党建引领基层治理的历史逻辑、制度密码与实践样态——超越“国家—社会”范式的分析.pdf
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1、第5 0卷 第2期西南大学学报(社会科学版)2 0 2 4年3月V o l.5 0 N o.2J o u r n a l o fS o u t h w e s tU n i v e r s i t y(S o c i a lS c i e n c e sE d i t i o n)M a r.2 0 2 4D O I:1 0.1 3 7 1 8/j.c n k i.x d s k.2 0 2 4.0 2.0 0 6政治建设与社会治理党党建建引引领领基基层层治治理理的的历历史史逻逻辑辑、制制度度密密码码与与实实践践样样态态 超越“国家社会”范式的分析郭 根,梁 豪(上海理工大学 马克思主义学院,
2、上海2 0 0 0 9 3)摘 要:中国共产党在治国理政实践中,以鲜明的政治品格和强大的政治优势高质量领导国家建设,高水平融入社会治理,全面推进中国式现代化。源于西方学术话语的“国家社会”范式却无法为中国的治理叙事提供科学解释,在微观视角、理论逻辑以及结构方法等方面呈现失语状态。回溯改革开放以来党建引领基层治理的历史逻辑,经由街居党建、社区党建和区域化大党建,党建在基层治理中的核心地位、战略功能得以不断拓展。同时,党建机制深度融入基层治理,实现了对“行政化治理”“多中心治理”以及“技术化治理”的超越,进而在化解三大困境与不足过程中彰显了“中国之治”的基层密码。而在实践上,凭借引领政权能力建设、
3、融入社会治理体系、贯通应急治理过程,党建为提升基层治理效能,夯实党的执政基础,维护社会安全稳定提供了重要保障。作为中国基层治理的制度优势、实践品质和重要法宝,党建引领已然成为超越西方治理范式、构建中国特色自主知识体系的逻辑起点和既成事实。关键词:党建引领;合作治理;协同治理;情感治理;接诉即办;楼宇党建中图分类号:D 6 1 文献标识码:A 文章编号:1 6 7 3-9 8 4 1(2 0 2 4)0 2-0 0 7 3-1 2一、文献综述与问题提出肇始于西方学术界的“国家社会”范式一度成为学者关注的理论议题,“国家中心论”和“社会中心论”也成为东西方不同立场的学术表达。黑格尔认为,需要国家凌
4、驾于市民社会之上,借助法律体系和司法保护等武器来“代替”整个社会,并以国家的权威性来解决市民社会无法解决的公共利益问题1。马克斯韦伯认为,“政党 的故土原则上在 权力 的领域里。党派的行为旨在获得社会的 权力,也就是说:旨在对一种不管是什么样内容的共同体行为施加影响”2。相反,米格代尔却对国家的改造能力表示怀疑,他认为,国家的改造能力是有限度的,国家从来就无法自主于社会之上。“国家的自主性、政策倾向、国家领导者的当务之急,以及国家的凝聚力都极大地受到其管理的社会的影响。”3更有甚者,詹姆斯C.斯科特则直截了当地表达了对擅用国家权力改造社会的质疑,因为当国家权力坚持推行简单的规划方案的决定权和行
5、动能力越强,对国民和社会的价值目标越漠视,一定程度上反而越难以成功4。由此可见,植根于西方的“国37作者简介:郭根,上海理工大学马克思主义学院,副教授。基金项目:国家社会科学基金项目“大都市郊区镇域治理单元重构模式比较与优化对策研究”(2 1 B Z Z 0 9 9),项目负责人:叶敏;上海市哲学社会科学规划项目“超大城市预防和化解社会矛盾的治理机制创新与本土化经验研究”(2 0 1 8 E K S 0 0 8),项目负责人:郭根。家社会”范式一方面将国家、社会界分为泾渭分明的两个领域,另一方面在二者的相互关联上又无法达成一致意见。由此,政党被赋予“国家社会”范式中的代理人角色,并担负着重要功
6、能。一种观点认为,基于利益、情感以及共同原则的政党常常以“代表机构”和“表达工具”的角色,置身于社会之上,“操作”民意、“塑造”社会5。也有学者主张政党源于社会,与国家对立。还存在一种“中立”观点认为,政党是“将国家机构与公民社会机构联系起来的机制”6,没有政党一系列功能的履行,很难想象如何能够长期有效地治理复杂的现代社会。从既有文献看,中国学者一方面认识到,西方理论视野中的“国家社会”二维分析框架和中国的历史与现实均存在较大出入,而倾向于选择契合中国特色化、本土化治理实践的“政党国家社会”三维分析框架,并在此基础上建构基层党建研究本土化分析范式。吴新叶在回顾“国家社会”范式的知识传统基础上,
