跨地区高等教育治理：欧盟规...东盟地区高等教育”项目为例_王小栋.pdf

6.2023No.4012023年第 6期(总第401期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 21 摘要作为欧盟规范的“品牌”，博洛尼亚进程自启动以来，就影响着全球高等教育地区化发展的结构，特别是欧洲高等教育区的建设为东盟高等教育空间的治理提供了经验和模式。为了促进欧洲高等教育区与东盟高等教育空间之间的学生流动，提高地区间的经济活力，2015 年欧盟领导下的“支持东盟地区高等教育”合作项目，通过“政策对话”“资格框架与质量保障”“学生流动与学分转换”三大治理手段，加强了欧盟标准与规范在东盟的扩散。东盟高等教育空间的合作机制是以协调为基础，这与欧洲高等教育区建设的底层逻辑不同，且知识话语下“欧盟方式”与“东盟方式”的功能属性不同，但这并不影响欧盟扩散行为在东盟的发生，及其对东盟高等教育空间的治理。关键词高等教育空间；政策扩散；博洛尼亚进程；欧盟；东盟中图分类号：G511 文献标识码：A 文章编号：1003-7667（2023）06-0021-13DOI：10.20013/ki.ICE.2023.06.03基金项目：2021年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“欧盟研究生跨境合作培养机制研究”（编号：21YJC880074）。作者简介：王小栋，男，北京外国语大学国际教育学院讲师，教育学博士。本研究使用“地区”（region）而不用“区域”（area）一词来界定欧盟和东盟的范围。耿协峰在比较地区主义的研究议程与未来挑战中区分了二者之间的区别。他认为，“从本体论上看，地区主义研究重视对地区或地区性的探究，但区域研究重在现状和特性分析，以掌握地区或区域自身的政治经济文化特征为主要任务，重视当地性和本土性，旨在把握现状，客观准确地认识和理解其本土特征，而前者主要侧重地区或区域内外的互动关系模式和发展趋势，更重视地区或区域内外的联通性和互动性，主要进行的是地区间比较，旨在改变现状，推动超越民族国家界限的人类共同体建构和塑造”。基于此，“地区”一词更为适宜讨论欧盟与东盟之间的互动。跨地区高等教育治理：欧盟规范扩散的动因与行动方式 以“支持东盟地区高等教育”项目为例 王小栋（北京外国语大学国际教育学院，北京 100089）自1999年 博洛尼亚宣言（Bologna Declaration）提出之后，欧洲博洛尼亚进程（Bologna Process）已经从一个泛欧项目演变为一个重要的“地区”（region）规范扩散（norm diffusion）“品牌”，其影响力超越了欧洲的边界。特别是欧洲高等教育区（European Higher Education Area）的建立，引发了全球、特别是东南亚地区的关注。尽管东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations，以下简称“东盟”）一直拒绝“欧盟方式”（EU-Style）在东盟的复制，但1997年爆发的亚洲金融危机使东盟深刻反思自身政策的失败，意识到要从成功的经济体中学习经验，并开始接受欧盟的规范扩散。1在地区高等教育一体化合作方面，东盟有意“复制”博洛尼亚进程的发生，并将欧洲高等教育区视为东盟高等教育空间（ASEAN Higher Education Space）结构治理与协调（Harmonization）的参考。26.2023No.4012023年第 6期(总第401期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 22 构建东盟高等教育空间的理念发端于1967年的 东南亚国家联盟成立宣言（The Declaration on the Establishment of the Association of South-East Asian Nations）中有关建立东盟共同体的设想，旨在实现东盟地区高等教育“共同空间”（common space）的形成3，而对其影响最大的是欧洲博洛尼亚进程。