。参见江必新、夏道虎的中华人民共和国行政处罚法条文解读与法律适用(中国法制出版社 202
21、1 年版)和卢护锋的行政执法权全面下移的组织法回应(载政治与法律2022 年第 1 期)等文献。应松年、张晓莹:行政处罚法二十四年:回望与前瞻,国家检察官学报2020 年第 5 期。叶必丰:执法权下沉到底的法律回应,法学评论2021 年第 3 期。同上。指导意见要求“省(自治区、直辖市)政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇,制定目录向社会公布,明确镇政府为权力实施主体。”实施意见要求“按照依法下放、宜放则放原则,将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道,由省级政府统一制定赋权
22、清单,依法明确乡镇和街道执法主体地位。”德卡尔拉伦茨:法学方法论,黄家镇译,商务印书馆 2020 年版,第 409 页。-66-“一般而言,管辖权移转系泛指特定行政任务之权限由法规原指定之行政机关变更至另一行政机关之历程。”从这一内涵来看,行政管辖权转移通常会产生权力再分配的结果。然而,权力再分配并不必然发生行政管辖权转移。行政权力再分配既可以在不改变现有行政组织体制的情况下转移行政管辖权,也可以通过调整行政机构、人事变动等行政改组方式予以实现。管辖权转移只是权力再分配方式中的一种。行政处罚法规定的赋权基层方式的确与权力再分配相关联,这主要表现在赋权基层方式的立法目的上。关于中华人民共和国行政
23、处罚法(修订草案)的说明提到,有关赋权基层方式的规定是根据基层“三整合”改革要求予以增加的。基层“三整合”改革旨在下沉行政执法力量和服务,把县级政府及其部门行政执法权下放基层,由此这一改革实质是行政权力的再分配。行政权力再分配一般有两种情形:一是外源型再分配,二是内源型再分配。“与行政权力再分配的两种情况相适应,作为其外在表现形式的行政改革表现为两种情况:一是作为外源型行政权力再分配表现形式的突破性改革,即新旧行政体制的交替;二是作为内源型行政权力再分配表现形式的经常性改革,即行政体系通常进行小幅度的个别调整。”基层“三整合”改革显然属于外源型的权力再分配,突破了传统行政管理体制层级之间的权力
24、分配模式。因此,准确来说,权力再分配是赋权基层方式的目的而非其本质特征。三、行政处罚法中赋权基层方式的定位分析既然行政处罚法中赋权基层方式的本质特征是行政管辖权转移,那么赋权基层方式在行政管辖权转移体系中的定位又是如何的?这需要结合我国当下行政管理体制和政治制度才能准确把握。(一)超越管辖权转移主体的一般规则行政管辖权转移的方式在我国主要表现为行政授权,而在其他国家和地区也有类似的方式,如德国的“委任”,日本的“权限委任”,以及我国台湾地区的“权限委任”和“权限委托”两种类型。事实上,这些不同法域的行政管辖权转移方式具有同源性,均是以德国法的“委任”法律制度为母本发展而来的,所以它们共同分享着
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 行政处罚法 中赋权 基层 方式 梁捷莺
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。