地方本科院校转型的多重制度逻辑分析_赵倩男.pdf
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1、 年第 期总第 期黑龙江高教研究 ,收稿日期:基金项目:安徽省哲学社会科学规划项目“双一流背景下安徽省地方高校发展的制度支持研究”(编号:)研究成果之一。作者简介:赵倩男,华中科技大学教育科学研究院博士研究生,研究方向:高等教育管理学。地方本科院校转型的多重制度逻辑分析赵倩男(华中科技大学,湖北 武汉)摘要:地方高校转型内化于多重制度逻辑互动推进的混合化实践。所属于不同制度逻辑的行动者在转型场域的状态和作用过程形塑着地方高校转型的困境,在政治逻辑上表现为央地矛盾下办学实践与政策设计的背离,在市场逻辑上陷入组织秩序冲突下的嵌入性困境,在知识逻辑上面临学术型主导下的应用型合法性危机,在文化逻辑上体
2、现出传统型对转型变革抗拒下的创业型缺失。有鉴于此,要建构政校间良治均衡的互动生长关系,有序嵌入市场逻辑,完成应用型知识逻辑的合法性建构,发展创业型文化逻辑以持续推动转型变革。关键词:地方本科院校;转型;政治逻辑;市场逻辑;知识逻辑;文化逻辑中图分类号:文献标志码:文章编号:()应用转型是我国政府在加快高等教育结构调整和建立现代职业教育体系背景下作出的重要决策部署。年 月在十三届全国人大四次会议上通过的中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要提出要建设高质量本科教育。作为规模最大的院校类型,地方高校的质量建设由于优质办学资源稀缺、办学定位不清等却面临着巨大挑战。应用转型
3、的出发点在于通过明确应用型的办学定位以摆脱同质化的办学困境,提升服务区域经济社会发展的能力,因此,依然是我国高等教育改革与发展的重点和难题。目前已经有 多个省(自治区、直辖市)出台了引导普通本科院校向应用型转变的文件,多所地方高校参加了转型改革试点,然而,透过当前我国地方高校良好的转型势头的表象,发现目前应用转型的实践产生了许多问题,与其政策目标之间还存在较大差距,主要表现为目标追求错位化、政策执行被动化、功利化以及应用探索表层化,还有研究表明转型试点对学生专业技术能力提升没有起到相应作用。在制度逻辑理论看来,地方高校的转型实质上是各行动主体在所属场域制度逻辑的引导和约束下不断采取行动策略并相
4、互作用的过程。转型变革需要经历政策模型与办学实践对接的过程,特别是要经历政府、市场和高校等三个行动主体如何接纳应用型制度的过程。有鉴于此,本研究拟聚焦于地方高校的制度环境层面,以多重制度逻辑理论为分析框架,分别论述各行动主体在地方高校转型中所遭遇的制度化困境,探寻政策执行过程中受到了哪些行动和力量关系的牵制和影响,试图揭示转型困境在制度层面的形成机制。一、多重制度逻辑:地方高校转型分析的理论框架 (一)多重制度逻辑的理论阐释制度逻辑是由组织社会学的传统新制度理论所发展出的一个理论流派。制度逻辑理论沿袭了传统新制度理论研究者对于组织环境的文化规则和认知结构如何影响组织行为和结构问题的关注,但是突
5、破了传统新制度理论对组织环境制度逻辑复杂性的忽略,因而对组织制度变革的分析较之于新制度理论具有更强的解释力。传统的新制度理论主要致力于对社会层面和组织场域层面主导制度逻辑的同构效应作 出 理 论 解 释。在 早 期 的 制 度 研 究 中,塞 兹 尼 克()探讨了组织应对外部环境的不同期望的反应。迈耶()和罗恩()的研究开辟了新制度理论研究的起点,他们从强意义的合法性机制层面强调了处于社会及其文化体系下的制度环境对组织行为的同质化作用,考察了制度环境中的多元性如何在经常互不相容的组织内部设置中表 现 出 来。接 着,迪 马 吉 奥()和 鲍 威 尔()从弱意义的合法性机制层面探讨了在组织场域制
