穿透式治理:基层社会治理共同体构建的有效路径——以陕西省安康市汉阴县基层治理改革探索为例.pdf
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1、有共享国家治理现代化27期O二四年第一西华师范大社会科学版穿透式治理:基层社会治理共同体构建的有效路径以陕西省安康市汉阴县基层治理改革探索为例王嘉瑜,何得桂(西北农林科技大学乡村治理与社会建设研究中心,陕西咸阳712100)摘要:健全共建共治共享社会治理制度是中国式现代化进程中的重要命题。与悬浮式治理和常规型治理相比,善治导向的穿透式治理强调治理要素与治理主体的有机结合和良性互动。穿透式治理基于治理要素聚合式发力、治理主体协同式联动以及治理能力裂变式提升赋能社会共同体构建,通过党领共治增强多维互动、协同闭环、信息化支撑的力量,使积极治理行为更好地渗透于基层治理全过程,最大程度打通治理堵点,从而
2、有效贯通国家意志和人民意愿。相较国家治理,穿透式治理更重视多维互动,健全国家上层与基层社会之间的互动机制,不断缩短国家与基层的空间距离,既强调国家与社会的良性互动、条块互动以及积极治理,也重视发挥多元治理主体的协同作用,从而破解治理难题,推动基层治理共同体构建。基层社会治理共同体构建既要注重渗透地方,也要重视穿透社会,同时要更加重视超越局部治理,健全条抓块统与社会之间的多维互动治理机制,推动共同缔造和为民造福行为,进而增强国家善治能力。关键词:基层社会;治理共同体;穿透式治理;多维互动;善治能力中图分类号:D630文献标志码:A文章编号:1 6 7 2-9 6 8 4(2 0 2 4)0 1-
3、0 0 2 7-1 0基层治理成效关乎国家治理整体水平。当前基层治理中的悬浮化现象大都表现为治理主体与治理对象的疏远与脱节,也反映出治理在纵向维度中存在的梗阻问题。本文基于对陕西省安康市汉阴县基层治理创新的深人思考和经验总结,提出“穿透式治理”这一概念。穿透式治理指由国家向下逐层推进至基层以完成穿透,力求全面打通国家政权与基层社会的隔膜,筑牢群众基础。以人民至上的中国共产党始终遵循“国家化”和“人民性”相统一的价值观,作为穿透式治理的核心治理主体,其统领行政组织、社会组织、自治组织等多元治理主体,发挥协同引领的作用。穿透式治理视野下的穿透行为主要强调“动态、有序、灵活”因素,新时代的基层社会主
4、要基于“治理体系、治理机制、治理取向”这三个维度来开展治理任务,以提升穿透有效程度。国家与基层之间的良性互动既关乎基层治理效能,也影响着中国式现代化发展。一、研究综述与问题提出加强和创新社会治理关乎中国式现代化发展。“坚持共建共治共享,建设人人有责、人人尽责、人人的社会治理共同体”2 是党的重大制度创新。党的二十大报告指出,要“完善社会治理体系,健全共建收稿日期:2 0 2 3-0 7-0 7基金项目:国家社会科学基金重点项目“乡村振兴背景下农村发展型治理的结构优化与效能提升研究”(2 2 AZZ006)作者简介:王嘉瑜(1 9 9 6 一),女,陕西咸阳人,西北农林科技大学乡村治理与社会建设
5、研究中心博士研究生,主要从事社会治理研究;何得桂(1 9 8 2 一),男,福建尤溪人,西北农林科技大学乡村治理与社会建设研究中心教授,博士生导师,主要从事公共政策研究。28王嘉瑜,何得桂穿透式治理:基层社名治理共同体构建的有效路径治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”3 。由此,社会治理共同体构建引起广泛关注。有研究基于政治嵌入和社会嵌入,从共治能力和共同体规模来理解和构建基层社会治理共同体 4 ,而赋能型治理是新时代基层社会治理共同体构建的一种有效实现方式 5】。但如何在现代化进程中将治理主体与社会治理共同体构建更好地关联起来,还有待破解。既有关于社会治理共同体的研究主要有三个维度。一是