7、直陈其范式在面对中国社会治理叙事中的四大局限7。比如,在方法论上,“国家社会”范式偏好整体性思维,对于社会治理的核心议题 鲜活的微观生活场景选择“无视”。而且,面对中国社会治理场景中的快速变革,多从国家与社会冲突的视角理解,这显然与事实不符,因为在“摸着石头过河”的改革实践中,党和国家的治理“自觉”更为显著。同时,随着社会治理智能化的推进,大数据、远程控制等技术的应用并未进入“国家社会”范式的议题或对象,呈现出失语状态。总之,源自西方历史传统与学术话语的“国家社会”范式为中国社会治理提供了深入研究和借鉴的方法进路与实践参考,但“其精英路线、微观叙事、结构分析方法等,对中国故事并不能提供充分的解
8、释力。中国社会治理体制中的党委领导决定了治理的实践品质,它以党建引领为政治宣示与实践展开”7。另一方面,基于实践探索的典型经验,遵循政党研究逻辑,有学者也提出诸如嵌入式引领8,嵌入式合作9,耦合调适1 0,主导式引领、协商式引领、自治式引领1 1等概念范畴;着眼治理研究逻辑,概括诸如统合型联动1 2,统合治理1 3,整体性治理1 4等治理机制,以期为基层党的建设与社会治理实践提供具有解释力的理论资源。然而,如果仅仅从中西方研究范式的视角去理解政党在基层社会治理中的功能定位以及解读基层治理实践的多元化机制,实际上并不能真正切入党的建设与基层社会治理的要害。尤为重要的是,研究中国问题需要充分认识在
9、历史传统、实践逻辑以及制度形态上党的建设在国家治理体系和治理能力现代化中的特殊“位置”以及基层社会治理中党建引领的特殊“功能”。正如景跃进所言,政党的位置差异深刻影响了国家与社会的关系应当重视政党自身的国家治理功能1 5。郭定平也认为,将政党置于传统的国家社会二分理论框架中,会遮蔽政党的特殊性,不利于挖掘政党组织的学术价值1 6。中国共产党既是整体性政党,又是使命型政党。强烈的历史使命感、政治责任感,使其在国家社会关系结构中表现出强烈的政党自主性。在“总揽全局,协调各方”的治国理政实践中,更是以鲜明政治品格和强大政治优势高质量领导国家建设,高水平引领社会治理,推动中国式现代化建设和中华民族伟大
10、复兴。改革开放4 0多年取得的历史性成就、发生的历史性变革,再一次证明了中国共产党领导是改革开放与中国式现代化建设的制度优势和根本保障。2 0 2 1年 中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 明确了在基层社会治理中坚持党的全面领导的制度安排。党的二十大报告则将“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”,“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”1 75 4等作为基层治理体系和治理能力现代化的重要目标。党和国家为党的建设与基层社会治理作出的顶层设计,为进一步加强和完善党的全面领导、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向。特别值得注意的是,党的二十
11、大报告将“(四)完善社会治理体系”置于“十一、推进国家安全体系和能力现代化,坚决维护国家安全和社会稳定”部分1 75 4,进一步凸显了基层社会治理在维护国家安全和社会稳定中的重要作用,也再次确证了基层社会治理中“党建引领”的特殊地位和政治功能。简言之,维护社会秩序、保持社会47活力仅仅是社会治理的基础功能,从党的长期执政角度看,社会治理则是“把党的领导植根于基层、植根于人民群众之中,进而夯实新时代国家治理体系的社会基石”1 82 3 1。因此,在理论上如何回应“党的领导的制度优势转换为治理效能”的科学意涵,在实践中如何超越单一的“党建”逻辑与“治理”逻辑,并在回溯历史脉络与现实需求的过程中具象
12、化“党建引领”机制,为基层稳定与国家安全保驾护航,是本文尝试回应的议题。二、回溯党建:中国社会治理的历史逻辑改革开放4 0多年来,党的领导深度融入中国社会每一个基层细胞,伴随社会主义市场经济的发展、社会管理体制的变革以及社会治理的转型,基层党的领导在加强中改进,在实践中发展,成为中国社会不可或缺、举足轻重的关键力量。同时,也奠定了中国社会建设的政治底色,彰显了在中国特色社会主义制度下基层社会治理渐进式转型的基本走向。事实上,回顾当代中国社会治理转型的历史进程,不难发现:“党的建设”作为一种战略性治理机制,贯穿中国社会转型全过程,深入中国治理变迁全领域,并在推动治理领域条块协同、社会组织有序发展
13、、治理网络深度拓展等方面发挥着举足轻重的战略功能和关键作用。党建引领基层治理既是西方“国家社会”理论范式无法解释的社会事实,也是理解过去4 0多年中国社会治理模式演进的核心主线。(一)街居党建:聚焦党组织建设,服务群众需求,维护基层社会稳定2 0世纪5 0年代,我国建立起了一套包括单位制与街居制、人民公社制、户籍制、人民信访制度以及集体主义意识形态在内的配置公共资源的社会体制,形成了“国家单位个人”一元主体的社会管理格局和“总体性社会”1 9。1 9 8 7年党的十三大报告明确要求在改革开放中加强和改进党的建设,强调指出“新时期党的一切工作,都必须保证党的基本路线的贯彻执行”2 0。1 9 9
