基层治理的低成本优势何以可能--基于后发展地区的探索.pdf
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1、基层治理的低成本优势何以可能?基于后发展地区的探索魏万青内容提要 实现基层社会的低成本治理,是实现基层治理可持续、高质量发展的关键问题。本文基于新内生发展框架与适宜技术理论,基于后发展地区的两个案例讨论基层的低成本治理及机制。研究发现,基层社区在有限资源输入的情况下,可以通过治理负荷分流、现有资源动员与盘活、低成本人力资源优势、增强沟通和增强供需匹配度等降低治理成本,提升治理效能。如何在外部资源输入下激发基层社会内部活力与资源,是实现低成本治理的关键。本研究为降低基层治理负荷,推进治理可持续发展提供了启发。关 键 词 基层治理 治理负荷 低成本治理 适宜技术理论问题的提出从某种程度上来说,基层
2、治理能力现代化必然是低成本的现代化。如何在财政约束下提升基层社会的治理效能,实现低成本治理,事关基层稳定与治理模式的可持续发展,在财政赤字压力不断提升的今天尤为重要。国家治理体系与治理能力现代化过程,是社会转型过程中治理真空、治理短板不断被填充、补强的过程,也是治理规模不断扩大、治理负荷不断提升的过程。长期以来,我国社会建设、社会治理滞后于经济建设与经济治理,这一滞后性在基层社会治理中尤为明显。为此,推进治理资源下沉、弥补基层治理短板、加强社区建设,成为当下以及今后相当长一段时期的重点任务,基层治理成为现代化过程中治理能力提升的关键环节。中国作为一个人口规模巨大的国家,基层治理短板的补强意味着
3、国家治理规模与治理负荷的快速增加。与此同时,中国82本文调研受广西壮族自治区民政厅“城市社区治理与公共服务研究:以广西为例”“广西城乡社区治理能力和服务能力提升研究”“乡村振兴背景下农村社区公共治理机制创新研究:以广西为例”课题的资助,在此表示感谢。周雪光:国家治理规模及其负荷成本的思考,吉林大学社会科学学报2013 年第 1 期。经济发展进入结构转型期,各级政府面临着财政赤字增大、税基不稳定、土地财政难以为继等问题,其结果是地方债务不断增加,基层社会治理普遍面临着资金短缺的局面。这也使得现有基层治理中诸多模式的短板与不足日益凸显。既有基层治理研究主要关注基层治理如何“补短板”。资源视角注重自
4、上而下的资源和外部资源的输入与链接,如驻村第一书记、对口帮扶、三社联动等治理模式,都可以理解为资源的下沉与投入。技术视角注重技术赋能与减负,如从痕迹管理、形式主义到技术赋能,关注治理重心下移的信息获取成本与监督成本导致的基层治理负荷问题。治理资源不足、治理技术滞后,无疑是基层治理中非常重要的问题。在基层治理实践层面,社工“双百计划”与“让数据多跑路”“一网通办”等智慧治理,构成了当下社会治理的范本,均强调资源与技术赋能的作用。然而,资源视角与技术赋能视角主要关注行政主体,且相关研究是建立在资源投入不断加强与“强政府”的假设上,忽视了财政赤字增大、基层治理资源投入面临困难的处境。特别是对于广西等
5、后发展地区而言,基层财政紧张、资金短缺,政府无法给予足够的资金支持落实“专业社工”全覆盖,也无法为智慧治理提供强大的技术支持、财力物力支持。治理需求日益增长与平衡日益紧张的财政收入之间的矛盾,成为影响经济社会高质量发展的关键因素。社会结构视角主要关注社会组织、社会精英、中产阶层等社会内部因素。毫无疑问,社会组织与社区精英、中产阶层的成长有助于调动社会资源与社会自我治理,相关研究将“第三领域”治理和“双轨政治”视为基层低成本治理的传统范本,然而这些研究忽视了基层社会的复杂性。总之,在经济结构转型、财政压力不断提升的当下,建立一个低成本、可持续的基层治理模式显得愈发重要。而建立低成本可持续的基层治
6、理模式,关键是理解基层治理成本与治理负荷形成的原因。事实上,基层治理效能与资源输入、治理主体的资源动员能力,以及基层的社会结构与社会精英相关,同时也与各主体之间的互动关系、利益契合度相关。然而,既有研究更多关注治理主体的能力与资源,强调资源与科技对治理主体的各种“赋能”,而基层治理中主体互动模式与“政社关系”对基层治理成本与效能影响的研究依然有待深入。本文重点关注基层治理的“政社关系”与低成本治理的机制,并选取辽宁龙城区和花山县的案例,基于内生发展框架和适宜技术视角,讨论资源相对短缺地区如何利用资源输入激发基层社会的内部活力,实现低成本治理。相对于既有研究,本研究不仅为新时代“枫桥经验”提供了
