试论我国环保税制存在的问题及改革-管e理学学士毕业论文.doc

论文编号：

华南师范大学增城学院

本科毕业论文（设计）

题 目： 试论我国环保税制存在的问题及改革

姓 名：林翠玉
学 号：060314401
系 别：会计系
专业班级：国际会计4班
指导教师：陈锦华

2010 年 3 月 22 日

中 文 摘 要
随着可持续发展理论得到国际社会日益广泛的认同，环境保护问题备受各国政府重视。税收作为政府用以调节社会经济生活的一种重要工具和手段，在保护环境方面发挥着越来越重要的作用。本文对我国现行环保税法律制度的现状和不足进行了分析和评价，并在国外制定的环保税的基础上，结合中国实际进行了阐述，并提出了进一步完善我国环保税法律制度的初步构想。本文分三部分。第一部分是概述环保税制以及其特点、种类和作用，接着介绍国外的环保税制现况的有效措施以及可借鉴方法，第二部分从我国环保税制存在的问题着手，研究我国各种环保税制和法律制度对环保税的现状和以及其存在的不足，对完善我国环保税制法律制度做出决策。第三部分对我国环保税制的完善提出具体建议，最后对我国未来环保税制发展趋势做出个人看法。

关键词： 环保税收； 可持续发展； 税制改革

Abstract
With the theory of sustainable development by the international community is becoming increasingly widely accepted, environmental issues attracted national Government. Revenue as a government to regulate an important tool for social and economic life and means to protect the environment are playing an increasingly important role. In this paper, our current status of green taxes and deficiencies in the legal system were analyzed and evaluated and developed in foreign countries on the basis of green taxes, combined with China's reality are set forth, and made to further improve the legal system of China's green taxes preliminary ideas. This paper divided into three parts. The first part is an overview of environmental tax system as well as its characteristics, types and functions, and then introduce the status of foreign environmental tax measures as well as to learn the effective methods, the second part of the tax system from China's environmental problems begin to study various environmental protection of China's taxation system and laws system status and green taxes as well as its shortcomings, to improve the legal system of China's environmental protection tax system to make decisions. The third part of the improvement of China's environmental taxation put forward specific proposals, the last of the taxation system of China's future development trend of environmental protection and make a personal observation.

Key words： Environmental protection tax； sustainable development； tax system reform

目 录
一、环保税的概述 ……………………………………………………………1
（一）环保税的概念 …………………………………………………………1
（二）环保税的特征………………………………………………………….1
（三）环保税的作用 …………………………………………………………2
（四）国外的环保税制现况 …………………………………………………3
二、我国现行环保税制度及存在的问题 ……………………………………4
（一）我国现行环保税制 ……………………………………………………4
1．资源税 ……………………………………………………………………4
2．消费税 ……………………………………………………………………5
3．城镇土地使用税 …………………………………………………………5
4．耕地占用税 ………………………………………………………………5
5．城市建设维护税 …………………………………………………………6
6．车船使用税 ………………………………………………………………6
（二）我国现行环保税制存在的问题 ………………………………………7
三、改革我国环保税制的对策 ………………………………………………8
（一）环保税制的总体框架 …………………………………………………8
（二）完善环保税制的具体建议 ……………………………………………8
参考文献 ……………………………………………………………………11