在欧盟（European Union）与东盟建立合作伙伴的22年（2000-2022年）里，高等教育逐渐成为了欧盟与东盟“社会文化合作”（socio-cultural cooperation）的核心议题。4在与欧盟的合作中，东盟不断地学习和借鉴欧盟经验，用以协调东盟的“共同空间”，并形成了类似于欧洲高等教育区制度结构的东盟高等教育空间。这种制度同构现象的发生，实则反映出欧盟规范扩散的影响力。需要强调的是，本研究所采用的“规范扩散”是建立在比较地区主义（comparative regionalism）基础上的，其主要源自政策分析领域的扩散论。5目前，“规范扩散”没有一个清晰的定义，而是作为一个概念出现在政治学、国际关系学等领域，属于国际政策扩散的近义表述。6但其普遍的认同是，规范扩散是跨越政治边界的规范的运动和采用，其扩散方式包括说服（persuasion）、学习（learning）、竞争（competition）和效仿（emulation）。7在以合作为基础的扩散方式中，欧盟支持东盟地区一体化建设的行为方式，通常表现为“说服”和“学习”两种。为了更好地开展与东盟间的合作，畅通高等教育合作的发展路径，2015年欧盟发起了一项为期4年（2015-2019年）的“支持东盟地区高等教育”（Support to Higher Education in the ASEAN Region，以下简称“支持东盟”）项目，旨在通过协调整个东盟高等教育空间，促进东盟和欧盟间的人才流动，创造地区间持久的利益。8本研究以“支持东盟”项目为例，试图从比较地区主义的规范扩散视角，分析欧盟在东盟推广博洛尼亚进程的动因，以及实现其地区治理的行动方式。一、开展“支持东盟”项目的合作动因在欧盟与东盟的交往过程中，“规范”已成为双方互动的关键维度。一方面，越来越多的行为体认识到基于规范、价值理念开展外交活动的优势，希望通过“规范性外交”在国际社会中施加政策影响，并追求外交目标；9另一方面，基于规范合作的地区间互动范式，体现出了扩散效果与利益需求的契合度。欧盟与东盟在高等教育方面的合作体现于此。（一）欧盟：一种利益优先的选择东盟是欧盟最重要的贸易伙伴之一。对于东盟地区一体化的发展，欧盟的表现是积极的。10欧盟希望扩大与东南亚的合作，传递地区一体化发展的专业知识，加强地区间贸易和投资的关系。11其底层逻辑是，建立“互联互通”（connectivity）的规范结构是实现地区间利益互惠与协同发展的基础。欧洲人珍视“拥有相同的价值观和规范，希望将东盟塑造成一个熟悉和理想的贸易伙伴”12。欧盟委员会（European Commission）委员也曾表示，“我们对世界上任何地方的地区一体化发展感兴趣”13。在促进东南亚地区一体化发展过程中，“我们（欧盟）要根据自己的经验，以某种方式影响他们（东盟）的经济一体化进程”14。对于欧盟来讲，“与一个伙伴（东盟）打交道比与几个伙伴（东盟成员国）打交道更容易”15。这也是地区间合作，特别是规范扩散的结构优势。实际上，地区一体化发展本身具有“协同”与“协调”的作用，特别是在欧盟与东盟的多边对话中，地区间的合作为规范的广泛扩散提供了基础。布莱恩 格林希尔（Brian Greenhill）强调，国际组织为各个行为体的互动与沟通架设了平台。频繁的互动与沟通有助比较地区主义主要针对世界上的地区合作与一体化现象进行地区间的比较研究，具体内容包括全球各个具体地区的地区秩序、不同议题领域的地区治理以及各种地区治理制度设计。比较地区主义研究主要进行的是“地区间”比较（inter-regional comparisons），就是通过揭示各个地区的相似性和差异性，而催生有关地区主义之兴起、制度设计和影响的新见解。6.2023No.4012023年第 6期(总第401期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 23 于各国之间加深理解，形成共同的观念和偏好，从而能推动国际规范的形成。