14、 1年 中国共产党街道工作委员会条例(试行)颁布,明确规定:党的街道工作委员会是区委的派出机关,根据区委授权,对本街道的政治、经济、行政和社会文化教育等各项工作实行政治领导2 1。1 9 9 2年党的十四大报告指出,机关、学校、科研院所、街道等基层党组织,都要根据自己的特点,加强和改进自身建设,各级党委要采取得力措施,努力把基层党组织建设成为团结和带领群众进行改革和建设的战斗堡垒2 2。1 9 9 6年9月中组部下发 关于加强街道党的建设工作的意见,明确了街道党委是街道各种组织和各项工作的领导核心,居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心的职责定位,同时要求,基层党组织要加强自身建设,
15、重点做好街道、居民区干部的教育、培养、考核和监督工作,不断发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,保证党和政府的各项任务在辖区内顺利完成2 3。改革开放后,随着“单位制”的逐渐消解,“单位人”越来越多地变成“社会人”,街道和居民区的党组织继而承担起“单位党员”的再组织工作。另一方面,“街居制”开始成为社会管理领域最重要的制度架构,街道和居委会开始承接,并逐渐担负起单位制下公共服务和社会整合“最后一公里”的相应职能,在社会治理中的角色不断得到强化。为了确保“街居制”充分发挥治理效能、更好地凝聚社会和服务居民,许多地方开始探索街居党建。与此同时,关于加强街道党的建设工作的意见 下发之后不久,
16、中组部又印发了上海市长宁区华阳路街道、天津市河西区马场街道等具有典型性的街道党建工作经验案例,以供在全国范围内学习交流。由此,党中央从开始重视、肯定街居党建进入了示范推广阶段。总体而言,街居党建主要聚焦党组织自身建设,党建治理机制主要表现为承接职能转移,对居民自我管理、自我教育、自我服务提供支持与引导,同时推动城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展。党员教育、党员管理和社会动员是这一时期街居党建工作的主要内容。57(二)社区党建:突出社会管理,拓展自治空间,领导协同治理2 0世纪9 0年代中期以来,随着市场化改革的深入推进,城市经济体制改革带来的大量下岗职工回归社区,农
17、村富余劳动力也涌入城市,城市急剧发展和人员快速流动引发的群体性事件和社会问题给社会管理带来巨大压力。另一方面,城市居民与社区之间的联系则更加紧密,自治意识不断增强,对社区服务的要求也更加多元化。为了有效化解接踵而至的基层社会矛盾,满足居民的自治需求,维持基层社会稳定,夯实党在基层的执政基础和群众基础,“社区党建”在实践中逐渐取代“街居党建”成为这一时期基层党的建设的主要场域。“社区党建”的正式提出始于上海市1 9 9 5年开展的城市党建专题调研。1 9 9 6年,上海市委结合调研情况和上海市党建实践,率先提出了“社区党建”的概念。1 9 9 8年,上海市委出台 关于加强和改进社区党的建设工作的
18、若干意见,指出社区党建工作是以街道党工委和居民区党支部为主体的,由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作,是街道党建工作的延伸与拓展。自此,上海市开始在全市范围内全面开展社区党建工作。与此同时,国内其他城市也陆续启动了社区党建的试点工作。这一时期,社区党建主要突出党组织的“服务性”和“覆盖面”,就是首先要做到凡是有党员的地方,就有党组织的教育管理;凡是有居民的地方,就有党组织服务群众的工作,就有党员在发挥作用2 4。在此基础上要尤为注重党组织协调作用的发挥,目的就是使社区党建作为整合资源的一种重要机制,惠及社区建设。1 9 9 9年,全国街道社区党的建设工作座谈会在
19、上海召开,会议总结了社区党建工作存在的问题和经验。随后,又先后在北京、海口、天津等地多次召开城市街道、社区党建的专题研讨会和交流会,进一步总结经验,探索规律,推进发展。由此,“以点带面”的社区党建由前期试点转入全面推进阶段。2 0 0 2年,党的十六大报告要求切实做好基层党建工作,特别要高度重视社区党的建设,以服务群众为重点,构建城市社区党建工作新格局,全面做好机关党建工作和学校、科研院所、文化团体等事业单位的党建工作2 5。2 0 0 4年党的十六届四中全会进一步提出构建和谐社会的任务,并从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的角度,突出了在新形势下加强社会管理的紧迫性和重要性,并第一
