党内问责与监察问责:基本要素的界分和衔接适用.pdf
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1、书书书 收稿日期 作者简介 崔爱鹏(),男,河南滑县人,中共河南省委党校法学教研部副教授。年 月第 期(总第 期)学习论坛 党内问责与监察问责:基本要素的界分和衔接适用崔爱鹏(中共河南省委党校 法学教研部,河南 郑州 )摘要 党的自我革命要求用好问责利器。党内问责属于党内法规体系,监察问责属于国家法律制度体系。不同规范体系决定了两种问责制度在问责主体、问责对象和问责情形等基本构成要素方面的差异,纪律检查机关和监察机关合署办公体制内在要求两种问责制度适用方面的一致和衔接。厘清党内问责与监察问责基本构成要素的界分及其衔接适用,是精准问责的前提和基础,也是充分发挥两种问责利器作用的关键所在。关键词
2、党内问责;监察问责;构成要素;衔接适用 中图分类号 文献标识码 文章编号 ()党的二十大报告指出,坚持党的自我革命就是要坚定不移全面从严治党,深入推进新时代党的建设新的伟大工程,完善包括用好问责利器在内的党的自我革命制度规范体系。新时代,我国已经形成了具有鲜明中国特色的党内问责与监察问责并行的问责制度体系。党内问责是指,“党的领导机关和党的领导干部对其职责履行情况进行说明与解释,并对其违反职责要求的行为承担党内责任的制度”。党内问责的依据是 中国共产党章程 和 中国共产党问责条例(以下简称 问责条例)等党内法规。“所谓监察问责,是指承担领导职务的领导人员因履行职责不力、失职失责而引发监察调查程
3、序,进而承担否定性后果(谴责和制裁)的治吏机制”。监察问责的依据是 中华人民共和国监察法(以下简称 监察法)和 中华人民共和国公职人员政务处分法 等法律规范。党内问责与监察问责同属于问责制度体系的重要内容,二者在主体、对象和情形等基本构成要件要素方面具有较多的相似之处。由于党内问责与监察问责分别属于不同类型的制度规范范畴,二者基本构成要件要素又存在明显区别。相似性与不同性致使两种问责制度在适用实施方面存在一定范围的重叠和竞合关系。讨论党内问责与监察问责基本构成要素的界分和衔接适用,有利于推动两种问责的贯通协调和精准实施,充分发挥问责利器的作用。一、问责的发起与主导:问责主体要素的衔接问责的主体
4、要素是指有权启动问责和负责实施问责行为的组织、机构。问责的主体要素关乎问责的发起与主导,是解决“谁来问责”“谁负责问责”的问题,在各类问责要素中居于关键地位。问责主体在执政党、国家机构或者其他组织中的权力位阶、权利义务关系不同,决定了不同类型的其他问责要素如问责对象的广度、问责事项的类型、问责的方式及执行力度的差异。只有确定问责主体要素的范围,才能明确界分党内问责与监察问责的不同权限,避免问责实践中因问责主体不明确导致的问责主体越位、缺位,致使问责虚置或者问责泛化等问题,避免各问责主体因权力边界不清晰而产生的案件管辖不明确,出现管辖失序、相互推诿责任的现象,削弱问责的精准与权威。问责条例 第四
5、条立足于推进全面从严治党向纵深发展,严格遵守“失责必问、问责必严”“权责一致、错责相当”等党内问责的基本原则,从主体责任、监督专责和履行职责三个维度,对党委(党组)、纪委及其派出机构和党的工作机关的问责职责进行了明确定位:党委(党组)是从履行全面从严治党主体责任的高度,领导本地区本部门本单位的问责工作;纪委从履行监督专责的广度,协助同级党委开展问责工作,纪委派驻(派出)机构按照其职责权限对驻在单位的党员开展问责工作;党的工作机关从履行监督职责基本职能的深度,实施本机关本系统本领域的问责工作。问责条例 将党内问责的主体规定为一元多层次的问责主体制度。本文认为主要是基于以下原因。第一,党内问责的本
6、质是一种政治问责。因为党内问责的目的是坚持党的领导,加强党的建设,保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实。党内问责制度是增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”的政治性要求,是为了增强“两个确立”的政治自觉。要严明党的政治纪律和政治规矩,就要从制度设计层面严格规范问责主体,力求做到问责的精准,有效防止因各个问责主体权责不清晰而导致问责虚置或者问责泛化等问题的发生。第二,党内问责是党的一种内部监督机制。内部监督是系统或者单位在本系统或者本单位内部实施的各种监督所组成的监督体系。内部监督包括一般监督和专门监督,一般监督又包括日常监督、职能监督和主管监督,专门监督是包括审计
