建设轨道上的城市 为城市美好出行解题探路——本刊专访北京交通发展研究院院长郭继孚.pdf

12人民公交PEOPLES PUBLIC TRANSPORTATION2023/9总第 165 期郭继孚，北京交通发展研究院院长，中国城市公共交通协会副理事长兼碳分会会长，全国政协第十三届、第十四届委员。13人物专访REN WU ZHUAN FANG2023/9建设轨道上的城市 为城市美好出行解题探路本刊专访北京交通发展研究院院长郭继孚文/本刊记者 刘濡人民公交：郭继孚院长您好，在今年的全国两会上，您总结了9 年来京津冀三地交通发展取得的丰硕成果。想请您具体谈谈城市交通都有哪些发展模式？“轨道上的京津冀”模式选择和战略布局的深意何在？郭继孚：城市交通的基本形态与城市密度相关，从世界范围来看，城市交通与城市密度的关系共有三种。第一种是北美模式，如美国和加拿大地广人稀，人口密度较低，小汽车是最有效的交通方式；第二种是欧洲模式，这些中密度人口城市出行模式采用混合出行方式，既有轨道交通和地面公交，同时还使用小汽车出行；第三种是亚洲的高密度城市出行模式，尤其是像东京、新加坡、北京这种城市，发展必须要依靠大运量公共交通，只有公共交通才能支撑城市高密度发展。京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。“轨道上的京津冀”是由京津冀协同发展专家咨询委员会提出的，写进了京津冀协同发展规划纲要。建设“轨道上的京津冀”最简单、直接的理由，即聚集在“京津冀”地区的人数从世界范围来看都是罕见的。“京津冀”的空间范围与日本东海道城市群和美国东北部城市群基本相同，但是人数远超国外城市群。城市群的含义就是当经济社会发展到一定程度，无论是人员交往还是经济协作，都需要交通来进行高度、紧密的联系，交通在其中起到了基础性和决定性的作用。在这样的背景下，如果要把“京津冀”地区发展成为一个世界级的城市群，依靠道路交通网络是14人民公交PEOPLES PUBLIC TRANSPORTATION2023/9总第 165 期不可能的，一定是轨道交通先行。但“京津冀”地区有别于美国东北部的城市群，美国是一个“车轮上的国家”，主要交通出行方式除了航空，城际间的交通出行主要依靠公路，铁路占比很少。与“京津冀”地区情况类似的是日本东海道城市群，从东京到大阪，市民80%的出行依靠轨道交通，而我国的人口密集程度远高于日本，因此，换句话说，只有轨道交通，才适用于“京津冀”城市群。再以货物来说，零散的货物可以依靠公路运输，但大宗的、长距离的货物也需要轨道运输。所以，对于“京津冀”地区来说，道路交通网络的互联互通是必要的，但核心形态要围绕轨道。除了“京津冀”地区，其实建设轨道交通对我国大部分超特大城市来说，都是一种不二的选择。未来，建设“轨道上的京津冀”还将持续推进。通过不断织密的轨道交通网络，将搭建起区域内产业集群与城市、乡村及民生发展的桥梁，共同促进京津冀地区迈向高质量发展。人民公交：随着多数大城市存量用地（包括道路设施）的范围越来越大，很多城市已经将公共交通优先与拥堵治理合二为一，开始实施以优先发展公共交通为核心的“公交治堵”策略。对此您怎么看？您觉得公交优先战略实施以来，我们的经验和启示有哪些？郭继孚：超大城市治堵，“绿色出行”是关键。我国很早就确立了“公共交通优先发展”战略，这也基本上是我国特大城市发展的共识。以北京市为例，北京的交通发展经历了几个过程，首先，改革开放初期，经济社会复苏，城市开始活跃，城市化进程开始加速，随之而来就产生了堵车。此时的堵车是因为没有路，所以政府开始大量修路，然而修了许多道路，堵车现象得到一定程度缓解。自2000 年北京进入到奥运周期，2008 年北京奥运会的申办成功，对于北京来说是一个战略性转折，在这一阶段，北京15人物专访REN WU ZHUAN FANG2023/9市开始编制北京交通发展纲要，北京交通发展研究院也在此时成立，研究院在纲要中明确提出，城市要优先发展公共交通。此后，北京市交通建设的战略方向发生了改变，大量用于修建公路的资金开始投向公共交通。纲要提出要做到“两个50%”。一是要把城市和交通基础设施投资中的50%以上投到公共交通当中。