6、社会治理共同体的内涵和意义。社会治理共同体被视为一种社会关系,具有很强的社会性,也被看作一种多元协商共治的生命有机体 6 ,是由政府、公众、社会组织自觉形成的相互关联和共同促进的群体组织 7 。它以共同体思想为价值导向寻求共同体成员之间的协同合作和普惠共享1 8。二是社会治理共同体的实现机制。良性循环的社会治理共同体实践主要由“发现、参与、合作、创新、共享”构成(9 ,需要通过加强党的全面领导,健全治理体制机制;需要充分发挥制度保障作用、运用科学思维方式、组织多元主体协同以及创新优化治理工具【1 0 ;需要基于参与维度及渠道、公共价值伦理导向和数字治理的技术支撑,优化社会治理共同体的构建路径
7、。三是基于国家视角建构社会治理共同体。传统中国是一个国法疏漏乃至缺失的“缝隙社会”1 2】,而现代国家建构存在一定程度的政权内卷,从而形成“板结社会”。只有将国家政权与民众生活紧密联系,才能稳固国家政权 1 3 。要在治理创新实践中寻求治理之道,特别是注重激发活力、减轻压力、强化动力、提升能力以及注重合力 1 4】,以推进基层安定秩序与充满活力。既有研究具有重要价值,但还存在一定的不足。其一,它主要挖掘社会治理共同体构建的内涵和意义,而对属地管理与社会治理共同体构建逻辑的部析有待加强。其二,已有成果较少探讨治理主体与社会治理共同体构建的关系,对于党建引领下的多元治理主体高效协同的研究还需强化。
8、其三,既有研究主要基于社会治理共同体自身的构建,还相对缺乏国家与基层之间何以集成、联结的分析视角。基于上述分析和判断,本文主要从国家渗透基层社会的过程及其治理行为展开研究,试图解答在中国式现代化进程中如何有效构建社会治理共同体。二、穿透式治理:基层社会治理共同体构建的一种解释现代化的治理是立体而多维的,作为一种“纵向到底,横向到边”以及共谋共建共治共管共评的闭环式治理体系,它是人民性、精细化和有效性的统一,既要做到全覆盖,还要有效整合基层社会(一)穿透式治理的缘起和内涵穿透式研究主要源于经济领域,我国金融市场倾向于穿透式监管以提升市场的透明度【1 5。“穿透”是国家或公共组织渗透社会的积极行为
9、和过程,通过自上而下的行政推动贯通国家意志与人民意愿,旨在更好地贯彻顶层制度安排,促进上情下达。综上,穿透式治理是指合理配置治理资源,充分发挥各治理要素的积极作用,彰显全局、多维、可持续发展的治理取向,从而迈向高效能治理。通过协同闭环、多维互动、全息覆盖、深度嵌入,为党组织统领的多元治理主体提供更便捷的服务,打通基层治理的各环节,更好地构建社会治理共同体。穿透式治理与基层自治之间存在弹性张力。穿透式治理致力于打破条块阻隔及穿透力不足的束缚。从纵向上,注重党建引领作用的发挥,使条块之间的关系更加协同和优化。在横向维度上,主张打破地域界限和行政区划组合各种治理要素和治理资源,超越了以往属地管理做法
10、,从而有利于促进全方位的积极渗透。面向社会进行持续渗透是现代国家的共有特征 1 6.4。它将国家意志和公共服务输送到基层末梢,强化共同缔造行为,从而产生有序、闭环且有活力的穿透式治理,基于治理为民和组织下乡的情势,把治理的全过程与整体治理效能积极地联结起来。(二)穿透式治理与基层社会治理共同体构建迈向穿透式治理离不开治理要素与治理主体的高效协同,即社会治理共同体的构建。穿透式治理聚合了“协同闭环、多维互动、全息覆盖、深度嵌人”等多种治理要素,以执政党组织为主心骨,注重引领行政组织、社会组织、自治组织、企业组织以及人民群众的积极参与,从而推动基层治理社会共同体构建,彰显国家ITF力,促化赋129
