行政事业单位操作规范之收支控制设计.doc
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1、第四章 收支控制设计 近年来,公民的“知情权”越来越被认为是一种神圣的权利,“阳光财政”、“透明政府”等一系列新的的理念逐渐为民众所认同。公民要求“知情权”的意愿越来越强烈,“三公”经费的公开已成为社会热点。社会公众对行政事业单位经费支出空前关注,迫使政府部门加强财政资金的收支控制。 第一节 收支控制范围与目标 一、收支范围与分类(一)收支控制的范围为完整、准确地反映政府收支活动,进一步规范预算管理、强化预算监督,财政部发布了关于印发政府收支分类改革方案的通知(财预【2006】 13号),自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革。改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、
2、“支出经济分类”三部分构成。收入分类反映政府收入的来源和性质。根据目前我国政府收入构成情况结合国际通行的分类办法,将政府收入分为类、款、项、目四级。其中类级科目主要包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款回收本金收入、债务收入以及转移性收入等六类。实行国有资本经营预算的地方,政府收入还应包括国资本经营预算相关收人类别。支出功能分类主要反映政府活动的不同功能和政策目标。根据社会主义市场经济条件下政府职能活动情况及国际通行做法,政府支出分为类、款、项三级。其中类级科目主要包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保
3、护、城乡社区事务、林水事务、交通运输、工商业金融等事务、其他支出及转移性支付等十七大类。 支出经济分类主要 反映政府支出的经济性质和具体用途。支出经济分类设类、款两级。其中,类级科目主要包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出等十二类。(二)收入分类1.行政单位收入 按财政部2012年12月6日发布的行政单位财务规则(中华人民共财政部令第71号)规定,行政单位收入是行政单位依法取得的非偿还性资金,包括财政拨款收入和其他收入。(1) 财政拨款收入 是指行政单位
4、从同级财政部门取得的财政预算资金。其他收入是指行政单位依法取得的除财政拨款收入以外的各项收入。 (2) 行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等,不属于行政单位的收入。2事业单位收入 按照财政部2012年2月7日发布的事业单位财务规则(中华人民共和国财政部令第68号)规定,事业单位收入是事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。 (1)财政补助收入,即事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款。 (2)事业收入,即事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。其中,按照国家有关规定应当上缴国库或者财政专户的资金,不计入事业收入
5、;从财政专户核拨给事业单位的资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金,计入事业收入。 (3)上级补助收入,即事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。 (4)附属单位上缴收入,即事业单位附属独立核算单位按照有关规定上缴的收入。 (5)经营收入,即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。 (6)其他收入,即本条上述规定范围以外的各项收入,包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。(三)支出分类 支出是指行政事业单位为保障机构正常运转和完成工作任务所发生的资金耗费和损失。行政单位指出一般分为基本支出和项目支出。其中,基本支出是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常