二是要让50%的城市出行由公共交通承担。“两个50%”是实现城市可持续发展，解决大城市拥堵的关键举措。在此期间，上海、广州、深圳等城市也陆续编制了相应的城市交通发展白皮书，基本上都确立了“公共交通优先发展”战略。总体上看，“城市要靠公共交通发展”在我国各大城市得到了大力实施，特别是近20 年，公共交通得到了长足进步，地面公交和轨道交通都发展迅速。北京、上海等城市的地铁网在全世界范围都是数一数二的。当然，“公共交通优先发展”战略发展到今天，再回头反思会发现，也存在着一些问题。一方面，随着各个城市建设地铁，地铁线网在逐渐密集的同时，客运量逐渐提升，地面公交客运量开始下降。但从两种公共交通工具的客流总量来看，会发现只有轻微增加，而这些增加的客流量来自之前以骑车方式出行的市民。这种现象又产生了一个新的问题，公共交通在解决了一些长距离出行问题的同时，还取代了相当一部分的短距离出行。我认为这是没有必要的。另 一 方 面，再 以 北 京 为 例，21 世纪初期，北京地面公交客流量很大，乘客挤不上公交车的情况经常发生，然而经过几十年的发展，现在公交车数量提升了，但客流量却下降了。轨道交通的情况也是如此，北京早年修建的4 号线、5 号线和八通线等客流量巨大，而现在新修建的地铁线路，客流量却不是很大，这些现象背后折射出来的问题就是高密度城市需要大运量公共交通，但是当实现了大运量运输，却又没人坐。解决这些问题，需要改变一些发展策略。首先，需要解决我国城市公共交通跟城市土地脱节的问题。从整体看，我国城市大部分城市都属于高密度城市，原则上讲，高密度城市就应该配有大运量的公共交通。“公共交通优先发展”战略是可以解决这一问题的，但我国公共交通的客流量却呈下降趋势。通过进一步研究会发现，实际上，我国城市公共交通跟城市土地存在“两张皮”的问题。我国城市有些轨道交通站点周边服务的建筑量、人口和就业岗位与国外相比，密度是不够的，这意味着服务效率低，之所以如此，是因为所有的公共交通都不可能像小汽车一样实现“门到门”。举个例子，从地铁出站之后，不能直接到家门口，也不能直接到办公楼，地铁站和终点的衔接总有一段距离，想实现这一目标，只有让城市紧靠公共交通，服务效率才会更高。城市开发向轨道站点周边聚集，非轨道覆盖区域开发强度要降下来，是当前和今后我国城市与交通协调发展，交通引导城市发展等理念的应有之意。虽然大部分城市都在实施“公共交通优先发展”战略，但从实际来看，私家车的比例几乎没什么变化。这也就是为什么“公共交通优先发展”战略发展了几十年，“治堵”治了这么多年，拥堵问题没有得到根本性缓解的原因。实施“公共交通优先发展”战略的核心另一面其实是要抑制小汽车的需求。我国对小汽车的管理问题上存在着一些误区，比如，许多城市陆续施行小汽车限行、限购政策。中国施行的限行、限购政策虽然简单有效，但是不够细致。我国和日本都存在人多地少的现象，但日本不存在限行、限购政策，大东京地区16人民公交PEOPLES PUBLIC TRANSPORTATION2023/9总第 165 期的小汽车占比还是很高的，但是在他们的城市核心区域，小汽车出行比例却很低，而我国的小汽车占比无论在哪，无论是拥有还是使用，区域差别不大。停车治理是一个精细化管理的方法。东京、伦敦、巴黎等城市的拥堵时期，和我国现在的状况很相似，大家买了车以后停在路边，从而造成了堵车，后来政府采取措施，实行车位私有化，小汽车不应占用公共场地，这样就限制了小汽车购买问题，自然也就解决了拥堵问题。具体来讲，包括完善差异化停车收费等经济手段，强化对于路侧违法停车的执法力度，以“停车入位、停车缴费、违停受罚”为原则加强城市停车治理，促进城市中心区机动车向外围地区疏解才是关键。当然，修改制度也是很重要的一环。人民公交：这些年北京在缓解城市交通压力、改善人居环境进行了探索实践，形成了有哪些卓有成效的经验。但随着城市化进程不断加快，依然存在着一些问题，您觉得，未来北京交通发展将面临哪些挑战？对策有哪些？郭继孚：近20 来，结合筹备、举办2008 年北京奥运会、残奥会和一系列大型庆祝活动的举措和经验，北京在交通治理上取得重大进展，城市交通取得长足进步。但随着北京经济社会持续快速发展，城市化、现代化、机动化进程进一步加快，人口、资源、环境矛盾日益加剧，北京的城市交通仍然面临着巨大的压力与考验。