11、期二四年第一西华师范社会科学版善治能力(图1)。1.四位一体的穿透式治理要素把握中国式治理场景离不开“自下而上与自上而下”的双向互动治理视野。基于基层治理存在组织难以协调、上下互动偏少、治理覆盖面偏低、治理效能偏低的问题,穿透式治理要素主要包含协同闭环、多维互动、全息覆盖、深度嵌入。其一,协同各方组织形成闭环式治理体系。基层善治离不开共同缔造,要基于完整而科学的闭环式流程加强和创新社会治理。其二,创造多维的互动场域。通过丰富互动层次、维度和内容,突出民众诉求,从而敏捷驱动基层善治。其三,打破边界感形成全覆盖网格。把碎片化、分散化的治理单元予以聚合和优化,从而加强整体性治理和网格化治理。其四,把
12、数字治理嵌人治理全过程。信息治理要素治理主体治理目标协同闭环执政党组织基层社会治理共同体多维互动全息覆盖企人民群包社业国家善治能力深度嵌入图1穿透式治理视野下基层社会治理共同体构建能社会发展,既能增进社会团结又能推动有效治理。这些要素协同发力,能够强化靶向治理意识和能进基层善治。2.党领共治的穿透式治理主体多元治理主体积极驱动社会治理。执政党组织发挥统合作用,既保障行政组织、社会组织、企业组织运行的顺畅,又及时为基层民众反馈诉求。一方面,基于党建势能激发治理主体内生动力 1 7 ,进而平衡组织权威与基层自治。另一方面,各治理主体的作用发挥离不开有效聚合。多元治理主体既注重各司其职又重视协同合作
13、,从而推动治理的精准化和实效性。基于穿透式治理,执政党组织立足中国国情和多维主体,进一步推动基层治理现代化发展。3.并联型的穿透式治理运行逻辑积极的穿透行为将“一盘散石”1 8 的社会更好地联结起来,建立起国家认同的社会联系,从而推动有效治理。通过主体的强劲驱动,完善穿透式治理机制,从而达成预期治理目标(图2)。通过国家权力向下延伸至基层末梢,更好地传递主流价值和国家意图;基于治理主体协同联动和治理要素聚合发力,构建基层社会治理共同体,进而推动高效能治理。该运行过程具有周而复始的特点:一是国家与民众持续互动,治理主体能力得以施展,这也是治理要素协同配合的产物。二是基层治理环境更加多元,注重数字
14、治理的广泛应用,从而加速国家治理现代化进程。三是基层治理效能逐渐提升,更多治理主体积极参与公共事务,从而构建社会治理共同体(三)研究方法及案例选择课题组选取陕西省安康市汉阴县加强和创新基层治理实践为研究对象,于2 0 2 1 一2 0 2 3 年多次前往汉阴县调研。位于秦巴山区的汉阴县有1 0 个镇和1 5 6 个村(社区),面积达1 3 6 5 平方公里,2 0 2 1 年常住人口有3 1.3万。调研期间,笔者与城关镇、双河口镇、涧池镇、漩涡镇、铁佛寺镇等地的政府工作人员、村委会成员、村民代身透主体穿透机制穿透目标执政党构建基层社会治理要素聚合式发力治理共同体政府组织治理主体协同式联动治理能
15、力裂变式提升高效能治理社会组织图2穿透式治理的运行逻辑表、网格员、相关企业经营者以及汉阴县委办、县委政法委、县司法局的负责人进行座谈或访谈。案例选择原因在于:其一,具有较好的代表性。汉阴模式聚焦基层治理堵点,坚持问题导向和目标导向,致力于提高基层治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平,在一定程度上探索出了一条欠发达地区基层善治之路。其二,拥有可推广性。“三级联动、多维整合、一体推进、守正创新”的实践模式助力和深化了基层治理,不仅在社会上反映良好,更获得上级的重视推广。30穿透式治理:基层社会治理共同体构建的有效路径王嘉瑜,何得桂三、基层社会治理共同体构建的地方实践表达为增强基层治理能力,汉阴