6、度环境复杂性提高的情况下,组织的行为和结构表现出趋同性的原因,并提出“合法性同构”作为组织同形的解释机理。而近期,制度逻辑的研究者把组织所处的制度环境延伸到包含市场、产业等更广泛的背景下,认为制度环境是彼此分离、相互竞争的多重制度逻辑的混合体,具有异质性,开始将DOI:10.19903/23-1074/g.2023.07.013注意力转向分化的制度逻辑对个人和组织的影响。直到最近十年,研究者们进一步发现组织的制度环境是碎片化、模糊化的,组织实践受到相互依存、竞争甚至相互矛盾的制度逻辑的影响,进而造成了组织制度的变迁和演化,多重制度逻辑理论由此应运而生并发展起来。“制度逻辑”这一概念最早由阿尔弗
7、德()和弗利南德()在 年提出。他们认为制度逻辑是一种根植于物质实践和符号构念系统的超组织行动模式,约束着个体行动的手段和目的,然而不同制度逻辑所固有的矛盾也为个体、组织的能动性和变革提供了源泉。桑顿()和奥卡西索()在个体的能动性与社会建构的制度实践、规则结构之间建立了联系,将制度逻辑界定为“由物质实践、假设、价值、信仰和规则在社会层面建构的历史模式,基于此,个体和组织生产和再生产他们的物质存在,组织时间和空间,并为他们的实践赋予意义”。制度逻辑不仅引导个体行动者塑造固有认知框架下的行动机制,还通过使组织决策者作出合乎逻辑的决策,建构制度安排和组织战略。早期的制度逻辑研究认为,组织行为主要受
8、到一种占据主导地位逻辑的影响,并对组织行为起到绝对的支配作用。近期的研究发现组织实践为不同的制度逻辑所形塑,相关文献进一步考察了多重制度逻辑的复杂性、多元化和杂合性是如何影响组织结构、战略决策的。多重制度逻辑理论的基本观点认为,组织所面临的制度环境是由既冲突又依赖的多重制度逻辑所构成,组织行为是其共同作用的结果,不同的制度逻辑依托于相应的运行原则和评价模式,因此,多重制度逻辑引致了不同的行为方式和制度实践。更为重要的是,多重制度逻辑理论增强了制度理论对主体能动性的分析,制度逻辑塑造了个体和组织的理性、有意识的行为;反过来,个体和组织行动者在塑造和改变制度逻辑方面也有一些作用。(二)多重制度逻辑
9、理论的适用性多重制度逻辑理论为我们提供了一种处于多元化、复杂化的制度环境下理解组织制度变迁过程、建构组织行为的方式,为解释地方高校场域中的制度变迁提供了新思路。现有研究趋向于从政策设计、执行的角度探讨国家如何实现对地方高校转型自主性的有效引导,忽略了多重制度逻辑叠加的影响力对转型空间的限制,无法回答率先采取转型举措打破制度束缚的地方高校为什么表现出诸多不良行为。地方高校转型涉及具体场域位置下的制度逻辑与组织实践的关系,高等教育分类发展改革背景下地方高校的办学行为与合法性获取之间的关系等深层问题。因此,对地方高校转型的研究需要从以转型为核心构成的组织场域内各行动者与组织内部结构互动中去探寻转型实
10、践的展开过程,把研究重点聚焦在转型场域内各主体的行动作用力和影响程度上,各行动主体所属的制度逻辑在转型场域的位置、状态是把握制度主体作用发挥的焦点,不同制度逻辑如何对转型实践施加影响是理解转型困境的关键。地方高校转型内化于多重制度逻辑互动推进的混合化实践。美国学者伯顿克拉克在 年提出了高等教育“三角协调模型”的整合形式,描绘出了现代高等教育系统以国家权力、市场和学术权威为主要驱动力的运行模式。这为我们指明和阐释了主导高等教育发展的重要动力及其相关关系,但是转型变革对于我国地方高校来说是在办学类型上的全新尝试,转型并非一蹴而就,而是一场渐进性的改革。这不仅体现在组织形式上,在组织成员的认知和观念