6、工作任务发生的支出,包括人员支出和公用支出。项目支出是指行政单位为完成特定的工作任务,在基本支出之外发生的支出。 对事业单位而言,支出还包括以下四类: (1)经营支出,即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。 (2)对附属单位补助支出,即事业单位用财政补助收入之外的收入给附属单位补助发生的支出。 (3)上缴上级支出,即事业单位按照财政部门和主管部门的规定上缴上级单位的支出。 (4)其他支出,即本条上述规定范围以外的各项支出,包括利息支出、捐赠支出等。 在行政事业单位支出业务内部控制体系设计过程中,需要结合单位经济活动业务特点、管控要和单位支出管控类别进行设计,
7、如某行政事业单位经费支出分为人员经费、基本机构运转业务经费、重点管理经费(“三公”经费)、基本建设项目经费、工程修缮经费、信息化项目经费、购置项目经费、一般行政管理经费和专项业务经费九大类。1.人员经费支出 人员经费支出包括单位的工资支出与对个人和家庭的补助。其中,工资支出包括在职编内人员工资、在职编外人员工资、在职劳务派遣人员工资等,对个人和家庭的补助包括在职编内人员补助、在职编外人员补助及离退休人员工资及补助。 2.基本机构运转业务经费支出 基本机构运转业务经费包括单位为履行职能或完成特定工作任务和保障其机构正常运转发生的在基本支出范围外的一般性支出。 3.重点管理经费(“三公”经费)支出
8、 重点管理经费(“三公”经费)支出包括单位公务用车运行费、公务接待费、公务出国(镜)费。4.基本建设项目经费支出基本建设项目经费支出包括房屋建筑物购建支出、房屋附属设施新建支出、土地购置/拆迁补偿以及基础设施建设支出等。5.工程修缮经费支出工程修缮经费支出包括工程修缮支出、房屋及附属设施维修(护)支出及工程相关费用支出等。6.信息化项目经费支出信息化项目经费支出包括信息化系统建设支出、硬件购置支出、软件购置支出、信息化运行维护支出等。7购置项目经费支出 购置项目经费支出包括公务用车购置、其他交通工具购置、办公设备购置、家具购置、专用材料购置、专用工具和仪器购置、专用设备购置等支出。8一般行政管
9、理经费支出 一般行政管理经费支出包括综合行政管理支出、组织人事管理支出、财务管理支出、综合法律管理支出及其他后勤保障支出等。 9专项业务经费支出 专项业务经费支出主要是行政事业单位需要完成特定工作任务和事业发展目标发生的相关支出,比如学校的专项业务经费支出包括教学管理、学生管理、招生管理、学生就业管理、教研教改课题研究管理、各院系专业管理、艺术团管理、校企合作管理、教学计划内鉴定管理、对外培训管理、校园文化节及比赛竞赛管理等支出。(四)行政事业单位收支管理层级 收支管理从组织层级上主要分为单位内部审批、报上级单位备案和报上级单位审批三个级次。 单位内部审批的级次与职责,由单位根据自身情况设置,
10、一般包括对口事项的业务部门、归口统筹部门、财务部门和单位领导四个层级的审核与审批。 报上级单位备案属于单位内部审批范围的大额事项,需经单位领导班子集体研究决定。报上级单位审批事项根据业务内容与金额大小不同分为业务主管部门、财务部门、上级单位分管财务领导、上级单位领导和上级单位领导办公会五个层级审批。 具体审批责任如下: (l)主管部门与财务部门审核。业务部门对业务专业性较强的经费申请事项进行业务合理性的审核,财务部门对预算事项资金进行财务审核。 (2)单位领导审批。单位领导审批是指根据不同资金管理要求和预算事项金额,按照审批权限,分别报分管财务单位领导、单位领导和单位领导办公会审批。二、收支控
11、制目标 我国行政事业单位收支管理要求遵循有关政策、法规,对收支管理进行规范和监督,以确保其正确、高效地运用,为行政事业单位履行职能及时提供足额的财力保障。我国行政事业单位收支管理内部控制目标主要包括:法律法规的遵循、资金收支的效率与效果、财务报告及相关信息的真实可靠以及防范舞弊风险等。(一)法律法规的遵循 法律法规的遵循目标要求行政事业单位收支管理过程中遵循相关法定程序与管理规范,如明确各项收支范围与审批程序、严格执行收支两条线管理规定、规范费用报销程序与要求等。各单位应对自身的收入与支出实行全面管理。每笔收入均应登记入账,行政事业收费、罚没收入等财政非税收入应严格执行“收支两条线”的管理规定