16、县双乳镇江河村2 0 1 4 年在党的群众路线教育实践中就开始探索实施党员联系群众、人大代表联系选民、中心户长联系村民的群众工作法(简称为“三线”联系)。中共汉阴县委政法委2015年9 月在“三线”联系基础上,倡导和推行管理网格化、服务精细化(简称为“两化”)。2 0 1 6 年7 月,中共汉阴县委出台关于推进“三线两化一平台”基层治理模式的意见,增加了“一平台”即高效治理平台,进而形成了“3 2 1”基层治理模式。(一)基本动因:注重创新性、人民性和互动性的统一1.基于社会问题驱动基层治理创新新时代的基层社会治理内容更为丰富、对象更加多元、任务日益繁重。其一,大量乡村人口进城人镇,镇村干部结
17、构有待优化;基层管理人员配置不够科学,失衡的人口结构导致社会问题不时出现。其二,基层队伍能力水平与社会治理的繁重任务不适应,且群众自治水平不够理想,致使工作方法与社会治理目标要求有所偏差。其三,处于萌芽状态的问题如果不能及时消解,那么将影响社会稳定和县域治理。为解决基层治理难题,汉阴县注重问题导向、目标导向和因地制宜,具有前瞻性和针对性的社会治理新模式应运而生。2.及时回应基层发展需求和群众诉求基层群众的诉求表达离不开高效能的治理平台。其一,密切联系基层群众,破解基层群众烦心事、操心事和掀心事需要党组织发挥核心作用。其二,部分镇村拥有一定的资源赋,但是还相对缺乏整体性平台和畅通渠道,驱需政府有
18、效引导和精细服务。其三,以行政村为单元的特色产业链难以协同发展,有效的帮带机制不足,难以形成合作共赢、优势互补和协同发展格局。汉阴县把社会期盼作为首要任务并纳人公共政策议程,充分调动“三线人员”的治理积极性,敏捷回应群众诉求和发展需求,从而增强了治理基础。3.完善国家上层与基层社会的互动机制基层处于国家治理末梢,能否及时解决基层社会矛盾关乎国家治理效果。“自上而下+自下而上”的双轨互动反馈机制是现代化治理的重要特征。一方面,基层社会需要多样化和个性化的服务。群众通过相应的载体及时获取治理与服务动态,以便更好地与上级组织互动。另一方面,国家要掌握基层发展以及政策实施状况,基于对当地治理情境和条件
19、的敏锐感知和科学分析,通过积极互动和有效反馈来强化基层善治行为。(二)加强和创新基层社会治理的地方探索结合县域实际,汉阴县重视服务为民和治理为民,创新推行“三线两化一平台”的基层社会治理模式(即“321”基层治理模式)。基于“三线联系”,党和政府织密织牢直接联系和服务群众的组织体系;以“两化管理服务”为主要路径,提升基层治理能力;以“一个高效能治理平台”为重要保障,从而提高基层治理效能。基于纵横协同的积极治理,通过横向拓展到边、纵向延伸到底,推动了县域的高质量发展。1.协同多元治理主体,增强基层善治力量党建引领的“3 2 1”基层治理模式充分发挥了不同层级和多方力量,有效弥补了悬浮式治理当中决
20、策层对自治责任的间接推诱,提升了政策的执行度。其一,发挥党建势能,筑牢基层根基。为充分调动群众参与公共事务的主观能动性,汉阴县构建了以村党组织为核心、村民代表大会为决策主体、村委会为执行主体、村监委会为监督主体、村级经济组织为重要支撑、社会组织为有益补充的“六位一体”村级组织体系,通过多元主体同向用力健全基层自治体系。其二,践行群众路线,延伸治理触角。针对镇村干部力量有限、难以直接联系和服务群众的状况,汉阴县充分挖掘治理潜能,尤其注重调动三线联系人员的积极性。其三,协同各方力量,增强基层善治合力。推行村干部和农村在职党员积分制管理工作,激励先进、鞭策后进,不断增强党员为民服务能力;对中心户长实