首先，从通勤角度上来说，北京的服务半径与国际城市相比，还有很大的提升的空间。法国巴黎的通勤半径基本在50 公里，日本东京的通勤半径甚至可以达到70 公里。而北京的通勤半径基本在30 公里左右，要达到50 公里甚至70 公里，主要是靠高速公路，这显然是不行的，也就是说，缺少快速通勤系统是北京城市发展的一个非常大的短板。当然，上海、广州等地也存在这个短板。从国外经验来看，实现长距离的通勤半径主要依靠市郊铁路。这个概念的含义就是，将过去服务城市间的铁路转变成通勤列车，成为连接城市和郊区的交通工具。市郊铁路与地铁的区别在于，地铁注重大运量、高密度，站间距相对较短，而市郊铁路一方面站间距大，另一方面正常站台有越行线，可以灵活组织列车运行，有快车，也有慢车，因此，市郊列车的速度高、容量大、效率高。以北京地铁顺义线、昌平线、房山线等为例，从市中心到郊区需要近一个小时，实际上，这段距离并不是很长，耗费这么长时间的原因就是因为地铁站点多，站距短。以东京为例，市郊铁路每天约有3000 万人次的客运量，相当于三个北京市现有的轨道交通规模。北京现在也有一些市郊铁路，但是每天只有几千人的客流量，跟东京的3000 万人次客流量相比，差距特别大。由此可以发现，对于北京这类超大城市来说，市郊铁路不够是需要填补的一个短板，如何让铁路为城市服务，是未来的一个思考方向。连接郊区的轨道线路应该像铁路一样修建，快慢结合很关键。还要把铁路资源充分利用起来，因地制宜地优化提升城市的轨道交通服务，包括必要的快线建设、复合走廊建设，都要纳入到城市的规划中才行。此外，北京这种大城市的拥堵问题是一个老生常谈的问题，解决这一问题就包括前面提到用停车的办法来调控小汽车需求。人民公交:解决超大、大城市交通拥堵是您持续不断深耕的研究领域。在您看来，结合国际发展的经验，我国超大、大城市未来交通治理的关键是什么，出路在哪里？郭继孚：世界城市交通治理经验表明，即使城市人口增加、车辆17人物专访REN WU ZHUAN FANG2023/9增加，只要城市交通模式与城市规模、形态相适应，交通拥堵问题并非不可解，交通拥堵治理的关键是转变交通发展方式。由于我国不同城市发展阶段、城市规模、人口密度不同，仅靠一种办法解决不了交通拥堵，应从不同区域交通需求和可能提供的交通资源实际状况出发，因地制宜地匹配交通设施供给与管理政策。第一，对于超大、特大城市，要建设“轨道上的城市”。与国际大都市相比，北京的轨道交通系统层次单一，特别是大容量、高效率的市郊铁路系统和区域快线发展滞后。未来要加快补齐区域快线和市郊铁路短板，构建符合首都发展需要的区域快线体系。坚持城市跟着轨道走，引导城市功能及人口在轨道站点周边集聚，使得沿线的居民能够方便地利用轨道交通出行。第二，未来应建立和完善以科技和经济调控手段为主、行政管理手段为辅的常态化交通需求管理体系，特别是要发挥停车治理对机动车保有和使用的调控作用。通过把停车成本与其消耗的土地成本挂钩，可根据不同区域土地资源的稀缺程度，实现机动车保有和使用的区域差别化调控。第三，应促进步行和自行车在中短距离出行中发挥应有的作用。从节约能源、降低排放和缓解拥堵的层面充分认识促进绿色出行的重要意义，实施街道精细化设计，打造安全、便捷、舒适、宜人的步行和自行车出行环境，促进步行和自行车在中短距离出行中发挥应有的作用并与公共交通良好衔接。特别是中小城市要稳固步行、自行车交通方式的主导地位。最后，现有城市交通系统是随机开放的，因此存在盲目出行、无意义的拥堵排队。在未来，交通应注重智能交通助力交通运行效率的提升，如可在出行预约的前提下实现人、车、路协同发展，通过出行预约可以把在路上的无效拥堵排队转变为在家等待，使随机、不可控、无序的公众出行变得更加精准、可控、有序，提升有限资源的利用效率，最终打造无拥堵的城市交通系统。人民公交：随着城镇化进程加快，我国城市交通零碳转型任重道远。在减少碳排放，促进低碳交通发展上，交通领域面临的挑战18人民公交PEOPLES PUBLIC TRANSPORTATION2023/9总第 165 期有哪些？未来的应对策略有哪些？公共交通在这里面发挥着什么样的作用？