16因此，欧盟越来越多地将其与各地区的对话和谈判置于个别国家之上，并通过亚欧会议（Asia-Europe Meeting）、亚欧会议教育论坛（Asia-Europe Meeting Education Forum）等对话平台，加强对东盟地区一体化的支持。为了提高欧盟在亚洲的知名度，博洛尼亚进程启动后，欧盟对东盟地区高等教育的规范扩散行为越发主动。2001年，欧共体委员会（Commission of the European Communities）发布了欧洲和亚洲：加强伙伴关系的战略框架（Europe and Asia:A Strategic Framework for Enhanced Partnerships），其中提到要“努力加强与亚洲的教育、科学和文化交流。其方法是支持加强高等教育机构之间的合作，加强两个地区之间学术、研究和学生的交流促进互利合作的结构性网络的形成”17。同年，欧盟发起了为期10年的“亚洲连接计划”（Asia-Link Programme），强调在高等教育方面与亚洲国家实现连接。2004年，欧盟委员会发布了与东南亚的新伙伴关系（A New Partnership With South East Asia），将“高等教育与文化”视为政策对话与合作中的重要议题。182008年，欧盟委员会又发起一项“欧盟-亚洲高等教育平台”（EU-Asia Higher Education Platform）的倡议，旨在“亚洲连接计划”的基础上，促进亚欧国家间的高等教育合作。特别是“伊拉斯谟世界”（Erasmus Mundus）项目的开展，进一步加强了欧盟与东盟间的学生流动。随着地区间高等教育合作的深化，欧盟意识到东盟地区高等教育发展水平差异大，制度结构阻塞，影响了欧盟与东盟的互联互通。加之中、美、日、韩等国家在东盟高等教育领域的战略布局，严重制约了欧盟规范扩散的行为发生。因此，当东盟提出进一步巩固“东盟社区”（ASEAN Community）时19，欧盟接收到了东盟“共同空间”需要结构优化的信号，并于2015年出资1000万欧元用于推动“支持东盟”项目（2015-2019年）的开展，2020年又追加500万欧元延长其项目至2022年底。该项目以博洛尼亚进程中欧洲高等教育区的建设结构与经验为模板，一是疏通东盟成员国之间学生流动的路径，二是完善地区间高等教育的流动结构，实现欧盟与东盟间的互联互通。（二）东盟：一种发展诉求的回应东盟正向着“全球东盟”（Global ASEAN）转型，但影响其转型的主要挑战涉及“能力建设”（capacity-building）20与“技能发展”（skill development）21两个方面。东盟意识到，解决这些挑战需要人力资本的支持。实际上，人力资本对经济增长有着显著影响，而高等教育对地区经济的影响最为积极。希尔帕 皮亚库雷尔（Shilpa Pyakurel）调查了教育在东盟劳动力发展和创新发展中的作用，发现地区经济转型与高等教育发展成正相关。22因此，东盟希望在地区层面加强高等教育一体化建设，为建立更强大的东盟作准备。23东盟由11个成员国组成，但各国不同的对外开放程度直接影响了高等教育质量与发展水平。在东盟这种地理分散的地区，由于成员国间的政策法规、专业实践、对外服务等方面存在着互认的壁垒，使得东盟地区内人员流动受阻。流动性是满足东盟地区资格（regional qualifications）和专业标准（professional standards）的必要条件24，也是东盟真正实现地区高等教育一体化发展的有效路径。因此，东盟希望不断深化成员国之间的合作，扩大与域外地区的联系，实现物理空间上的互联互通。在促进地区内互联互通的过程中，东盟作为规范学习的采纳方，希望从发达的经济体中吸取经验教训，培养人才的技能、再技能（reskill）和软技能（soft skills），并获得有利于国家发展的创新观点。25扎卡里 埃尔金斯（Zachary Elkins）与贝丝 西蒙斯（Beth Simmons）指出，“创新地区先发的政策行为诱发了整个社会系统中信息的变化，而信息的变化成为中间变量，导致其他地区通过学习借鉴，2022年11月11日，东盟接纳东帝汶为第11个东南亚国家联盟成员国。