试论我国环保税制存在的问题及改革
一、环保税的概述
（一）环保税的概念
一般来说，我国学者大部分都将环保税统称为环境保护税，李克艳将环保税定义为，“税收体系中与环境、自然资源利用和保护有关的各种税种和税目的总称。它不仅包括污染排放税、自然资源税等，还包括为实现特定的环境目的而筹集资金的税收，以及政府影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的税收手段[1]”，然而我认为环保税就是针对污染行为或单纯为了环境目的而征收的税种，还包括税收上的其它有利于环境资源保护的措施。我将环保税的概念定义为：环保税是国家政府为了实现宏观调控自然环境保护职能，凭借税收法律规定，专门针对单位和个人在生产、消费等过程中利用环境容量排放污染物（大气污染物、水污染物、固体废弃物、噪声污染、放射性污染等）污染环境、破坏生态平衡的特定行为进行征税，以达到治理污染，保护生态环境的目的，征收的税款作为环境保护的专项资金纳入财政预算管理，充分体现国家以自然环境保护为主体的宏观调控作用。
（二）环保税的特征
1.强制性
环保税是国家通过法律规定征收的，法律的强制力构成了环保税的强制性。从设立程序来看，环保税需要经过严格的立法程序设立，不容易改变，而环保费经过行政程序颁布，比较容易调整；从审批部门来看，环保税需要经过人代会或国务院的审批，而环保费经过国家发展计划部和省级政府审批即可；从征收部门来看，环保税由税务部门或代理部门征收，环保费却由非税务部门或事业单位来征收。可见，环保税的强制力要大于作为行政义务的环保费。
2.无偿性
国家征收环保税后便取得了税款所有权，不再偿还给纳税人。虽然该项收入可能作专款专用而投到某纳税人身上进行污染治理和资源保护，但征收与投放间无对应关系。也就是说，税收的取得无须以任何代价作交换，完全是无偿的。
3.稳定性
亦即国家按照法定的征税范围、标准和纳税环节来征收环保税，其调整也必须经过立法机关批准，因此环保税较为稳定。
4.专款专用
环保税虽然列入国家或者地方政府的统一预算，但是其使用仍然具有专用性。也就是说，环保税是一项专项税收，只能用于环境保护，不能被政府截留或者挪用。
（三）环保税的作用
1.保护人类生存环境
以前，人们总是把发展片面地理解为科学技术水平的发达和国民生产总值的增长。传统的发展观只注重经常利益，而忽视了经济增长的同时所带来的空气污染、水源污染、土壤退化、森林草原面积减少等一系列环境问题。面对日益严重的环境危机，一种全新的发展战略和模式——“可持续发展”被明确提出。可持续发展注重整体协调性和未来可持续性，要求将人口、科技、经济、社会、资源与环境等要素视为一个密不可分的整体，注重和谐发展。由于环境的严重污染并不断恶化已成为制约社会经济可持续发展的重要因素，因此，环境保护就成为可持续发展战略的一项重要内容。然而，在市场经济体制下，想解决经济发展带来的诸如环境保护等问题，是无法靠市场本身来解决的。为了弥补市场的缺陷，政府必须采取各种手段对经济活动进行必要的干预，包括法律手段、行政手段、经济手段等。税收作为对市场经济活动实施宏观调控的一种重要经济杠杆，在保护环境、促进可持续发展方面无疑具有得天独厚的优势。
2.公平竞争
公平竞争是市场经济的基本法则。但是，如果不建立环保税收制度，个别企业所造成的环境污染就需要用全体纳税人缴纳的税款进行治理，而这些企业本身却可以借此用较低的成本，达到较高的利润水平。这实质上是由他人出资来补偿个别企业生产中形成的成本，显然是不公平的[2]。通过对污染、破坏环境的企业征收环保税，并将税款用于治理污染和保护环境，可以使这些企业所产生的外部成本内部分担了，利润水平更加合理，同时会减轻那些合乎环境保护要求的企业的税收负担。从而可以更好地体现“公平”原则，有利于各类企业之间进行平等竞争。由此可见，建立环保税收制度完全合乎市场经济运行、发展的需要。
3.增加财政收入