11、上也同样需要转变。由此,本研究认为,在“三角协调模型”的基础上,还需纳入文化逻辑这一要素,即地方高校转型场域中存在代表政府权力的政治逻辑,代表市场运行规律的市场逻辑,代表高校运行本质的知识逻辑和代表高校办学特色的文化逻辑这四种制度逻辑,它们共同形塑了地方高校的转型实践。基于此,本文运用多重制度逻辑的分析框架,从四个维度探寻地方高校转型场域中不同行为主体所属的制度逻辑在转型实践中的状态和作用过程,进而认识、解释转型实践在展开过程中遭遇的制度化困境及其形成机制,以期为转型的深入推进提供方向。二、多重制度逻辑下地方高校转型的重新审视(一)政治逻辑:央地矛盾下办学实践与政策设计的背离地方高校的转型实践
12、受到多重制度逻辑的牵引和制约,政治逻辑的力量居于主导地位。政治逻辑主要指政府作为国家权力的代表,在回应教育需求、促进教育发展、协调利益矛盾、确保教育公平与秩序时所采取的基本取向和行动举措,还涉及政策执行过程中领导自身的利益能否在政治场域得以实现。根据我国的高等教育管理体制,中央政府主导转型决策的制定,指引政策的内在理念和战略导向;地方政府负责具体的统筹执行,确定政策实施的推进机制和具体进程。我国政府间的层级关系和治理的现实特征可被刻画为“行政发包制”,即在统一的权威下,在上级与下级之间嵌入了层层发包的关系。这一特点的治理体制在推行地方高校转型的改革实践中表现出两个维度的央地矛盾,不可避免地导致
13、了办学实践与政策设计之间的互相背离。行政权的分配为了提升地方高校服务区域社会经济发展的能力,中央政府制定出应用转型的发展战略。同时有关文件明确指出转型的责任在地方,统筹执行权归于地方政府。虽然中央政府通过人事权、监察权等对地方政府实施控制,但地方政府地方本科院校转型的多重制度逻辑分析被赋予充分的执行权,对具体事务的处理以自由裁量权的方式享有实际的控制权,因此便拥有了相当大的行动空间和自主性来推进转型工作,而这也呈现出了中央政府在转型目标上绝对的决策权与地方政府在政策实施上充分的执行权的共存矛盾。因为中央政府制定的转型目标和任务要通过地方政府层层下达并最终部署到地方高校层面,但是转型政策会随着地
14、方政府、高校的主观意愿、利益判断、价值筛选等在分解传达的过程中被“能动性”地回应实施。比如在实施过程中存在一些为了追求自身政治利益而规避风险的选择性执行行为,抑或是出于迎合或观望的心理被动地加入转型行列的形式化执行行为,甚至还有以获取转型政策的资金和制度优势为目的却不改变办学模式的变通性执行等行为,这些策略化执行行为构成了对政策表达的消解、抵触和异化。此外,由于应用转型的经费和资源需要地方政府去筹措,因而对地方政府产生的激励效应较弱。再加上不同地区的高等教育资源分布情况、经济文化发展水平存在较大差异,还会进一步使政策执行产生横向协调度弱化的非预期后果。比如,江苏省教育厅在 年 月发布的省教育厅
15、关于推进一流应用型本科高校建设的实施意见中,树立了建设高水平应用型本科高校的目标,确立了以一流应用型大学建设单位计划、产教融合品牌专业建设计划等为依托的重点项目推进机制,但是办学资源相对稀缺或经济文化水平较为落后的省份尚未出台专门的建设文件和实施方案,更没有持续性的资金投入,地方高校缺乏转型的意愿与动力,由此会进一步拉大高等教育建设的质量差距,加剧区域发展的不均衡。内部控制的方式中央政府以任务下达的形式把转型事务的执行权交由地方政府,地方政府为了提升管理效率和效能,建立了量化结果导向的绩效评价体系,以目标设定、指标分解的方式指引高校的转型行动。对中央政府来说,这种方式反映出央地政府在信息上天然