21、行矛盾纠纷化解“一案一补”政策;成立的社情民意调查中心动态随机抽查民意。这既调动了三线联系人员参与社会治理的积极性,又发挥了群众的社会治理主体作用。通过协同联动,汉阴县激发了组织的内生动力,进而强化了末梢治理。31四年第一期西华师范大学学报(哲学社会科学版)2.打造立体治理格局,提升基层治理效能针对基层治理中的悬浮化现象,穿透式治理强调各类要素真正渗透于治理过程中,也更注重治理重心是否下沉到位的问题。汉阴县克服因地理条件、资源慕赋所引发的治理难题,织密服务群众网络,打造人民至上的立体化治理格局。其一,全面推行网格化治理。突出因地制宜,基于任务相当、方便管理、界定清晰原则,以村(社区)为单位,综
22、合考虑地理条件、辖区人口等因素,设立一二三全覆盖网格。网格长主要负责宣传党的方针政策、全面掌握社情民意、主动收集群众诉求、及时反馈信息以及积极化解矛盾纠纷。全县城乡划分为4 8 7 6 个基础网格,并配备网格员,网格员主要由“三线人员”担任,进而形成“横向到边、纵向到底”的治理服务体系,以做到“人到格中去、事在网中办、服务全覆盖”。其二,提供多样化服务渠道。通过高音喇叭、立体音柱、微信群等方式第一时间向民众宣传政策、通知事务等。网格员以楼栋、片区为基本单元建立住户微信群,更好地联系在家住户和外出人员,做到了“有话群里说,有事就解决”。其三,推动精细化为民服务,重视群众的获得感和满意度。逐户摸底
23、、精准分类,依据各户经济收人、家庭结构、利益诉求等情况,汉阴县把群众划分为放心户、关心户和连心户,全面实施“绿黄红”三色管理,“绿色门前放心行、黄色门前停一停、红色门前要上心”,对应实行在线服务、一线服务、热线服务。通过灵动的网格化分层以及农户类型动态划分,以靶向治理提升治理效能,着力拓展新形势下务实管用、高效运转的基层社会治理途径。3.推动高效治理平台,构建基层社会治理体系穿透式治理的创新内容不在于对悬浮问题的彻底消除,而体现在以数字治理赋能基层治理创新,技术嵌人与信息共享格局的构建将原有的治理结构丰富化、治理方式多元化、治理平台高效化。汉阴县建设县级大数据中心,所有镇和村(社区)同步高标准
24、建立综治中心和信息中心,与县“3 2 1”大数据信息中心全面对接,构筑基层高效治理平台,进而增强善治能力。其一,基于县情基础数据,为县域治理提供支持。开发集基层党建、乡村振兴、综治维稳、民生保障、环境保护、精神文明于一体的基层治理信息系统,促进办事服务触角进村入户。其二,分析研判数据,促进科学决策。推动上面千根线”与“基层一张网”无缝对接,形成基于数据和事实的研判报告,让数据“多跑路”、群众“少跑腿”,提高服务群众的及时性与科学性。研发开通“321”民情在线微信公众号,线上发布新闻动态、地域文化、旅游资讯等,推送各类政策和便民服务信息,受理群众诉求。建立线下定期通报、办理回访和民调测评机制,用
25、小程序联系千万家。其三,通过可视化调度指挥,实时监控社会治安状况,提高平安乡村建设水平。“三线”网格员实时上报信息和工作情况,县镇村协同处置,点对点交流互动、调度指挥,做到“人在网格走,事在网上办”,形成上报、受理、分流、办理、督办的闭环式管理。例如,在应用“疫情通”基础上,网格员基于“网格防”实时上报返乡人员数据信息,利用信息平台增强治理效能。四、穿透式治理视野下基层社会治理共同体构建机制分析基层是国家治理的根基,中国式现代化要筑牢基层基础,构建基层社会治理共同体。通过探寻穿透式治理与基层社会治理共同体的联结机制,为创新基层治理提供新视角并指导实践发展。(一)以精细化治理推动组织有效覆盖为化
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