地方政府专项债券跟踪审计探究.pdf

新会计（月刊）2 0 2 4年第2 期（总1 8 2 期）2 5Auditobservation审计观察地方政府专项债券跟踪审计探究西京学院王颖雷洁顾颖胡斌【摘要】地方政府专项债券的扩大，给地方政府带来了过大的偿债压力。党的二十大精神提出，要防范化解地方政府债务风险。应通过专项债跟踪审计作用，实现对专项债的动态有效管理，维护国民经济平稳运行。本文分析了专项债跟踪审计的现状及存在的问题，提出从政策、项目、资金实施专项债跟踪审计的可行性路径，破除传统专项债事后审计的局限性，防范化解专项债风险。【关键词】地方政府专项债券养全生命周期审计监督跟踪审计一、引言2019年以来，地方政府专项债券（以下简称专项债）发行高速扩容，多地项目储备不足，为了按期完成专项债发行任务，部分地区申报项目过度包装，资金使用混乱、效益低等引发专项债风险，急需开展专项债审计以防范化解专项债风险。审计署提出，要持续开展地方政府债务跟踪审计，使更多的专项债项目被纳人审计全覆盖范围，与跟踪审计的交叉融合不断增加，实现对地方政府债务更精准和更全面的监控。本文对此进行探讨。二、地方政府专项债券跟踪审计文献回顾及现状分析一）相关研究文献综述根据2 0 2 1 年财政部发布的地方政府专项债券项目资金绩效管理办法，专项债是指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。熊伟、许恋天（2 0 2 2）认为，专项债是地方政府为有一定收益的公益性事业筹集必要的建设投资资金而发行的政府债券。汪蕊（2 0 1 1）认为，跟踪审计的模式可划分为重点环节、全过程、阶段性跟踪审计。高亚男（2 0 1 3）认为，跟踪审计包括对资金的跟踪、对基建项目的跟踪、对经济责任的跟踪以及对整改情况的跟踪等。李兴怀、罗红星（2 0 2 0）认为，工程项目全过程跟踪审计是指审计部门依据相关法律、法规、合同，对建设项目的参与者从实施建设初到项目结束整个*基金项目：国家审计整改机制与成效（2 0 2 2 HZ0051）。过程中的行为进行审计。王相毅（2 0 2 1）认为，跟踪审计是指对被审计项目进行不间断的监督，审计机关依法在被审计项目执行过程中的某一时点介入的一种审计方式。2021年四川省财政厅、发展和改革委员会、自然资源厅、生态环境厅联合出台了全国首个省级政府四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法，指出专项债全生命周期管理包括预算管理、项目库管理、限额管理、债券发行、资金使用、还本付息、监督与绩效等方面内容。乔俐程（2 0 2 1）认为，专项债全生命周期管理是指从专项债发行、存续到消失的“借、用、管、还”全过程管理，包括前期阶段的限额、预算和项目管理，存续期阶段的发行管理、资金管理、信息披露，以及后期阶段的资产、风险、绩效管理等内容。董文灿（2 0 2 3）认为，专项债项目跟踪审计，主要应用于政府投资项目，是一种持续性、连贯性的审计监督方式。本文认为，跟踪审计旨在对受审事项的整个运行周期全程实施有效监督，可分为政策跟踪审计、项目跟踪审计和资金跟踪审计。专项债跟踪审计是指对专项债整个生命周期“借、管、用、还”全过程实施有效监督的审计活动，可分为专项债政策跟踪审计、专项债项目跟踪审计和专项债资金跟踪审计。（二）地方政府专项债券跟踪审计现状分析本文以“地方政府专项债券跟踪审计”为关键词，在中国知网中进行检索，检索结果显示，只有4篇相关文献，如图（1）所示。其中2 0 2 1 年开始发表26新会计（月刊）2 0 2 4年第2 期（总1 8 2 期）审计观察Auditobservation专项债跟踪审计相关文献共1 份，到2 0 2 3 年1 0 月发表数量增加至2 份，可以看出，关于专项债跟踪审计文献数量逐步增加，地方政府越来越重视对专项债跟踪审计的研究。