如今，水污染、大气污染、废渣污染等各项污染不断加深，严重困扰着各国经济的发展。要想治理好现时的环境，使其更好的为可持续发展提供更好的空间，这就要求政府加大对生态环境保护的投入力度，必须要有相当的财力和稳定的收入作为保障。税收的强制性、无偿性、稳定性、专款款用等特征无疑会对生态环境保护提供强有力的资金支持和财力保障。在经济活动中，单位和个人追求利润最大化，在生存和发展中势必会给环境造成污染。国家通过征收环保税，可以筹集到大量的资金，根据国家可持续发展的需要和满足人类的公共欲望和私人欲望而对环境污染进行治理，对自然资源进行利用。国家解决环境问题需要控制单位和个人的污染，使单位和个人在生存和发展的过程中尽量造成最少的污染。可见，开征环保税，有利于增加政府的财政收入。
4. 逐步实现循环经济减量的目标
市场经济的经济学理论有三个基本出发点，即最大限度地开发自然资源、最大限度地创造物质财富、最大限度地获取财富，这一经济理论将人与自然放在对立的位置上，自然界提供有限的资源，要想满足无限的需要，就势必导致对自然资源的最大量的开发[3]。环保税中资源税的征收有利于矫正市场经济理论中无限制开采有限自然资源的趋向。比如对石油、天然气、水资源、森林资源等征税，以刺激生产企业减少对自然资源的消耗。美国政府对矿藏、天然气和石油开采征收资源枯竭税，至今过半的州征收此税；加拿大政府为了保护石油这种稀缺资源，自1975年起便对机动车用油征税，并对重型卡车征能源储存税，都收到了良好的效果。环保税的这一作用符合循环经济中的逐渐减量的原则，它可以从源头控制物质进入生产、消费过程的数量，引导人们在生产中减少资源的损耗，提高资源利用率，甚至不使用原生资源，尤其是不可再生资源。
（四）国外的环保税制现况
开征环保税是由英国学家庇古最先提出的，他的观点已经为西方发达国家普遍接受。欧美各国的环保政策逐渐减少直接干预手段的运用，越来越多地采用生态税、绿色环保税等多种特指税种来维护生态环境，针对污水、废气、噪音和废弃物等突出的“显性污染”进行强制征税。荷兰是征收环境保护税比较早的国家，为环境保护设计的税收主要包括燃料税、噪音税、水污染税等，其税收政策已为不少发达国家研究和借鉴。此外，1984年意大利开征了废物垃圾处置税，作为地方政府处置废物垃圾的资金来源，法国开征森林砍伐税，欧盟开征了碳税。目前，欧美国家征收的环保税概括起来有[4]：1 对排放污染所征收的税，包括对在生产过程中排放的废水、废气、废渣及汽车排放的尾气等行为课税，如二氧化碳税、水污染税、化学品税等。2 对高耗能、高耗材行为征收的税，也可以称为对固体废物处理征税，如润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税、电池税等。3 为减少资源开采、保护自然资源与生态资源而征收的税，如：开采税、地下水税、森林税、土壤保护税。4 对城市环境和居住环境造成污染的行为征税，如：噪音税、拥挤税、垃圾税等。5 对或农业污染所征收的税，如：超额粪便税、化肥税、农药税等。6 为防止核污染而开征的税，主要有铀税。这些环境税收手段加强了环保工作的力度，取得了显著的社会效益和经济效益。芬兰全国二氧化碳的排放量已从80年代初的每年60万吨减少到几万吨；美国多年来坚持利用环保税收政策，促进生态环境的良性，取得了显著成效，其中最明显的例子是虽然汽车数量不断增加，但目前二氧化碳的排放量却比70年代减少了80%，空气质量得到很大的改善。与发达国家相比，我国在环境与资源保护方面虽然也采取了一些税收措施，但比较零散且在整个税收体系中所占比重较小，无法充分起到调节作用，也无法满足环境保护所需资金。
二、我国现行环保税制度及存在的问题
（一）我国现行环保税制
1．资源税
资源税是对自然资源征税的税种的总称。资源税是对在我国境内开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，就其应税数量征收的一种税。在中华人民共和国境内开采《中华人民共和国资源税暂行条例》规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，为资源税的纳税义务人，应缴纳资源税。资源税是指对开采应税矿产品或者其他资源的单位和个人就其资源形成和开发条件的差异而形成的级差收入所征收的一种税。其目的是体现资源的价值，抑制对稀缺资源的开发利用。该税属于级差收入税，而非一般资源税。因为该税种征收的目的是调节级差收入，而非对资源开发的引导和监督，变资源的无偿使用为有偿使用。
2．消费税