本研究仅关注开展“支持东盟”项目的10个国家。6.2023No.4012023年第 6期(总第401期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 24 实现其规范在其他地区发生扩散”26。因此，博洛尼亚进程及其欧洲高等教育区建设经验为东盟提供了可行性选择。特别是博洛尼亚进程的发展之路，是东盟可观察到的国际地区组织最显著的成功经验。27东盟领导人一直将欧洲的博洛尼亚进程作为一个有效的基准，并在此基础上发挥地区国家间的协调作用，协调东盟成员国现有的体系和框架，以加强东盟高等教育系统的连通性和可比性。2015年，东盟峰会发布了吉隆坡高等教育宣言（Kuala Lumpur Declaration on Higher Education），其中就提及了“高等教育是加速东盟经济、政治和社会文化发展议程的催化剂之一，应通过地区和全球合作，提高东盟内部学生和学者的流动性，提升东盟共同空间的建设愿景，增强东盟共同体的多样性和凝聚力”28。该宣言也成为“支持东盟”项目所要表达的愿景，旨在加强东盟地区的创新能力，并使其成为“全球社区”（global community）的积极成员。对于东盟来说，能力培养与技能发展是实现东盟地区经济发展，加快“全球东盟”转型的理性判断和现实考量。而在博洛尼亚进程中，人才培养、学生流动、奖学金发放等方面所取得的成功，则为东盟高等教育空间的结构治理提供了经验参考。特别是欧盟发起的“支持东盟”项目及其所提供的地区治理方案，本身触及了东盟地区一体化发展的现实诉求。因此，东盟接受了与欧盟共同推进“支持东盟”项目的政策意见，开始学习、借鉴，并治理东盟高等教育空间结构与协作路径。二、欧盟领导“支持东盟”项目的行动方式“支持东盟”项目是欧盟向东盟出口高等教育一体化规范的典型案例。该项目设计了3项“成果领域”（result areas），引导东盟从观念到政策实践的转变，以期实现地区高等教育治理的目的。实际上，规范扩散本身是一个双向的过程，取决于扩散者的利益诉求与采纳者的现实需求。欧盟与东盟的规范互动采用了“说服”的方式，在“成果领域1：政策对话”中，加强与东盟在高等教育领域的协商合作；而作为采纳方，东盟通过规范“学习”，接受了欧盟的合作领导，借鉴了博洛尼亚进程的经验和欧洲高等教育区的建设思路，实现了“成果领域2：资格框架与质量保障”和“成果领域3：学生流动与学分转换”的治理目的。（一）政策对话中的协商合作欧盟与东盟政策对话的一个重要方面是在文化的相互理解和相互尊重的基础上，确定双方在国际关系中的共同利益。29在“支持东盟”项目中，“政策对话”被列为第一项合作方式，欧盟与东盟每年开展2-3次政策对话活动，哪怕受到新冠肺炎疫情影响也从未中断过。实际上，政策对话是规范扩散的外部行动手段30，意味着合作双方通过说服、争论等方式，对议题进行审议和讨论，以期预防国际冲突的发生。这种建立在说服机制上的扩散形式，使政策对话成为欧盟规范及理念输出的重要方式。欧盟之所以采用说服方式在东盟开展规范扩散，其根本原因是地理位置的局限。塔尼娅 A 博泽尔（Tanja A.Brzel）和托马斯 瑞斯（Thomas Risse）曾指出，“越远离欧洲，欧盟强制非成员国遵守其标准和制度规定的能力就越弱。如果欧盟希望影响其他地区制度的变革，那么则需要通过软激励和说服手段实现”31。说服被定义为规范、价值观和因果理解的内在化体现。32要实现政策对话中说服的发生，第一个基本前提是东盟会考虑接受欧盟的权威经验。33对于东盟来说，博洛尼亚进程及欧洲高等教育区的建设经验和优秀表现更具说服力，吸引了东盟将其制度规范作为东盟高等教育空间的治理模板。同时，东盟也更有意愿通过政策对话去了解和接受欧盟的政策理念。