16、的不对称性,并且对技术理性的过分推崇会忽略过程控制。由于地方政府和高校拥有充分的执行权,会进一步放大技术监督的不充分性,极易导致地方政府与高校对执行过程与细节的封锁,难以产生实质性、长期的转型成效。对地方高校来说,只关注结果而忽略过程的量化的管理方式与高等教育发展的内在规律不相适应。例如,大部分省份的实施方案明确提出要在 年内遴选建设一定数量的应用型本科院校、产教融合基地和特色学院,并以短期内转型的结果为导向作为拨款的主要依据。可以看出,目标设置倾向于精细和量化,这会对学校转型构成一种硬性数量的指标考核压力,学校在执行过程中往往将指标层层细化并盲目追求数字的达标,遮蔽了政策设计的真正指向。而结
17、果导向的评价体系使得地方政府只关心短期内指标的达成,却不考虑高校是否有能力或有条件完成这些量化目标,高校的办学方式和发展方向能否真正得到转变。比如有些地方高校为了完成考核指标,虽然积极倡导课程教学内容和过程要与行业生产实践相对接,但由于学校缺乏过程协调和持续探索的能力,最终相关的建设只能停留在表面上,与指标要求存在较大的差距。应用转型是一项全局性的高等教育结构调整,需要科学规范的过程管理和长期持续的政策支持,而“游击队式”的资源动员、硬性的指标考核以及短期的聚焦忽视了高等教育改革的复杂性、深刻性和长远性,往往导致生搬硬套的政策失灵。(二)市场逻辑:组织秩序冲突下的嵌入性困境市场逻辑体现为地方高
18、校引入市场作为教育资源配置和教育产品、服务输出的调节机制,在办学过程中主动转向市场这一竞争性场域充当寻求资源行动者的活动取向,促使地方院校适应、融入、引领区域创新发展。为了贯彻落实转型政策,市场逻辑作为提升效率的重要手段被引入高校场域。由于与既有的运行模式在认知和行动原则上的冲突性,使得市场逻辑作为外源性制度的嵌入构成了对组织秩序的直接挑战,但是受限于其在转型场域的边缘位置,市场逻辑的作用力受到制约,在地方高校生成了嵌入性困境。引入市场逻辑是在地方高校率先推行市场导向的办学思路,打破原有的组织秩序并试图推行新制度的尝试。在同构性机制的束缚下,地方高校已生成了由政治逻辑和学术型知识逻辑所支配的组
19、织秩序,市场逻辑的主张与此有着本质的区别,因而对既有的运行模式构成了相斥性冲突。嵌入市场逻辑意味着对教育实践活动再定义,效率成为高校办学行为的基础指向,服务区域社会经济发展是其核心使命,在行动策略上要主动提升竞争优势以获取多元化的办学资源。此外,市场逻辑固有的效率和收益导向背后还潜藏着高校的深层疑虑,担忧市场逻辑会造成大学价值导向的褊狭,从根本上挑战大学作为自治和关键机构的历史性作用,使得大学对知识的本真追求逐渐瓦解消靡,颠覆知识的产生和传播目的。不过,虽然市场逻辑对办学实践产生了一定的冲击,学校规划文件和结构性责任释放出遵循市场逻辑的信号,但总体上未能嵌入转型场域的核心圈层,导致市场逻辑在地
20、方高校的嵌入性困境。进一步深究其原因,发现是由地方高校的场域结构特点造成的。以制度逻辑的理论视角,场域被看作一个权力层级结构的舞台,而地方高校在转型前已被塑造为一个成熟的制度场域。地方政府和高校作为主导逻辑的行动者在多重制度逻辑的相互竞争中结构化地建构出场域的行动规则和秩序,制度逻辑间高度中心化,层次分明,规则稳固不易动摇,地方本科院校转型的多重制度逻辑分析占据核心位置的主导逻辑压制了市场逻辑对高校运行所发挥的作用。处于边缘位置的市场逻辑嵌入意味着地方高校需依照市场逻辑整合运行规则,处理既有的运行模式和市场逻辑进入所产生的张力之间的紧张关系,但作为基础的学术价值理念和学术结构成为组织秩序再生产