专项债跟踪审计发表数量图单位：份2.5221.5工10.502021年2022年2023年图（1)专项债跟踪审计发表数量图资料来源：中国知网。蔡丽（2 0 2 1）以广东铁投集团政策跟踪审计为研究对象，探讨了内部审计确保专项债政策落地实施的可行路径。赵翼鹏（2 0 2 2）对专项债项目跟踪审计提出规范专项债从发行前后的程序，确保专项债不会引发地方政府债务风险。奚雨旸（2 0 2 3）研究发现，引人PDCA循环能够有效提高跟踪审计工作效率，符合审计全覆盖要求，有助于提升审计效果。董文灿（2 0 2 3）认为，应建立完善项目跟踪审计制度，通过优化跟踪审计方式提高审计数据源质量，进而推动跟踪审计水平的提高，以增强专项债资金使用效益。由于关于专项债跟踪审计研究较少，本文以“地方政府债务跟踪审计”为关键词进行检索，发现共有5篇相关文献，其中贾文博（2 0 1 8）认为，通过实施地方政府债务去杠杆政策跟踪审计，可以避免地方政府债务风险发生。宋常、杨华领、徐国伟（2 0 1 6）结合地方债务资金运行流程，对地方债务资金跟踪审计进行了探究，为地方政府债务风险管理提供了重要的参考依据。三、地方政府专项债券跟踪审计存在问题分析（一）审计披露不全面如表（1）所示，2 0 1 5一2 0 2 1 年反映专项债跟踪审计报告披露数量逐年增加，可以看出，各省份越来越重视专项债跟踪审计工作。其中，2 0 1 5年反映专项债管理审计工作报告有安徽省、云南省共2份，到2 0 2 1 年增加至2 2 份，说明更多地方政府开展专项债跟踪审计工作。我国各地方政府越来越重视专项债跟踪审计，2 0 1 5年反映专项债跟踪审计整改报告共0 份。2 0 2 1 年反映专项债跟踪审计整改报告数量增加至1 6 份，发布数量逐年增加。各省对专项债跟踪审计的整改工作逐年增加，说明地方政府越来越重视专项债跟踪审计的整改。表（1）专项债跟踪审计在各省份审计报告披露数量项目2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021年审计工作报告20302831313130审计工作报告中专项债2153131822跟踪审计披露数量审计整改报告8262830303126审计整改报告中专项债002291416跟踪审计披露数量资料来源：审计署。但各省份专项债跟踪审计报告披露数量仍然不足。仍存在一半的省份未在审计报告中披露专项债跟踪审计的相关内容，如浙江省、西藏自治区、宁夏回族自治区等省份。如表（2）、表（3）所示。表（2)2021年各省份专项债跟踪审计报告中相关内容披露数量表省市名称专项债问题情况专项债整改情况福建省福建省福建省安徽省安徽省安徽省江苏省江苏省江苏省天津市天津市天津市山东省山东省山东省四川省四川省四川省广东省广东省广东省贵州省贵州省贵州省重庆市北京市北京市内蒙古自治区河北省河北省上海市河南省河南省海南省湖北省湖北省辽宁省江西省江西省云南省云南省湖南省资料来源：审计署。表（3）2021年各省专项债跟踪审计相关内容详尽情况表披露内容详尽情况省份（份）简单12详细资料来源：审计署。注：披露内容简单是指笼统披露出相关市县专项债总体情况；披露内容详细是指披露出具体市县专项债相关情况。新会计（月刊）2 0 2 4年第2 期（总1 8 2 期）27审计观察Audit observation从表（2）和表（3）发现，专项债跟踪审计内容披露不全面。在专项债基本情况方面，只有1 6 个省份有相关披露。其中有些只是进行了整体概括，如安徽省“专项债转贷支出为2 0 2 3.8 5亿元”等。关于专项债跟踪审计问题的情况披露过于笼统。如贵州省针对专项债“使用”环节披露出“2 3 个地区超工程建设进度拨付项目款7.7 7 亿元”等，没有详细披露具体内容，也没有说明具体的市县以及相关部门和行业。