论生态环境行政执法与刑事司法衔接若干问题_曹晓凡.pdf
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1、27用好生态环境执法“利器”推动绿色低碳高质量发展聚焦 F OCUS中共中央印发的法治中国建设规划(20202025年)明确要求:“健全行政执法和刑事司法衔接机制。”在此之前,“完善行政执法和刑事司法衔接机制”在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定等重要文件里被屡次提及。虽然2017年出台了环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法(以下简称环保“两法”衔接办法),但由于生态环境行政执法机关、公安机关以及检察机关对法律的理解有偏差,加上立法的不完善,环境污染犯罪案件的办理过程中往往会出现很多节点衔接不通畅的问题。主要问题既涉及实体方面又涉及程序方
2、面。生态环境行政处罚与刑事司法的衔接生态环境行政处罚与刑事司法的相关规定生态环境行政处罚的程序规定主要由中华人民共和国行政处罚法(以下简称行政处罚法)环境行政处罚办法予以规定。1979年7月1日,第五届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国刑法(以下简称刑法)并未就环境污染的罪名作出规定;1997年修订的刑法增加了“重大环境污染事故罪”,中华人民共和国刑法修正案(八)将此罪修改为“污染环境罪”;最高人民法院、最高人民检察院随后分别于2013年和2016年发布了两个版本的司法解释,即法释201315号和法释201629号;2019年2月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法论生态环
3、境行政执法与刑事司法衔接若干问题*A Brief Analysis of Several Issues on the Connection Between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice of Ecological Environment文/曹晓凡摘 要 近年来,生态环境立法活动极其活跃。与此同时,刑法关于环境犯罪的立法及司法解释等也变动较大。本文着眼于提高环境法执行效率,为达到遏制环境违法行为和切实保护生态环境的目的,就生态环境行政处罚与刑事司法衔接、生态环境行政强制措施与刑事强制措施的衔接、生态环境行政执法证据与刑事司
4、法证据的衔接等方面的若干重要问题展开分析。关键词“两法”衔接;实体;程序;强制措施;证据部、生态环境部联合印发了关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要1,2020年通过的中华人民共和国刑法修正案(十一)又对污染环境罪作出优化规定2。生态环境行政处罚与刑事司法的实体衔接生态环境行政处罚的实体法律规范主要分布在中华人民共和国环境保护法(以下简称环境保护法)及中华人民共和国水污染防治法(以下简称水污染防治法)中华人民共和国大气污染防治法(以下简称大气污染防治法)中华人民共和国噪声污染防治法(以下简称噪声污染防治法)中华人民共和国固体废物污染环境防治法(以下简称固体废物污染环境防治法)建设项目环境
5、保护管理条例等法律法规中。行政处罚法第九条明确规定了13种行政处罚种类,与原行政处罚法(2017年修正)第八条相比,增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业,删除了暂扣或者吊销执照。刑罚则分为五种主刑和三种附加刑。行政处罚法第八条第二款和第二十七条第一款就“行政处罚与刑事司法的衔接”问题分别作了规定,与原行政处罚法相比,行政处罚法第二十七条第一款增加了司法机关向有关行政机关移送的规定。行政处罚法在修订时将移送的前提从“违法行为构成犯罪”修改为“违法行为涉嫌犯罪”,表述更为精准。关于犯罪的认定主体,按照行政处罚法第五十七条第一款第四项的规定,对于涉嫌犯罪的环境违法行
6、为,应由行政机关负责*基金项目:国家社科基金重大项目“建立健全自然资源资产产权制度研究”(22ZDA109)DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.04.00628聚焦 F OCUS用好生态环境执法“利器”推动绿色低碳高质量发展人决定将案件移送司法机关。在实际运用层面,“行政处罚与刑事制裁之间的衔接”一直以来都是重点问题。除了可以折抵的罚款与行政拘留外,其他行政处罚不应受到刑事程序的影响。而环保“两法”衔接办法第十六条第一款1未将罚款、行政拘留与其他行政处罚种类区分开来作出规定是不合适的。按照环保“两法”衔接办法第六条的规定,如果生态环境行政处罚机关已经将涉嫌犯罪的生态环
7、境违法行为的关键证据材料向公安机关进行了移送,那么对已经移送进入刑事司法程序但尚未作出生效裁判的案件,生态环境行政处罚机关依法需要作出责令停产整治等行政处罚决定的,应当得到司法机关的积极配合。行政处罚法第三十五条第二款新增规定:“行政机关尚未给予当事人罚款的,不再给予罚款。”此前多地检察机关曾就此发出检察建议,要求生态环境行政执法机关对人民法院已经判处罚金的案件作出罚款的决定3,如广东省高级人民法院于2020年3月16日作出的(2018)粤行申1754号行政裁定书显示,翁某某诉原深圳市龙华区环境水务局行政处罚纠纷一案,系由深圳市盐田区人民检察院提起的检察建议书,并于2017年3月14日作出深龙
8、华环罚字2017060号行政处罚决定书,处以行政罚款二十万元,但深圳市宝安区人民法院曾于2013年1月23日就同一环境违法行为作出(2013)深宝法龙刑初字第35号刑事判决书,判决翁某某犯非法占用农用土地罪,判处有期徒刑八个月,缓刑一年,并处罚金人民币二千元,限于判决生效后一个月内缴纳。二审法院以翁某某已受到刑事处罚,再对其实施行政处罚缺乏法律依据为由,撤销了原深圳市龙华区环境水务局作出的涉案处罚决定。广东省高级人民法院裁定驳回原深圳市龙华区环境保护和水务局的再审申请。虽然刑法第五十二条就罚金数额的裁量进行了规定,但只是一般的原则性规定,即判处罚金,应当根据犯罪情节决定罚金数额3。从这个案例可
9、以看出,同一环境违法行为在法定幅度范围内的罚款额度是人民法院判处罚金额度的100倍。鉴于刑法在环境与资源保护领域关于罚金的确定标准十分抽象,需要人民法院判处罚金时认真把握,作出合理的判决。另外,2003年10月1日生效的中华人民共和国放射性污染防治法按照“违法所得”计算罚款,其设定的罚款上限为一百万元;2016年1月1日生效,2018年修正的大气污染防治法对“违法造成大气污染事故”的罚款按照大气污染事故造成的直接经济损失的倍数计算罚款和按照“货值金额”的倍数计算罚款,其设定的罚款上限为一百万元;2008年6月1日生效,2017年修正的水污染防治法对“违法造成水污染事故”的罚款按照水污染事故造成
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