20、次提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局2 6。这标志着“我国由政府行政主导的社会管理逐渐转向基于执政党领导下的多元主体参与并相互依赖的社会协同治理”1 81 1,也是第一次在党的报告中突显“社会治理”的价值意蕴,并有意识地开始探索、布局从传统的单一中心治理结构向多元治理模式转变,并将国家、社会、市场等多元主体纳入社会治理情境中,且致力于构建一种良性互动、彼此支撑的关系结构。总体而言,随着基层党组织的覆盖面和服务力的不断增强,这一时期的城市社区党建的社会管理功能不断深化拓展,街道、社区党组织的整合力也得到进一步提升,并将辖区内机关、企业、事业单位、各类社会组织等统一
21、纳入社区党的建设体系中,形成以街道党工委为领导核心,多种组织共同参与,互联互补的新型党建网络。同时又依托这一网络进行社区治理和公共服务改革。实质上,城市社区党建是街道党工委以扩大党在基层的政治影响力、思想引领力为目标,通过对街道党建、辖区内单位党建、“两新”组织党建等资源的整合,实现优势互补、资源共享,形成共同推进城市社区建设的合力。(三)区域化党建:引领政权建设,创新社会治理,夯实基层安全伴随着中国城市化和现代化的不断推进,社会关系结构更为复杂、多元,基层党的领导在一定程度上呈现出虚化、弱化的现象,基层党的建设面临新的挑战。为了应对社会结构分化,社会治理难度加大的现实问题,基层党建模式需要在
22、新的社会条件下进一步作出调适,并直接表现为由社区党建拓展为区域化党建。区域化党建“通常是指在一个特定区域内,由当地党组织领导并整合驻区单位、居民区和辖区各类组织,而形成的一个区域性共建共治共享同盟”2 7。区域化党67建在实际运行中突出表现为“地域网络化”“主体多元性”“动态开放性”2 8三大特征。在空间布局上以特定区域为边界,以点带面、点面结合;在主体力量上以基层党组织为纽带,联结体制内外不同组织,外引内联、跨界融合;在党建议题上以区域性公共治理问题为抓手,吸纳社会,形成合力。有学者指出,“区域化”党建是基于“单位制”党建与新型社会形态之间的不适应,党的基层组织出现“离散化”与“悬浮化”的不
23、良现象,进而导致执政党内部聚合能力和外部整合功能双重弱化的认识而作出的规避政治风险和社会风险的“适应性”调整2 9。有鉴于此,着眼于解决基层党建实践中存在的问题,持续加强基层政权建设,不断引领基层社会治理,进一步夯实党的基层领导力的需要,党的十七大报告要求落实党建工作责任制,全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等基层党组织建设,优化组织设置,扩大组织覆盖,创新活动方式3 0。2 0 0 8年,习近平在全国组织工作会议上也提出,要坚持对社区农村企业等党组织进行分类指导,全面推进基层党组织建设。“积极探索构建以街道党组织为核心、社区党组织为基础、驻区单位党组织和社区内的全体党员共同
24、参与的区域化党建格局。”3 12 0 0 9年,中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定 则进一步要求,实现党组织和党的工作全社会覆盖3 2,区域化党建由此在全国全面推开。党的十八大以来,上海、北京等地纷纷结合本地区党建实际,积极探索区域化党建在提升社区自治、共治水平,引领城市治理等方面的功能作用和创新实践。由此,区域化党建进入体制机制建设的新阶段。2 0 1 9年,习近平在中央政法工作会议上指出:“要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,打造共建共治共享的社会治理格局。”3 3 中共中央关于
25、坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定 进一步将“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”3 4作为党建引领社会治理的重中之重。2 0 2 0年,习近平在吉林考察时指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,社区治理只能加强、不能削弱。”3 562 0 2 2年,习近平在党的二十大报告中进一步明确:“坚持大抓基层的鲜明导向推进以党建引领基层治理,持续整顿软弱涣散基层党组织,把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”1 76 72 0 2 3年3
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