整改方面同样存在类似问题，如河南省披露出“3 7.8 8 亿元专项债资金拨付到位”等，采取模糊的措辞，会阻碍公众发挥其监管作用，影响投资者作出投资决策，也不利于相关责任人反思和纠正问题。（二）审计问责力度较弱专项债跟踪审计仅对审查出的问题提出整改进度及相关建议，对涉及严重违规问题的省份（区域）或者直接责任人，缺乏问责或提出向相关部分移送或处罚的建议，没有形成足够的威慢力以预防同类问题再次出现。如专项债资金“使用”方面，河南省只披露“已促进3 7.8 8 亿元资金拨付到位”等。因此，专项债存在的问题难以从根本上解决，仍然存在“屡审屡犯”和“屡犯屡审”的现象，从而浪费审计资源，使专项债审计效果大打折扣。（三）审计介入时点滞后由于专项债周期长、数据复杂、程序繁琐，需对专项债整个存续周期进行监督和检查。通过审计工作报告可知，更多的专项债跟踪审计是对以前年度的情况进行审查，执行事后审计。如云南省审计发现“1 0 个建设主体违规使用2 7.2 1 亿元”、北京市审计发现“1 0 个项目超规定范围使用资金2.3 4亿元”等。相较于揭示和预警债务风险，审计内容主要放在发现违规举债等已发生的问题上，介入时间迟滞且整个审计进程较短四、地方政府项债券跟踪审计路径选择实施地方政府专项债券政策跟踪审计一首先，通过事前预防及时发现问题，专项债跟踪审计政策出台的科学性和可操作性，是政策实施绩效的前提保障。地方审计机关应采取有效的预防措施，如建立专项债通报预警机制，结合当地的自然环境、区位、市场等因素，进行全面的研究和论证，同时要求各部门协助落实政策措施，以确保政策的有效执行，包括预测专项债政策措施实施中存在的风险，拟订审计解决方案。其次，通过事中实时监督和依法处理违法违纪问题，实时关注专项债政策实施过程中出现的新情况、新问题并采取应对措施。需要密切关注政策的变化，注重不同政策协调性，如短期政策与长期发展规划是否一致，同一领域的政策是否具有连贯性等。如果发现不协调现象，必须及时报告和反映，以更好地解决政策不完善的矛盾。最后，事后问责是指对政策执行效果进行评估，量化执行效果与目标的差距，为政策修订与调整提供意见，形成对政策执行的专项债反馈机制和问题管理机制。同时，各地方审计机关要加强对整改行动的跟踪监督，明确整改责任。对整改不力的，开展约谈、警告、通报批评等措施，并将其纳人领导干部的绩效考核、任用及赏罚机制中，强化专项债跟踪审计追责的约束管理。（二）实施地方政府专项债券项目跟踪审计专项债项目的周期一般较长，跟踪审计在专项债的不同阶段要采用不同的审计方式，跟踪审计方式通常应当与专项债生命周期同步进行变动，如图（2）所示。专项债项目跟踪审计“举借”环节“监管”环节“使用”环节“偿还”环节”重大阶段阶段性全过程阶段性跟踪审计跟踪审计跟踪审计跟踪审计图(2)专项债项目跟踪审计流程图一是专项债“举借”环节实施重大阶段跟踪审计。立项环节实施跟踪审计。审计核心目标是分析专项债跟踪项目本身的可行性。审查该项目是否为一定收益的公益性项目以及专项债支持类项目，通过查阅项目建设内容等资料。需要评估项目的资金募集是否与项目的实际建设需求相匹配，以防止出现超额募集。为防止各政府机关虚假申报项目，查阅立项审批资料，应重点审查项目手续是否完备、程序是否合规以及虚增项目收入等情况。申报评审环节实施跟踪审计。审计人员应当抽取一定比例的项目申报、审核及发行资料，获取有关项目基本情况、项目预期收益、融资平衡方案等资料，分析项目前期准备工作是否完成、项目预期28新会计（月刊）2 0 2 4年第2 期（总1 8 2 期）四是专项债“偿还”王环节实施阶段性跟踪审计。审计观察Auditobservation收益来源是否合理可靠、融资平衡方案是否可行、第三方出具的报告是否合理等情况。此外，还需要审查项目测算数据的逻辑性和数据来源的真实性，以确保项目满足发行条件。