21、的阻力,挤压了市场逻辑的作用空间,进而阻断了其对个体行为结构和组织环境的重构。由此生成的嵌入性困境使高校采取了相对消极的防御策略和象征性策略。首先,从办学实践看,市场逻辑在地方高校经历了从最初的选择性建设应用性专业到行业学院的逐步深化过程,学校尝试通过发展市场化的知识景象形成一种转型道路,承担的企业横向课题数量和获得的专利授权数量都实现了持续增长,但目前大多数学校的校企合作、行业学院停留在开放参观学习、提供实习机会等表面层次,面临着校企资源共享机制不健全、双师型师资队伍力量薄弱等问题的掣肘。其次,从办学经费的收支结构看,地方高校尚未发展为自主成长的资金基地。在经费收入结构上,一是虽然办学经费投
22、入总量持续扩大,但仍旧严重不足,与中央院校存在较大的差距。以常熟理工学院为例,年,该校的经费总收入为 万元,而同年南京大学的经费总收入为 万元,后者是前者的 倍。二是经费收入来源结构虽已具备多元化的雏形,但还不够合理。目前,虽然增加了诸如科学基金拨款、企业捐赠等新的办学经费来源,但在资金量和比例上均处于较低的状态,财政性拨款收入和事业性收入依旧是地方高校办学经费收入的第一和第二大来源,不同的收入来源间存在极大不平衡。以黄淮学院为例,年,其财政性拨款收入所占办学经费总收入的比例一直停留在较高的态势,分别为 、。而进一步具体到财政性拨款收入,发现地方高校主要依赖于地方财政性拨款,中央政府的财政拨款
23、特别是科研经费拨款的比重过低。而地方财政投入以学生数为主要的拨款政策参数,因此地方高校财政性拨款增长的动力机制较为单一。仍以黄淮学院为例,该校 年科研经费收入所占总经费收入的比例仅有、和 。而在非财政性教育经费收入上,事业收入也就是学生的学杂费收入是最大的组成部分,相比之下,科研收入、教育服务收入和社会捐赠收入等所占比重较低。在经费支出结构上,学校基本事务的建设支出依然占据办学经费的主体,虽然开始加大对应用技术研究的投入比例,但与应用型办学的经费结构要求存在较大的差距。如黄淮学院用于技术研究开发与应用研究的支出,从 年的 万元增加至 年的万元,年间增长了 倍,但规模还相对较小。(三)知识逻辑:
24、学术型主导下的应用型合法性危机知识逻辑可被视作在维护知识运行与传播、促进知识运用与增长所形成的特性,体现为知识在运行机制、生成机理等方面的综合表现形态。从本质上看,向应用型转变主要是实现地方高校的知识逻辑从学术型转变为应用型,因此,学术型知识逻辑与应用型知识逻辑在制度场域中的状态直接决定着转型的进程,然而,当前应用转型的推行并没有使地方高校的知识逻辑发生显著重构。虽然地方高校通过转变专业设置等方式对知识逻辑作出部分调整,但在由学术型知识逻辑的“制度神话”所主导的高等教育体系中,应用型知识逻辑面临着合法性缺失的危机。合法性是分析组织与所处环境之间关系的重要概念,被定义为“一种普遍化的感知或假定,
25、即某个主体所采取的行动在一些社会建构的规范、信念和定义体系中,是可取的、正确的、适当的假定”,它与组织直接的生产绩效无关,但组织的结构和实践会受到合法性的约束,组织的价值观和规范也会受到影响。在大多数制度形式中,制度的三大基础要素 文化认知性、规范性和规制性为合法性提供了三种相关但明显不同的支撑。基于此,地方高校中以学术型知识逻辑主导、应用型知识逻辑合法性不足的格局相应地是由专业规范、高等教育系统秩序和政策制度等三个方面的因素综合作用形成的。在专业规范上,作为办学传统上最根本的先在逻辑,学术型知识逻辑通过文化 认知性要素构成了关于高等教育知识属性特征的共同理解以及建构意义的认知框架,也赋予地方
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