7、监督等在内的专门性监督。所谓党内问责机制是指在中国共产党内部,由作为问责对象的各级党的领导机关和领导干部对其职责履行情况进行说明与解释,由党内问责主体对上述问责对象违反职责要求的行为实施惩罚的一种行为过程 。党内问责作为一种党内的自我监督机制,其主体只能是党组织或者产生于党组织内部的机构,党内问责的主体也只能是一元的。此外,“政党作为一个科层制组织,其权力运作是采用自上而下的垂直指挥系统、职责履行是采用自下而上的层级负责制,因此对政党组织内部的问责,体现的是组织内部上级对下级以及专门机构对组织人员的质询权力”,党内问责又应当是多层次的。一元多层次的问责主体制度,实现问责主体从“模糊化”向“精细
8、化”的重大转变,体现了党内问责的严肃性和问责主体职责的精细分工,有利于充分发挥问责主体的作用,倒逼问责主体积极履职尽责,进一步压实管党治党的政治责任。监察法 的立法目的之一是加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,实现对所有公职人员依法履职、秉公用权、道德操守的合法性、合纪性、合理性的监督。该法第十一条规定,监察委员会对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。该法第四十五条规定,监察机关作出问责决定或者提出问责建议:监察机关对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员,按照管理权限对其直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。根据该法规定,监察问责的主体
9、是监察委员会或者监察机关。如果单纯从法条规定来看,监察问责似乎存在两个不同的主体,但仔细分析监察委员会或者监察机关的职责定位,根据 宪法 第一百二十三条的规定,结合 监察法 第十一条、第四十五条的规定,本文认为监察问责的主体应当是监察委员会。其原因主要有以下几个方面。第一,是由监察委员会的性质决定的。监察法 第三条规定监察委员会是代表党和国家对公权力行使国家监察职能的专责机关。专责机关不仅强调了监察委员会的专业化,而且突出了监察委员会的职责和使命,即维护执政党的执政地位和执政安全。第二,监察法 第十一条是从监察委员会应当履行法定职责的角度,来界定监察委员会是监察问责的主体;而第四十五条则是从监
10、察机关拥有监察处置权的角度,明确监察机关拥有“对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员,按照管理权限对其直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议”的处置权限。在此种情况下,监察机关处置权的行使方式表现为监察问责的方式。第三,根据 监察法 第十二条、第十三条的规定,监察委员会可以向本级党和国学习论坛 年第 期家机关、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。派驻制度是纪检监察制度的重要组成部分,是以纪检监察派驻机构为中心的一项纪检监察基本制度,是纪检监察机关职能的延伸。监察委员会与派驻(派出)机构是领导与被领导的关系,派驻(派出)机构根据监察委员会的授权行使相应的监察职权。
11、合署办公体制下的纪检机关和监察机关本身就是一个机构、两块牌子。在这种具有中国特色的体制下,作为治理体系重要组成部分的党内监督和国家监察具有高度的一致性,党内问责和监察问责相应地也具有内在的一致性。党委(党组)和党的工作机关作为党内问责的主体,职责划分和职权行使的范围具体、明确。但是,纪律检查委员会及其派驻(派出)机构行使党内问责职责与监察委员会行使监察问责职责,在合署办公的前提下如何区分与衔接?如果党委(党组)和党的工作机关特别是党委(党组)认为党内问责的主体既然包括纪委及其派驻(派出)机构,党内问责权由纪委及其派驻(派出)机构实施即可,那么此种情况下,纪委及其派驻(派出)机构实施的问责行为与
12、监委实施的问责行为应当如何区分与衔接?年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发 关于实行党政领导干部问责的暂行规定。年,中共中央制定 中国共产党问责条例。年,中共中央新修订了 中国共产党问责条例。监察问责制度产生之前,“纪委与监察部门合署办公的安排也能够在一定程度上解决党和政府在分散管理与重复监督方面的问题,但在实践中基本很难实现对行政权力之外的其他公共权力机构和党员之外的其他国家公职人员进行统一监督问责”。“监察法 颁行及不断深化的国家监察体制改革对党政干部问责主体架构产生了深远影响,不仅明确监察委员会是党政干部问责的重要主体,而且强调监察委员会是代表国家实施监督问责的专责机关,与国家权力机