消费税是在对货物普遍征收增值税的基础上，选择少数消费品再征收的一个税种，主要是为了调节产品结构，引导消费方向，保证国家财政收入。现行消费税的征收范围主要包括：烟，酒及酒精，鞭炮，焰火，化妆品，成品油，贵重首饰及珠宝玉石，高尔夫球及球具，高档手表，游艇，木制一次性筷子，实木地板，汽车轮胎，摩托车，小汽车等税目，有的税目还进一步划分若干子目。正是考虑到这些产品的使用会导致环境污染，因此从减少污染、保护环境的角度出发，将他们列入该税种的税目之列。如我国现行消费税中的汽油与柴油均属于石油类产品，这类产品属于不可再生资源，同时又是对环境有较大污染的产品，所以对它们开征较高的税，就有环境保护的意义。
3．城镇土地使用税
我国的城镇土地使用税是为了促进合理使用城镇土地资源，适当调节城镇土地级差收入，对使用的城镇土地征收的一种税收，征收目的主要在于加强对土地的管理，促进合理使用城镇土地。我国政府根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》于1988年11月1日起开征城镇土地使用税。该税由地方税务局负责征收管理，所得收入归地方政府所有。该税种的纳税人为在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的企事业单位和个人。城镇土地使用税根据不同地区和各地经济发展状况实行等级幅度税额标准。该税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，按照规定的适用税额标准计算应纳税额。因此，该税种对城镇节约土地资源和合理使用土地基本上没有刺激作用，只不过是补充地方政府财政的一个很小的税种。
4．耕地占用税
我国的耕地占用税是为了加强土地管理，合理利用土地资源，保护农用耕地，对占用的耕地征收的一种税收，其目的是为了约束和调节纳税人占用耕地的行为，加强土地管理。我国政府根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》于1987年4月1日开始征收耕地占用税。该税由地方财政、税务机关负责征收管理，所得收入归地方政府所有。该项税收的纳税人主要是在中国境内占用耕地建房和从事非农业建设的企业、单位和个人。耕地占用税根据不同地区人均占有耕地的数量和当地经济发展状况实行有地区差别的幅度税额标准。该税以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额标准计算应纳税额，实行一次性征收。
5．城市建设维护税
城市建设维护税是国家对缴纳增值税、消费税、营业税的单位和个人就其缴纳的“三税”税额为计税依据而征收的一种税。城市建设维护税是为了扩大和稳定城市维护建设资金的来源，加强城市的维护建设而征收的一种地方特定税。我国现行的《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》于1985年1月1日开始施行，具有专款专用的性质，所征税款专门用于城市住宅、道路、桥梁、防洪、给水、排水、供热、轮渡、园林绿化、环境卫生以及公共消防、交通标志、路灯照明等公共设施的建设和维护。现行的城市维护建设税以国内交纳增值税、营业税和消费税的单位和个人为纳税义务人。城市建设维护税分别由国家税务局和地方税务局负责征收管理，所得收入由中央政府与地方政府共享。尽管来源于城市维护建设税的财政收入数额还很低，而且也并不只是专用于城市环境基础设施的维护和建设，但在现行财税体制下，它却为推广集中处理城市污水和垃圾、集中供热，改变城市燃料结构等开辟了具有法律依据的、稳定和专门的财政资金渠道。由于这些工程措施对于改善城市大气和水环境质量具有特别重要的意义，因此，这项税收是一项真正的“绿色”税收，是为环境保护融资的一种“专项税”。
6．车船使用税