若项目不符合发行条件，则暂停该部分专项债的发行，确认责任主体对其进行追责，并督促问题整改；若项目符合发行条件，则专项债可以顺利发行。二是专项债“监管”环节实施阶段性跟踪审计。对项目建设推进情况跟踪审计。审计人员通过检查专项债以外的其他建设资金是否按渠道、按建设进度计划落实到位，弄清资金缺口规模，是否存在因资金缺口导致工程停滞问题。审计人员检查项目建设是否履行基本建设程序，揭示未批先建和超批复建设等违规行为。审计人员对项目建设进度控制进行审计时，应检查是否存在不作为、慢作为、协调推进机制未有效发挥作用等阻碍项目建设，相关配套设施是否进展滞后进而影响项目整体投运等。审计人员在项目最后竣工验收和工程决算环节，审查是否按期竣工并及时进行工程决算，是否存在未经验收或验收不合格但交付使用的问题。对项目资产管理跟踪审计。审查各级财政部门是否建立政府债券投资项目资产统计报告制度。对项目绩效实现情况进行审计，审查项目资产是否按期交付使用，交付后是否长期闲置未产生效益，项目产生的收益是否能够实现融资收益平衡，项目是否存在高估收益低估风险的过度包装等三是专项债“使用”王环节实施全过程跟踪审计。核查专项债资金用作项目资本金占全部新增专项债规模的比例是否合适，是否影响有效投资政策效果；检查专项债资金是否用于本项目以外的领域，是否存在过度融资。在此阶段审计中，审计人员的关注点包括审查项目是否仍然符合公益性特征、预算是否足以保障专项债的本金和利息支付、债务续借率以及未来年度的偿债风险等。审计人员需要获取有关预算制定和执行的相关文件，并核查专项债的还款来源是否合规。此外，审计人员还需关注政府部门是否建立了专项债监控体系，并是否具备健全的偿债约束机制，从制度层面审计专项债的偿付情况。审计的焦点也应转向项目的绩效，即从合规性审计逐渐过渡为绩效审计。（三）实施地方政府专项债券资金跟踪审计针对专项债资金运行中普遍存在的共性问题和特征进行分析研究，明确专项债“借、用、管、还”等环节跟踪审计内容和重点，有效防止违法违规行为的发生，提高专项债资金使用效率。为预警和规避风险，专项债资金的跟踪审计应以风险为导向，以成本效益为目标，着重于可以有效降低专项债风险的关键步骤。专项债资金跟踪审计的流程、重点及指标体系如图（3）所示。举债合法性举借环节定性指标举债规模合理化举债流程规范化等专项债券管理制度是否健全监管环节定性指标专项债资金跟踪审计资金分配科学性资金管理有效性等项目目标的可行性定性指标资金结算程序合规性资金投向是否符合政策领域等使用环节资金到位率定量指标项目净现值项目回收期等是否建立偿债制度定性指标是否有完整的偿债计划是否建立风险预警机制等偿还环节专项债务率定量指标专项偿债率专项负债率等图（3)专项债资金跟踪审计图一是专项债资金“举借”环节跟踪审计。存在的主要问题：专项债的规模超出预算、偿还的最高额度超过地方政府的可用资金；举债行为不遵循规定程序等。审计重点关注：审查专项债期限结构期限、利率；审查募集程序是否符合法律规定，以及举债主体；专项债规模是否进行精细化管理，以免超出当地经济负担，偿债峰值是否超过地方政府可支配财力。审计评价：定性分析指标主要包括举债主体合法性、举债规模合理化以及举债流程规范化等。二是专项债资金“监管”环节跟踪审计。存在的主要问题：未实行专户存储核算；未纳人同级项目库管理；未建立全过程生命周期监管机制等。审计重点关注：地方政府是否出台专项债管理条例，地方政府是否出台专项债发行、使用、管理新会计（月刊）2 0 2 4 年第2 期（总1 8 2 期）2 9审计观察Audit observation细则；检查专项债资金是否实行专户管理，专用账户严禁存放非债券资金或用作其他用途。财政部门是否建立专项债项目穿透式、全过程的全生命周期监管机制，是否建立并执行政府债务风险监测和考核问责机制。定期对资金使用和项目进展情况进行监督检查，确保资金使用效益和安全。审计评价：指标主要包括专项债管理制度是否健全、资金分配科学性、专项债资金管理的有效性等。