7、“政社关系”的视角与新的解读,更为重要的是,考虑到新时代基层治理中资源约束的“常态”,本文基于后发展地区的低成本治理模式进行探索,对降低基层治理负荷,推进基层治理可持续发展更具有启发与推广意义。研究综述与理论框架(一)后全能主义的基层治理:从“社会中心主义”到社会治理新格局长期以来,社会治理中政府的大包大揽,带来了沉重的治理负荷与财政压力,而市场化快922024.2本文对具体地名进行了匿名化处理。速转型又导致基层社会特别是农村地区出现了“治理真空”。既有研究往往采取“社会中心主义”立场,关注传统精英、基层自治组织、社会组织的作用,传统社会的“双轨政治”被视为基层治理的“理想型”。“社会中心主义
8、”视角在一定程度上契合了早期降低政府治理负荷与财政压力的需要,但也使得基层治理面临着资源不足的困境。“悬浮型”政权、“逆向软预算约束”、基层社会集体债务、“小马拉大车”等,是基层治理中“资源不足”的普遍反映。基层治理资源与能力不足,也使得基层社会纠纷不断上移,给政府带来沉重的治理压力与负担。为解决基层治理中资源不足、公共服务滞后等问题,党和政府强调社会治理重心下移,“国家中心主义”成为基层治理研究中的主要立场。项目制、项目化治理、干部下乡与第一书记等治理模式,成为弥补基层治理资源不足的重要手段。党建引领、政府主导、社会组织参与、多方协同参与的共建共治共享的社会治理格局成为理想型的基层治理。(二
9、)技术治理路径:数字化治理与技术赋能治理重心下沉的实践中,政府逐渐将管理、服务、资源向街道、社区下沉,并通过下放权力、购买服务、培育社区社会组织、多元主体协商议事等途径来满足居民多样化的需求。然而,现实层面的基层治理,特别是后发展地区的基层治理,虽然有了长足发展,但离理想型的基层治理依然有着较大的距离。基层社区行政化、民众参与度低、公共服务供给不足与资源紧张在基层治理中依然较为普遍。互联网技术与数字技术的变革为政府治理与基层治理带来新的契机,如政府数字化浙江经验、北京的“接诉即办”、上海智慧政府与“一网通办”,研究者将数字化视为弥补基层治理短板的重要手段。毫无疑问,数字技术的广泛使用,为基层治
10、理与社区治理带来了新的前景。然而,大部分后发展地区经济发展基础较为薄弱,社区的财政基本上03基层治理的低成本优势何以可能?杨善华:家族政治与农村基层政治精英的选拔、角色定位和精英更替 一个分析框架,社会学研究2000 年第 3 期。徐勇:论城市社区建设中的社区居民自治,华中师范大学学报(人文社会科学版)2001 年第 3 期。谢舜:非政府组织与当代中国的社会转型,中国行政管理2005 年第 2 期。郑卫东:“双轨政治”转型与村治结构创新,复旦学报(社会科学版)2013 年第 1 期。周飞舟:从汲取型政权到“悬浮型”政权 税费改革对国家与农民关系之影响,社会学研究2006 年第 3 期。周雪光:
11、“逆向软预算约束”:一个政府行为的组织分析,中国社会科学2005 年第 2 期。周雪光、程宇:通往集体债务之路:政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给,公共行政评论2012 年第 1 期。丁煌、卫劭华:“小马拉大车”:本土情境中基层政府的负重运作现象考察 基于 W 区 Q 镇环保项目推进案例的实证分析,行政论坛2021 年第 2 期。付伟、焦长权:“协调型”政权:项目制运作下的乡镇政府,社会学研究2015 年第 2 期。陈家建:项目化治理的组织形式及其演变机制 基于一个国家项目的历史过程分析,社会学研究2017 年第2 期。蒋永甫、莫荣妹:干部下乡、精准扶贫与农业产业化发展 基于“第一书记
12、产业联盟”的案例分析,贵州社会科学2016 年第 5 期。樊佩佩:多重约束下的协商议事能否推动社区治理合力形成?,学海2023 年第 1 期。沈费伟、诸靖文:数据赋能:数字政府治理的运作机理与创新路径,政治学研究2021 年第 1 期。许峰:地方政府数字化转型机理阐释 基于政务改革“浙江经验”的分析,电子政务2020 年第 10 期。李忠汉:数字治理驱动治理重心下移的机制分析 以北京市“接诉即办”改革为例,北京社会科学2022 年第11 期。赵勇、曹宇薇:“智慧政府”建设的路径选择 以上海“一网通办”改革为例,上海行政学院学报2020 年第5 期。处于“吃饭财政”状态,各级政府无法投入大量资金