特别是“支持东盟”项目的政策对话，关照到了2025东盟社会文化共同体蓝图（The ASEAN Socio-cultural Community Blueprint 2025）、2021-2025东盟教育工作计划（The ASEAN Work Plan on Education 2021-2025）、2015吉隆坡高等教育宣言（The Kuala Lumpur Declaration on Higher Education of 2015）等政6.2023No.4012023年第 6期(总第401期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 25 策中的优先发展事项。而那些触及有关地区间高等教育的合作议题，则为欧洲高等教育区的规范扩散以及东盟高等教育空间的治理提供了互动的方向。这种关照到东盟地区切身发展的说服方式，也得到了东盟十国领导人的赞许。34另一个基本前提是，存在一个有利于说服的环境，如对话平台或专家组。35实际上，政策对话为东盟高等教育决策者、技术专家和学者们搭建了一个有利于说服的平台。36“支持东盟”项目的政策对话表现在两个层面：一是与东盟成员国进行部长级或政策层面的高级别对话。这类政策对话是利用现有活动。例如，东南亚教育部长组织（Southeast Asian Ministers of Education Organization）、东盟教育高级官员会议（ASEAN Senior Officials Meeting on Education）、亚欧会议等来提高与东盟领导人之间的共识，获得活动开展的合法性，并解决存在的系统性障碍。二是有关技术的实施层级（operational level）对话。这类对话加强了（地区内与地区外）纵向与横向间的联系，使合作行为及其规范理念能够扩散到其他成果领域。值得注意的是，欧盟选择英国文化协会（British Council）领导“支持东盟”项目的政策对话，实则考虑到了该协会在全球高等教育与文化关系中话语的权威性以及国际影响力。英国文化协会能够利用其分布在全球的顾问团队，开展与东盟地区领导人及其目标受众的交流合作。因此，自承接了“支持东盟”项目的政策对话之后，英国文化协会不仅围绕该项目中的核心议题，召集、领导和监管地区间的政策对话，而且还通过其权威性和影响力为该项目筹款17.5万欧元。37在这一过程中，英国文化协会让所有利益相关者参与了东盟高等教育协调战略及相关问题的讨论，并将“支持东盟”项目中产出的可持续性成果的所有权移交给了东盟。项目结束后，其他对话成果也将一并移交给东盟的合作伙伴与利益相关者来管理，并公开项目的成果和佐证38，在东盟地区成功经验的基础上，继续扩散欧盟规范的影响力。（二）标准规范下的质量保障规范首先是在一些国家或地区建立的，之后扩散到其他国家或地区。那些具有共同特征的国家或地区会考虑学习其规范，理由是“对同伴有效的方法对他们也有用”39。彼得 A 霍尔（Peter A.Hall）认为，规范扩散中的具体指标设计是最容易实现的，因为潜在的采纳者可以通过学习或模仿，设计相同或相似的指标。40在与东盟的交往中，欧盟将自己定位为规范的传播者，其标准的扩散是治理东盟规范的重要内容。41因此，“成果领域2：资格框架与质量保障”的开展旨在实现两个目的：一是治理东盟资格参考框架（ASEAN Qualifications Reference Framework）与东盟质量保障框架（ASEAN Quality Assurance Framework）的结构；二是规范东盟资格参考框架委员会和东盟质量保障网络（ASEAN Quality Assurance Network）的工作方式。作为该成果领域的牵头人，德国学术交流中心（German Academic Exchange Service）与欧洲大学协会（European University Association）和欧洲高等教育质量保障协会（European Association for Quality Assurance in Higher Education）联手，在东盟高等教育的资格框架和质量保障两个领域开展工作。首先，德国学术交流中心与欧洲大学协会和欧洲高等教育质量保障协会合作治理东盟资格参考框架，战略性地将其与整个东盟地区的国家和机构目标联系起来，其目的是在治理东盟资格参考框架的基础上扩散规范，规范东盟各成员国的“国家资格框架”（National Qualification Frameworks）结构。