车船使用税是对行驶于公共道路的车辆和航行于国内河流、湖泊或领海口岸的船舶,按照其种类(如机动车辆、非机动车辆、载人汽车、载货汽车等)、吨位和规定的税额计算征收的一种使用行为税。我国政府从1951年开始，向车船使用者征收车船使用牌照税。1973年，车船使用牌照税并入工商税。1986年重新开征车船使用税。我国现行的《中华人民共和国车船使用税暂行条例》于1986年1月1日施行。车船使用税由地方税务局负责征收管理，所得收入归地方政府所有。该税的纳税人包括在中国境内拥有并使用车辆、船舶的企业、单位和个人。其税额标准分为车辆税额标准和船舶税额标准两类。各地车辆的具体适用税额标准，由各省、自治区、直辖市人民政府在规定税额标准幅度内自行确定。目前，绝大部分地区不对非机动车征收车船使用税。开征车船使用税的主要目的是为地方政府建设，改善本地公共道路和保养航道提供资金。因此，实际中很难利用该税种来缓解交通的拥护和减轻大气污染，而更多地是采用交通管制手段，如限制发放新车牌号、增收汽车增容费以及实行“单双号”制等。
（二）我国现行环保税制存在的问题
1．环境收费多
建国以来，我国长期实行的是计划经济体制，与之相对应的则是政府在经济、社会生活中占据着绝对的主导地位，行政命令、强制规定、官本位成为政治体制的特色。在市场受到排挤，权力主体的权力与经济主体的权利严重失衡的情况下，政府的权力往往会成为腐败的根源，从而为政府某些部门滥设收费、乱收费行为滋生和蔓延提供了土壤。在这样一种环境下，环境收费增多就成了一种自然。应该说，我国的收费在国民生产总值的比例是相当之高的。从对我国的实践分析可知，我国在利用经济手段进行环境管理时，目前还是按“费”收不能用到实处。
2．环境税种少
我国现行税制中涉及环境保护方面的具体的环境税种规定得太少，如前所述，目前只有资源税、消费税、车船使用税、城市建设维护税、城镇土地使用税和耕地占用税几种，缺乏系统性，不能适应我国新形势下环境和资源保护的要求。我国现行税收的主要目的是组织财政收入，出于环境保护的目的性不强。现行税法中只规定了一些临时性、阶段性、辅助性的环保措施，如在企业所得税中规定了保护环境、治理污染的奖励措施等，而大多数税种对于环境保护的设计非常粗糙，保护范围极其有限，而且调节力度不够。
3．优惠政策不完善
税收优惠是国家税制的一个重要方面，是税收政策多样化的体现，对纳税主体起着政策导向作用[5]。我国有关环境保护的税收优惠政策涉及的税种和项目少，优惠方式单一，调控作用不强，实际意义不大，不能充分体现税收政策的导向作用。为了体现税收政策的灵活性和有效性，国际上通常将加速折旧、再投资退税、延期纳税等税收优惠方式应用于环境保护税收政策中，而我国在这方面几乎是空白。例如：加速折旧是指在固定资产使用年限的初期提列较多的折旧。采用这种折旧方法，可以在固定资产的使用年限内早一些得到折旧费和减免税的税款。例如，1954年美国税法规定企业可按放宽了的条款来计算折旧费，使得企业在一项新的固定资产使用年限的前一半时间内收回的投资，要比按直线法计提折旧时能收回的投资多出将近50%。
三、改革我国环保税制的对策
（一）环保税的总体框架
我国的环境税收法律制度应当由三个部分构成：一是在充分借鉴国外环境保护税收法律制度的基础上，立足于中国国情实际，开征全新的环境保护税；二是对我国原有的与环境有关的税收进行改革和完善，使之更加符合环境保护之要求；三是进一步完善我国与环境保护密切相关的税收优惠政策。
首先，随着社会主义市场经济的不断发展，环境税在保护环境资源中的地位和作用不断增强，我国应当吸取发达国家的经验，针对我国的主要环境问题，通过立法对纳税人、税目、税基、税率及税收征管问题等进行科学规划，适时开征环境保护税。其次，以我国现行的资源税和消费税为载体，通过增加特定税目、调整使用税率或者改变计征方式来实现环境保护。最后，税收优惠政策是我国环境税收法律制度的重要组成部分。在进行税制设计时，除继续对“三废”（废气、废水、固体废弃物）综合利用和向环保企业投资给予税收优惠外，还应将优惠范围扩大到环保机器制造，环保工程的设计、施工、安装和生态工程建设等领域。无论是企业或个人，也无论是外资或内资企业，只要在生产过程中积极购置设备、防治污染、改进技术、生产高产低耗产品，或者在资源开采和利用中节约资源、提高资源回收率、减少环境污染和损耗的纳税人均应给予税收优惠。在优惠手段上，应当更多地运用税收扣除、加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，更好地发挥税收优惠的激励作用。
（二）完善环保税制的具体建议
1.加快完善现行税制体系