13、关、司法机关、人民团体相比,问责的专业性更强,力度更大”。我国监察问责制度的产生,标志着我国问责制度体系的完善,必将推进我国问责实践向纵深发展。在党内问责与监察问责主体衔接问题上,主要是纪委及其派驻(派出)机构与监委的衔接。第一,纪委及其派驻(派出)机构协助同级党委的问责。党的领导干部具有 问责条例 第七条规定的单纯党务方面的失职失责问题,纪委首先要履行好职责范围内的监督专责,在履行好监督专责的同时,协助同级党委开展党内问责工作。第二,纪委及其派驻(派出)机构与监委的双重问责。对于既是党的领导干部,又具有 监察法 第十五条规定的国家公职人员和有关人员身份的失职失责领导人员,按照“纪在法前”的原
14、则,首先应当由纪委及其派驻(派出)机构开展党内问责,然后再由监委实施监察问责。第三,监委的直接问责。监察机关对不履行或者不正确履行职责负有责任的国家公职领导人员,在具有相应管理权限的情况下,对相关国家公职领导人员直接作出问责决定。第四,监委提出问责建议。监察机关对不履行或者不正确履行职责负有责任的国家公职领导人员,在不具有相应管理权限的情况下,向有权作出问责决定的机关提出问责建议。通过以上四种问责情形的适用,可以使党内问责与监察问责有效衔接,执纪执法融合贯通,形成有机统一的问责实施整体,做到问责精准高效。二、确定责任与承担的关键:问责对象要素的衔接问责对象是问责行为所指向的、承担问责责任的具体
15、的人或者组织。问责对象是解决“问谁的责任”的问题,即确定责任的承担者。精确定位问责的对象要素,是实现问责精准化的内在要求,符合问责制度“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的设立初衷。问责条例 第五条规定了两类党内问责对象:一是党组织、党的领导干部,重点是党委(党组)、党的工作机关及其领导成员;二是纪委、纪委派驻(派出)机构及其领导成员。问责条例 将问责对象的范围确定为以上情形的原因在于两个方面。第一,上述两类问责对象与全面从严治党“两个责任”即各级党委承担主体责任、各级纪委承担全面监督责任相对应,与党风廉政建设和反腐败斗争的领导体制相契合。习近平强调,“党风廉政建设责任能不能担当起来,关键在
16、主体责任这个 牛鼻子,抓没抓住”。中共中央办公厅于 年 月印发的 党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定 第党内问责与监察问责:基本要素的界分和衔接适用六条规定了地方党委主体责任的内容,即地方党委应当将党的建设与经济社会发展同谋划、同部署、同推进、同考核,从坚决做到“两个维护”和坚决贯彻执行党中央决策部署以及上级党组织决定等 个方面加强对本地区全面从严治党各项工作的领导;第七条规定了党组(党委)对本单位(本系统)全面从严治党主体责任等 个方面的内容。全面从严治党还需要落实严密的监督责任,中国共产党党内监督条例 第二十六条规定了党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责,
17、加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查,承担加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督等重要任务。对纪委履行监督责任不力、纪委派驻(派出)机构及其领导成员在内的失职失责相关负责人进行严肃问责也是落实全面从严治党监督责任的重要内容。第二,党内问责是追究全面从严治党履行主体责任、监督责任中的领导责任,不是一般的非领导责任,也不是普通党员或者党内一般干部的直接责任。全面从严治党是各级党组织的职责所在,各级党组织及其负责人都是责任主体,必须担负起全面从严治党的主体责任;纪委、纪委派驻(派出)
18、机构及其领导成员承担的是监督责任;“党的工作部门是党委(党组)主体责任在不同领域的载体和抓手”;党的领导干部,党委(党组)、党的工作机关及其领导成员承担政治领导责任。政治领导责任的连带性决定了政治责任主体不仅要对自己的行为负政治责任,而且可能因为其下属的机构和人员的行为而承担政治责任,从而追究其领导责任;对于普通党员或者党内一般干部如违反党章和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,由于上述行为属于直接责任而不是领导责任,应当依照 中国共产党纪律处分条例 等党内法规的相关规定,追究其直接责任即可。因此,普通党员或者党内一般干部不能成为党
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