三是专项债资金“使用”环节跟踪审计。专项债资金的有效利用不仅取决于规模，更重要的是有效性和可持续性。其应能有效降低风险，产生良好的社会效益。存在的主要问题：将资金投向非公益性项目；资金闲置、挤占等；资金使用缺乏信息披露制度等。审计重点关注：专项债资金使用的合规性情况，再融资专项债是否随意调整债券资金用途。专项债资金用于项目资本金的情况，检查资金是否超过可以用作资本金的领域。资金使用进度情况包括财政部门向项目单位拨付专项债资金的情况，应审查是否存在专项债资金长期未拨付、滞留国库等问题。检查项目单位专项债资金使用情况，核查是否存在项目建设进度缓慢、项目建设手续不完备、虚报工作量等问题。审计评价：定性分析指标主要包括项目目标的可行性（如有无可行性报告）资金结算拨付程序是否合规、资金投向是否符合国家宏观政策领域等。定量评价指标主要包括施工进度完成率（实际完成额度计划完成额度）、项目净现值（未来项目现金净流量现值原始项目投资额现值）、资到位率（实际到位专项债资金计划到位专项债资金）等。四是专项债资金“偿还”环节跟踪审计。“偿还”环节是专项债资金运行的终点。此环节确保还款来源并优化还款方式，是最关键的措施。存在的主要问题：偿债责任不明确、偿还意识薄弱、偿债机制不健全；项目收益与还本付息不平衡造成财政偿债压力；缺乏偿债计划，地方政府相对固定的偿债资金来源不足等。审计重点关注：偿债资金的及时到位和规模，以及是否符合预算安排；地方政府是否建立完善的专项债监管机制，并实施专项债报告制度，专项债相关信息是否透明；地方政府是否将专项收人按期上缴国库，审查到期专项债是否已经还本付息，审计评价：定性分析指标主要包括是否建立有效的专项债偿债机制及应对措施；专项债投资项目收益是否优先用于还本付息，并保证收益足以支付本金和利息；是否建立专项债务风险预警制度；是否充分披露专项债风险。定量评价指标主要包括专项债利息支出率（当年专项债利息支出政府可支配财力）等，反映潜在偿债风险以及风险的递延和集聚问题；赤字率（当年政府预算支出当年政府预算收入）国内生产总值，警戒线为3%；专项偿债率（专项债务还本额综合财力），国际警戒线为2 0%；专项债负债率（专项债余额国内生产总值），国际警戒线为6 0%；专项债务率（专项债务余额政府可支配财力）；新增专项债务率（新增专项债专项债务余额），超过4 5%则会认为当地政府有可能出现“以新还旧”的情况等；逾期专项债务率（逾期专项债务总额/地方专项债务余额），警戒位为2 5%，反映地方政府长期还债能力以及政府是否能够及时偿还专项债。五、结语引人专项债跟踪审计，可将审计关口前移，其不仅可以更加灵活地进行专项债动态监控，又可以更加有效地促进政府治理。但目前相关理论成果较少尚未将两者融为一体，因此，需要探索提高这种方法的应用价值。本文基于专项债跟踪审计现有文献，分析专项债传统事后审计存在的问题，提出从政策、项目、资金方面实施专项债跟踪审计，以解决原有审计的局限性。这将有助于建立有中国特色的专项债跟踪审计，为专项债跟踪审计提供可借鉴的路径，实现对专项债风险的有效防范，为社会经济发展提供审计保障。参考文献：1熊伟、许恋天.地方政府专项债券：制度困境与路径选择).上海经济研究，2 0 2 2（4）：7 8-8 7.2汪蕊，加强高校地方政府性债务跟踪审计的思路.陕西财税，2 0 1 1（1 1）：1 4-1 6.3乔俐程.地方政府专项债券全生命周期管理研究以山西省为例 D.山西师范大学，2 0 2 1.4蔡丽.内部审计视角的地方政府专项债券政策跟踪审计路径D).中国内部审计，2 0 2 1（6）：4 2-4 4.5赵翼鹏.政府专项债券项目跟踪审计研究-一以S省A教育项目为例 D.四川师范大学，2 0 2 2.6韦小泉.政府审计对地方政府专项债券风险的影响研究.审计研究，2 0 2 0（4）：5 1-5 7.