42需要说明的是，东盟资格参考框架是在2007年“东盟-澳大利亚-新西兰自由贸易区”（ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Area）的“经济合作工作项目”（Economic Co-operation Work Programme）中制定的。43在设计之初，东盟资格参考框架就借鉴了“欧洲资格框架”（European Qualifications Framework）。因此，东盟资格参考框架与欧洲资格框架相似，其框架内也设立8个级别。但是东盟成员国的国家资格框架的级别划分却有所不同，通常在8至9个级别之间，一些成员国甚至还没有建立6.2023No.4012023年第 6期(总第401期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 26 国家资格框架，这对学生的流动十分不利。基于此，在治理构想上，欧盟希望东盟资格参考框架能够作为一个“元框架”（meta-framework）影响并规范东盟成员国的国家资格框架。44这与欧盟建设欧洲资格框架的底层逻辑是一致的，即通过一个共识的标准，影响国家质量框架的协调与建设。在治理行动上，欧盟通过“支持东盟”项目，与东盟共同治理东盟资格参考框架，并在其成员国中进行推广，旨在提供一种可比性强、规范性强、透明度高的标准化机制，引导东盟成员国规范其国家资格框架的结构。在质量保障方面，德国学术交流中心与欧洲高等教育质量保障协会合作对东盟质量保障的执行机构进行评估，并向质量保障工作组提供专业知识。其中，包括制定指导方针，如东盟质量保障框架：东盟外部质量保障机构评估指南（AQAF：Guidelines for Reviews of External Quality Assurance Agencies in ASEAN），并使原有东盟高等教育质量保障框架（ASEAN Quality Assurance Framework for Higher Education）中的标准在东盟的质量保障机构和外部机构评估中得以规范实施。需要强调的是，这类标准和规范在设计之初，就借鉴了 欧洲高等教育区质量保障的标准和指南（Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area），这使东盟与欧盟的框架体系具有可比性和兼容性。同时，标准的制定也关照到了东盟地区高等教育质量提升的需求，以保证高等教育能够更好地服务东盟劳动力市场与社会发展需求。45欧盟参与开展的这次评估，是东南亚地区首次对质量保障机构进行的评估，其目的是在东盟地区的高等教育部门内建立起对“质量保障”统一的规范性理解。对此，德国学术交流中心“联合高等教育管理署”的主任马克 王尔德（Marc Wilde）指出，“如果你愿意，是可以控制质量控制者的。当然，我们的目的是在东盟地区的高等教育部门内建立对质量保障的统一理解”46。这本身是建立在共同意识基础之上的规范扩散行为。2017年，德国学术交流中心在已经建立质量保障体系的4个国家（印度尼西亚、马来西亚、泰国和菲律宾）中开展了第一轮试点评估。472021年，德国学术交流中心又联合欧洲高等教育质量保障协会与东盟质量保障网络秘书处，为这4个国家的外部质量保障机构举办了后续研讨会，让这些机构有机会分享、反馈评估后的工作进展，并为其提供了政策建议和支持，以促进东盟质量保障框架审查机构与东盟质量保障网络秘书处在东盟地区的能力建设。48此外，德国学术交流中心与欧洲高等教育质量保障协会也为东盟质量保障网络提供战略政策建议，并为东盟质量保障网络提供能力建设和员工培训。49在2021年10月至2022年7月间，德国学术交流中心与欧洲高等教育质量保障协会合作开展了“支持东盟”项目评估活动，组织了4次在线课程培训。该培训在（东盟）质量保障机构开展外部审查之前进行，以便东盟质量保障网络秘书处（AQAN Secretariat）为即将到来的审查工作做好准备。