12、及时全额上缴财政专户,严禁账务资金体外循环或形成“小金库”。各项支出应严格在预算控制范围内经审批程序后,依法依规办理各项经济活动,杜绝无预算、超预算支出活动。(二) 资金收支的效率和效果 资金收支的效率与效果目标包括收支行为的真实合理性、资源配置的有效性、收支行为管理的高效性等三个方面。 (1)收支行为的真实合理性强调业务单位需要对各项收支业务的真实性与合理性进行审视,确定支出必要性和金额的真实性。 (2)资源配置的有效性是指行政事业单位在有限的财力与各项工作的开展之间寻求平衡。仅仅是考虑真实、有效的收支行为是不够的,还需要考虑如何避免浪费,实现资源有效配置。对有限的资源合理规划,确定优先顺序
13、,最大限度地履行单位职能。规划不当或资源配置低效,其结果很可能使那些效益更高且价值更大的项日缺乏足够的资源。(3)行为管理的高效性则要求改善行政事业单位收支管理运作系统,避免因控制环节过多导致效率低下或无效运作。(三)财务报告及相关信息的真实可靠 财务报告相关信息的真实可靠目标要求行政事业单位在对各项收支进行准确的会计记录,并编制真实可靠的财务报告的同时,要求行政事业单位对于社会公众关注的“三公经费”(即指因公出国(境)经费、公务车购置及运行费、公务招待费)等重点费用支出情况进行及时分析与报告,为确保收支行为的公开、透明以及管理决策奠定基础。(四) 防范舞弊风险 防范舞弊风险目标要求行政事业单
14、位在收支过程中,严格遵守相关财经纪律和管理规定,防止账务资金体外循环或形成“小金库”,防范营私舞弊、贪污腐败等行为。各单位应当在执行上级主管部门有关财务规章制度规定的开支范围及开支标准基础上,制定本单位内部各项经费开支管理细则,报主管部门备案。 第二节 收支控制业务流程与主要风险点一 收支控制业务流程(一) 行政事业单位收入控制流程 行政事业单位收入管理流程主要包括收入项目与标准确定、票据开具与管理、收入收缴、收入退付、合同管理、会计核算等环节。(二) 行政事业单位支出控制流程 行政事业单位支出管理流程主要包括支出申请、业务单位审批、归口审核、财务审批、借款审批、费用报销、会计核算、编制支出管
15、理报告等环节。二 收支控制主要风险点(一)行政事业单位收入控制的主要风险点 (1)岗位设置不合理、岗位职责不清,收款、开票与会计核算等不相容岗位未有效分离。 (2)各项收入未按照法定项目和标准征收,导致收费不规范或乱收费。 (3)各项收入未由单位财会部门统一收取,其他部门和个人未经批准办理收款业务。 (4)违反“收支两条线”管理规定,截留、挪用、私分收缴收入。 (5)各项收入不入账或设立账外账,导致“小金库”的形成和资金体外循环。 (6)各项收入退付未经适当的授权与审批,可能存在错误或舞弊。 (7)单位银行账户的开立、变更、撤销未经审批,对银行账户缺乏有效管理与监督。 (8)对于印鉴章保管与领
16、用缺乏有效控制。 (9)对于各类票据的保管、申领、启用、核销、销毁等缺乏有效控制。 (10)收入核算不规范,财务报告不真实或不准确。 (11)各项收入缺乏定期的分析与监控,对重大问题缺乏应对措施。(二)行政事业单位支出控制的主要风险点 (1)岗位设置不合理、岗位职责不清,支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位未有效分离。 (2)各项支出申请不合理或不必要。 (3)各项支出申请不符合预算管理要求。 (4)支出范围及标准不符合相关政策与制度的要求,基本支出与项目支出之间相互挤占。 (5)各项支出未经适当的审批程序,尤其是重大支出未经集体决策程序。 (6)各项支出不符
17、合相关政策与制度的要求,如国库集中支付、政府采购要求公务卡结算要求等。 (7)对于办公用品等采购物资未经验收,直接办理费用报销。 (8)各项支出的票据虚假或不符合财务管理要求。 (9)各项支出的费用报销计算不准确。 (10)各项支出核算不规范,财务报告不真实或不准确。 (11)各项支出缺乏定期的分析与监控,对重大问题缺乏应对措施。【案例4-1】 网络曝光上海卢湾红十字会一餐花9 859元引发热议 2011年4月15日,加“V”(身份认证为:西南民族大学教授)博友肖雪慧在其微博上分享了一张图片,文字简单,只写了一句话:“红十字一顿饭的发票不涉密吧? 想转发却被告知已经删除”,其后跟着一张餐饮发票