（1）改革资源税。首先，扩大征税范围，将目前资源税的征收范围扩大到矿藏资源和非矿藏资源，同时可增加水资源税，可以促使公众节约用水，企业减少对水的污染，以缓解我国水污染、缺水日益严重的状况。其次，改进计税方法，适当提高税率。为了更好的促进企业和个人节约资源，应将现行按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税。同时由于我国资源税的征收依据是资源的级差收入，所以可以适当的提高税率，保护资源的合理利用。区分不同的资源状况和对环境造成污染的实际情况分别适用不同的税率，如对稀缺资源和造成严重污染的资源使用高税率，以提高资源的开发利用率，限制掠夺性开采与开发。再者，制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，提高资源的利用率，使资源税真正成为发挥环境保护功能的税种。最后，为了使资源税制更加完善，可以将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中，共同调控我国资源的合理开发和配置。（2）完善消费税。2006年4月1日起，国家对消费税做出了重大调整，确定了对实木地板、木质一次性筷子、高尔夫及球具、游艇开征了消费税，并且提高大排量小轿车的税率，突显了国家对加强环境保护的重视。首先，扩大消费税的征税范围，现行消费税虽然已经包括了对部分资源类和具有环境污染性质的消费品的征税，但总体上征税范围过窄，不能适应经济发展的需要。其次，提高消费税的税率，对自然资源的消费和污染生态环境的消费行为一律征税，并对导致环境污染严重的消费品和消费行为设计较高的税率。对生产制造一次性塑料用品的单位和个人课以重税，使其生产成本高于生产可降解的同类产品的成本，迫使其转产可降解的产品，达到从源头控制、减少和消除困扰我国已久的白色污染问题。最后，继续实行对不同排气量的小汽车适用差别税率的基础上，应对排气量相同的汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待，明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税，促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。在下一步的税制改革过程中，可以进一步扩大课征范围，把会污染环境的非环保用品和有害电池、氟利昂等产品列入征税范围，发挥消费税的环保作用。
2.开征独立的生态保护税
当前我国环境污染税缺位，治理污染资金主要是以收费的形式来筹集，但现行的排污收费模式存在诸多缺陷，加上我国环境污染日趋严重、环保资金十分穷困的情况下，应将多数环境保护项目的收费项目纳入生态保护税的范围。设计我国生态保护税，既要吸收国外的成功经验，更要符合中国实际。根据目前的经济发展情况，可先开征水污染税、大气污染税、固体废弃物税、噪音税等。但需要说明的是，我国生态税的征税标准不能照搬发达国家的，应根据经济发展水平制定适当的环境标准，使我国经济发展和环境保护协调起来。
3.丰富环境保护的税式支出政策
税式支出是生态税收发挥环保作用和进行宏观调控不可或缺的工具，应给以充分运用和足够的重视。1、鼓励企业和科研单位把防止污染的研发放在重要位置，除了直接给予科研单位或企业以拨款外，还利用税式支出鼓励企业开展环保方面的科技研究与开发。对利于环保的科研成果转让免征或减征流转税和所得税。2、对实行废弃物进行循环利用的企业给予税收优惠，如对以废气、废渣、废液和垃圾为原料生产的产品实现的利润给予免税，以鼓励企业利用废弃物的积极性。3、刺激企业加大对治污设备的投资，利用投资税收抵免、加速折旧、再投资退税等税收支出措施。4、削减那些不利于污染控制的税收支出。例如：适度下调对农药、化肥的补贴，同时可以提高有毒、有害产品的进口关税。
总之，环境污染的有效控制，社会经济的可持续发展，需要建立一个内容广泛的环保税收体系，我国应根据当前最主要的环境问题以及可持续发展战略的要求，调整原有税种，开征新的税种，最终实现建立环保税收体系的目标。
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