郭 继 孚：2020 年，我 国 提 出碳达峰碳中和的双碳目标，城市交通面临新的时代命题。对于交通领域来说，仅实现增速放缓远远不够，零碳交通必须实现碳排放“由增到降”的重大转折。然而，在交通需求持续增长、出行品质需求提升的大趋势下，“由增到降”的过程艰巨，零碳交通转型还面临着三大趋势与挑战。第一，城镇化进程还在持续。城市人口规模还将持续增加，带来巨大的交通需求，与此同时，城市群、都市圈的加速形成，居民出行空间、规模、距离都将持续增长。第二，机动化进程仍在持续。目前千人汽车拥有量与国际水平相比仍有较大差距，在人口低密度地区，机动化水平还将大幅提升。第三，居民对高品质出行的需求进一步加强。随着出行半径和距离增长，多方式组合出行日益普遍。在老龄化人口增多、突发事件等新趋势下，人们对一体化、全龄化、韧性化的出行有更高要求。面对这些趋势与挑战，能源革命与数智革命两股关键性力量的交融可为交通零碳发展带来可能性。未来，零碳交通应是一体化和智慧化的、充满活力的、节能零碳的。想要实现这一愿景，还需要延伸至整个交通的上下游，包括城市规划、基础设施、出行/运输服务、交通管理以及科技、金融等整个在内的一整套体系，我们把这个过程总结为“3+2”，即三个优化、两个工具。三个优化包括聚焦城市结构、出行结构、能源结构的优化。城市结构优化方面，要依靠大运量快速轨道交通支撑大规模的客运需求，建立以公共交通为导向的土地开发模式（TOD），建设“轨道上的城市”，从源头上减少出行距离，并支撑大规模人才聚集和流动的需求；在出行结构优化方面，要持续实施公交优先战略，大力发展轨道交通，也可通过MaaS 一体化服务等技术手段提升出行服务水平，以技术、经济、科技、法律等手段，引导减少使用私家车；能源结构优化则是“宜电则电、宜氢则氢”，能19人物专访REN WU ZHUAN FANG2023/9源使用与运输场景特点紧密结合，我国交通领域实现零碳，在源头上需要能源革命，而绿电将成为能源革命的关键所在。城市交通领域减碳过程中，还需借助科技创新、金融创新两个工具。通过交通工具创新与运输组织服务模式等技术创新，助力提升出行效率和运输组织效率；与此同时，绿色产能的扩大、减碳技术的研发与绿色行为的激励也需要金融赋能，引导自愿减排。人民公交：现阶段全国大部分城市公交企业的经营和发展面临卡点和瓶颈，企业都想突破困难，但面临缺钱的实际问题却很难着手。您可否结合新技术的发展，对公交企业的转型发展提一些建议，并请您畅想一下未来城市出行的模式将会是什么样的，我们又该如何去实现？郭继孚：疫情过后，城市公共交通面临两个趋势，一是从整个社会经济层面来说，整体的社会经济都在下降，而公交企业作为公益性企业，不能减少投入，自然导致亏损率进一步加大。面对这一冲击，城市公交企业适时地调整一些运行策略是必要的，但是要因地制宜。二是人民对于公共交通工具的信心下降了，他们更愿意选择私人化的交通出行方式。所以不管是企业和政府，都要认识到这一点：公共交通的恢复是需要时间的。政府还是要适当地给予支持才行，公共交通作为公益性事业，是保障社会运转的一个基础性工作。当然，企业自身也要开源节流，利用技术手段来提高自己的运营效率，在困难时期反而更应该采取精细的管理，包括发展一些可能的副业。我认为,未来在自动驾驶和车联网等技术发展趋势下,不堵车的城市交通系统一定会构建起来，全系统、全链条的预约出行一定可以实现。其实，预约在大交通中采用的较多，比如，坐飞机、高铁一定要先预约购票才可以。现在的早高峰，很多车辆都堵在路上，如果采用预约出行模式，提前按照交通资源服务能力为所有出行者安排好时间和顺序，就可以有效消除在路上不必要的拥堵排队，减少无序争夺资源造成的效率下降，避免产生拥堵。用户只需要提前约好一个时间段，就能够把在路上拥堵的时间转变为在家等待，个体和系统整体效率提升都会非常明显。当然，实现预约出行也不是一件容易的事。由于城市交通系统具有开放性、随机性和规模大等特点，预约出行的理念也需要经历一个逐步被大众接受和适应的过程，大范围预约出行还存在技术上的瓶颈，现行的法律法规也要进行相应的调整，以适应新型交通管理的需要。预约出行可以在小规模、典型场景下开展示范应用，随着居民的接纳和认可，再逐步扩大应用的范围和场景。我相信，这一天早晚会到来。