18、。根据发票显示,收款单位为“上海惠公馆餐饮管理有限公司”,付款单位为“上海市卢湾区红十字会”,消费金额为9859元,发票上的时间显示为2011年2月28日。这张消费了9 859元的发票一经公布,很快被上万博友转发。 4月16日上午,上海市红十字会和卢湾区相关部门组织专业人员,对卢湾区红十字会这项开支的原始凭证(发票等)、记账凭证和账册进行了核查。核查结果:卢湾区红十字会于2011年2月28日以“红十字会工作会务费”支付给上海慧公馆餐饮管理有限公司9 859元,发票号码为46510945,记账凭证号为J2-03-00090资金开支渠道为卢湾区红十字会的工作业务经费,非社会各界捐赠的救灾救助款。本
19、次活动系卢湾区红十字会与相关单位协会商洽工作的公务活动,参加人员17人,人均消费明显高于标准。 卢湾区有关部门已经责成卢湾区红十字会将超过公务接待标准(人均150元)部分的7309元人民币予以退回,由个人承担。目前超标款项已经全部退回,上海市红十字会决定,向全市红十字系统通报批评卢湾区红十字会在公务接待活动中的铺张浪费现象,并要求全市红十字会系统,要厉行节约,用勤俭办一切事业的精神做好红十字会事业。 第三节 收支控制主要控制措施一 收入控制措施(一) 收入控制主要阶段收入过程管理主要分为三大阶段:收入预算阶段、收入登记阶段和收入到账确认阶段。1收入预算阶段管理 单位应根据宏观经济形势和国民经济
20、发展各项指标,充分考虑经济、政策和管理各方面的因素变化,结合本单位发展规划和履行职能需要,实事求是、积极稳妥地合理预测本单位收入规模,提高收入预算编制准确性。(1).财政经费拨款收入和政府性基金收入按财政部门定员定额标准和单位工作计划需要据实编制,不得弄虚作假,虚编基础及业务数据。(2).非税收入征收计划(含行政性收费、罚没收入、财政专户收入、其他非税收入)。 单位在年初编制预算时根据各自的业务工作情况,参考以前年度的实际收入情况,编制年度非税收入征收计划;并按照相关政策和规定,根据征收计划返还比例,对非税收入返还资金安排支出预算。 单位在年中预算调整时根据实际收入情况,及时做好非税收入调整计
21、划。预计增收应提出新增财力追加计划申请,预计减收不能完成年初预算的,将根据收入短收绝对额相应扣减有关单位支出。 (3)事业收入、经营收入等应全部纳入单位预算编制范围,全面反映单位实际情况。 2收入登记阶段管理 各单位在实际发生收入时,需及时进行收入登记,并按月度向单位财务部门提交收入报表。 (1)财政经费拨款收入和政府性基金收入,应在国库指标下达时进行收入登记并确认资金来源,匹配财政批复的预算指标,以跟踪财政预算资金的实际到账情况。 (2)非税收入应根据缴入国库或财政专户资金进行收入上缴确认登记,注意做好应缴未缴的银行存款和现金存量与非税票据的核对工作,严格执行“收支两条线”管理。(3) 事业
22、收入和事业单位经营收入,应根据开具纳税发票额进行收入登记,注意做好应收款项的管理工作。 3收入到账确认阶段管理 (1)财政经费拨款收入和政府性基金收入应根据国库额度到账情况进行收入确认;非税收入按返还额确认到账收入的可使用资金。 (2)实行企业会计准则的单位,按权责发生制确认收入。 (3)各单位应保证收支平衡,在预算执行发生资金支付时,需要明确资金占支出所使用的预算到账资金。 (二)收入控制方式(1) 不相容职务相互分离,不相容职务主要包括单位收款与会计核算、印鉴章的保管与领用、票据的保管与领用等。应建立岗位责任制,明确相关部门和岗位的职责权限,确保不相容岗位相互分离。 (2)授权审批控制,主
23、要包括银行账户的开立、变更、撤销的授权与审批,收入退付的授权与审批等。 (3)文件记录控制,单位应编制充分的文件记录,作为对各业务环节进行有效控制的保证和凭据,如发票、对账单、应收账款分类账等。 (4)定期对账,单位为了更好地对收入进行管理,应定期与相关单位对账,及时检查并作出必要的处理。(三)收入控制主要措施 (1)单位应当建立健全收入内部管理制度。合理设置收入管理岗位,明确相关岗位的职责权限,确保收款、开票与会计核算等不相容岗位相互分离。 (2)单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算,其他部门和个人未经批准不得办理收款业务,严禁设立账外账和“小金库”。 业务部门应在涉及收入的合
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