13、探索和实施数字化治理。此外,技术治理还需要考虑适用性,包括其存在的边界和可能的风险,数字化治理技术在运用过程中需要考虑到组织、制度、伦理等多维度。(三)简要述评与本文框架:从内生发展到适宜技术理论既有研究主要从资源、社会结构、技术等维度讨论了基层治理的困境与破解之策。虽然既有研究整体认同社会治理与基层治理中国家与社会的互构、互相促进、互相支持与合作,是减轻基层治理负荷和提升治理效能的有效之策,但相关研究依然存在一定的“社会中心主义”“国家中心主义”“技术中心主义”偏好,或关注社会精英与社会结构的作用,或强调国家资源下沉与高位推动、上级领导注意力的力量,或将数字化变革视为走出基层治理困境的关键,
14、而对基层治理内部与外部资源的协同、合作机制缺少充分地探讨。“项目制”研究关注自上而下的资源下沉到基层的影响,但更多是对项目制导致的“科层化”与“僵化”、制度外行为与“策略主义”、地方层面不平等加剧的担忧与批评。如何推进基层治理中的内部与外部资源的整合,提升基层治理效能?内生发展视角与适宜技术理论为此提供了启发。内生发展视角强调行动者主体性,关注内生发展和外生发展的融合,特别是区域与基层发展的外部与内部资源整合的作用。而适宜技术理论则更强调发展路径、技术选择与所在区域资源禀赋的相互作用,强调技术选择问题要考虑技术结构与要素投入结构的一致性,强调技术的适应性。经济发展如此,基层治理也是如此。适宜技
15、术理论蕴含着包容与共享发展理念,强调行动者主体的参与、资源激活。适宜技术理论体现了先立后破、稳中求进的发展思路,如果技术采用不能提升对现有资源、人力资源的有效利用,可能会导致震荡与失序问题。对基层治理而言,治理方式与技术的适宜性至关重要。数字化转型与经济结构调整,以及需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力之下,诸多低技能劳动者、农业转移人口、妇女、年长劳动者亟需工作机会,但很难找到稳定的工作。如果能将基层治理目标、具体任务与他们的工作需求相结合,不仅可以提升劳动力市场上弱势群体的参与、降低就业压力,同时也能为基层治理培育人才,增强工作队伍的稳定性。事实上,对广大后发展地区而言,专业化与数字化社会
16、治理当然能有效提升基层治理效能,但受制于现实的财政压力与资源约束,难以留住专业人才,数字化所需的高投入也可能难以为继。132024.2郁建兴、樊靓:数字技术赋能社会治理及其限度 以杭州城市大脑为分析对象,经济社会体制比较2022 年第 1 期。管兵、罗俊:任务型组织的科层化 以 A 市城镇化过程中的组织变迁为例,社会学研究2023 年第 6 期。李祖佩、钟涨宝:项目动员:“统合化”背景下的县域政府治理,社会学研究2022 年第 6 期。陈家建、巩阅瑄:项目制的“双重效应”研究 基于城乡社区项目的数据分析,社会学研究2021 年第 2 期。李培林:乡村振兴与中国式现代化:内生动力和路径选择,社会
17、学研究2023 年第 6 期。林毅夫:发展战略、自生能力和经济收敛,经济学(季刊)2002 年第 1 期。Y.Hayami,V.W.Ruttan,Agricultural Development:An International Perspective,Baltimore London:Johns Hopkins Uni-versity Press,1985.研究设计(一)研究方法与案例选择本文以辽宁龙城区和花山县为例,主要基于以下考虑:其一,案例的前瞻性与典型性。基层治理的东部经验更多是示范性、标尺性的案例,相关经验与治理成就的取得是建立在强大的资源投入基础上的。然而,资源投入有限是基层治理
18、的普遍现状。与此同时,一些基层政府财政赤字严重,债务包袱重、收支缺口大。因此,可持续的基层治理更需要后发展地区的低成本治理经验。龙城区和花山县作为后发展地区,其基层社区治理成效是建立在极其有限的资源投入基础上的,更具有推广价值。其二,案例的边缘性与独特性。既有基层治理的案例研究,大多采用标尺竞争样本。不仅有地方雄厚的财政投入支持,也有发达地区的高新技术环境的支持。然而,“核心-边缘”结构中的边缘地区相对于中心地区,其案例往往更能带来新理论与新机制。花山县是贫困县,龙城区是老工业城市的老城区,地方债务和财政压力与基层治理的新需求促使他们更能采取激发内部资源的策略,探讨并实践基层治理的低成本机制。
19、其三,两个案例都体现了基层治理“补短板”的需求。基层治理是社会治理的短板,而缺少资源投入、社会发展程度不高的中西部地区的基层治理则可能是“短板中的短板”。龙城区和花山县案例来自后发展地区,相关治理经验相对于发达地区的经验更具有参考意义。总之,龙城区与花山县的案例与本文挖掘低成本治理机制是匹配的,两个案例均体现了外部有限资源的输入与内部资源的有效激活的特点,体现了新内生发展视角的理念。笔者长期以来对两地基层治理进行跟踪、记录,收集了大量的资料。本文资料主要来源于以下途径:一是政府部门的政策文件、法规、制度等;二是政府部门的工作报告、宣传资料等;三是实地调研及访谈。笔者对这两个案例有着长期的追踪调
20、查,并在20182021 年多次实地调研,利用与当地民政等政府部门合作开展课题研究的机会,与政府官员、政府工作人员、社区工作者和居民进行访谈、座谈以及其他渠道的交流。本文遵循三角验证原则,通过不同时期收集的一手资料对研究证据进行补充与验证。文中对访谈资料的处理,在不改变原意的情况下,去掉了一些方言与口语化的表达。(二)案例特征与介绍1.龙城区街道基层治理:困境、创新与成效作为老工业城市的老工业区,龙城区基层治理是广西老工业城市基层治理的缩影,也是诸多财政压力较大的城市基层治理的典型样本。一方面,治理重心下移背景下的基层治理目标日益提高,任务与日俱增。应对上级的各种要求、考核,成为基层工作人员的
21、主要工作内容,街道工作人员、网格员与社区工作者处于“小马拉大车”的状况。另一方面,随着资源与治理重心下移,基层社区各种“议事会”纷纷成立。“议事会”吸纳社区居民参与,收集各种社区治理23基层治理的低成本优势何以可能?J.C.Dencker,M.Gruber,T.Miller,E.D.Rouse,G.von Krogh,“Positioning Research on Novel Phenomena:TheWinding Road From Periphery to Core”,Academy of Management Journal,Vol.66,No.5(2023),pp.1295-130
22、2.的问题与民众需求,但诸多问题在社区一级难以解决,需要街道协调或向上反馈。与此同时,党代表、人大代表与政协委员等政治经济精英进入基层、社区,为基层与社区治理提供了各类资源,但很多问题依然处于“议事议事,议而不办”的困境。社区内部解决能力有限,街道办事处工作人员超负荷运转,导致对诸多“议题”回应不足。如老城区道路狭窄、小学与生活区在一起、上下班和接送小孩上下学高峰重叠导致交通拥堵等,这些难题都给居民生活工作带来不便。龙城区作出创新与改革的契机是其在 2019 年 1 月被确定为全国街道服务管理创新实验区。虽然实验区建设的主要目标是推进街道协商规范化建设,而非探索低成本治理路径,但如何在投入有限
23、的情况下做出具有全国示范效应的成绩,破解基层治理难题,成为龙城区基层治理必须回答的问题。以创新实验区试点工作为契机,龙城区增加了基层治理的投入并进行了街道和社区体制改革。一是推动社区改革,在南站街道红桥社区设立了社区网格专职前台和社区工作专职后台。二是推动街道改革,在街道内设立“五办两中心一队”,构建“后台”+“前台”联动管理服务运行模式。三是厘清部门与街道、街道与社区的工作职责。原业街道承接上级各部门下放业务共 425 项,街道将这 425 项都直接下放到社区。四是以“五社联动”为切入点,充分发挥社会组织在改革中的作用。龙城区街道试点工作改革取得了较好的成效。一是解决了以往累积的问题。龙城区
24、“三无小区”治理模式进入 2019 年全国城市社区治理九大成功案例。与此同时,节约了资金,降低了运行成本。二是民众满意度得到提升,促使政府决策落地成本降低。如在后续的“创全国文明城市”与志愿者服务活动的开展中,民众回应更为积极,投诉率下降、满意度提升。龙城区试点工作也得到上级部门的肯定,取得的基层治理成效被写入龙城区 2020 年政府工作报告,街道协商规范化建设成效被中国社区报报道。2.花山县基层治理:从政策落实难到“村决策、乡统筹、县审批”的新模式花山县地处广西西南,总人口 44 万,辖 7 镇 6 乡,3 家华侨农场,162 个行政村(社区),县域面积大,基础设施建设非常滞后,无论是扶贫还
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