同时，该培训也让参与者熟悉东盟质量保障网络机构审查的相关要求和程序，并支持他们自主协调并开展外部评估。50在“支持东盟”项目实施的最初4年中，德国学术交流中心还根据东盟质量保障框架提出的10项原则，评估了东盟地区10所高等教育机构的质量保障体系，其审查的重点是这些高等教育机构在课程制定与课程评估方面是否有适当的结构和流程，以确保教育质量。51（三）学分转换下的学生流动欧盟在东盟开展规范扩散的另一条路径是协同完善东盟地区高等教育的学分转换系统。学分转换系统被纳入“支持东盟”项目（“成果领域3”），即“学生流动与学分转换”，并由“荷兰高等教育国际合作组织”（Netherlands 马来西亚学术认证机构（Malaysian Qualifications Agency）；印度尼西亚国家高等教育认证委员会（Badan Akreditasi Nasional Perguruan Tinggi）；菲律宾学校、学院和大学认证协会（Philippine Accrediting Association of Schools,Colleges and Universities）；泰国国家教育标准和质量评估办公室（Office for National Education Standards and Quality Assessment）。6.2023No.4012023年第 6期(总第401期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 27 Organization for International Cooperation in Higher Education，NUFFIC）领导，法国高等教育署（Campus France）协助开展。学分转换系统的完善贯彻了2015年 吉隆坡高等教育宣言所主张的“通过加强东盟内部学生和学者的流动性强化欧盟与东盟的合作，以创建东盟高等教育空间”52。因此，该领域与“成果领域2”的质量保障结构相结合，旨在通过东盟高校间学分互认与转换，疏通学生跨国流动的路径，保证东盟高等教育空间内部与外部的合理协作。受欧洲“伊拉斯谟奖学金方案”（Erasmus Scholarship Scheme）的启发，欧盟通过“支持东盟”项目建立起东盟内部和与欧盟间跨地区的学生流动机制。其中，荷兰高等教育国际合作组织是奖学金的发放机构，资助东盟学分转换系统（ASEAN Credit Transfer System）和东盟-欧盟学分转换系统（ASEAN-EU Credit Transfer System）两大系统中学生的流动。然而，东盟本身也希望设立一个类似“伊拉斯谟奖学金方案”的“东盟奖学金”（ASEAN Scholarship）项目，让更多学生能够在东盟和欧洲地区流动和学习。法国高等教育署的任务则是领导并测试东盟学分转换系统与东盟-欧盟学分转换系统的运行。在4年的“支持东盟”项目中，欧盟向东盟捐赠了1000万欧元，以加强地区间合作，提高东盟高等教育机构与学生的质量、竞争力和国际化程度。在这笔经费的支持下，“支持东盟”项目向东盟成员国（文莱和新加坡除外）的本科生提供了500个奖学金名额。其中，400个奖学金支持学生在东盟内部流动，全额资助交换学习1学期。获得奖学金的学生必须就读于“支持东盟”项目网络（由东盟32所大学组成）中的大学，且可以选择该网络中的另一所大学交换。53这种地区内的学分转换流动源自欧盟经验的借鉴与学习，即当学分与学习成绩相关时，用于流动目的的学分作为一种工具，其本身的价值就会提高。然而，东盟真正的挑战在于必须协调学分转换系统，以便在东盟高校间实现具有可比较、可转换的学分。因此，2015年在实施“支持东盟”项目之前，法国高等教育署和荷兰高等教育国际合作组织对东盟高等教育学生流动和学分转换开展了专项研究。研究发现，东盟高校间对学分转换系统缺乏基本的共识，其根本原因是国际合作中规范竞争的存在。除东盟学分转换系统外，东盟还存在与其他国家或地区合作的学分转换系统，包括“东盟学生国际流动”（ASEAN International Mobility for Students）和“亚太地区大学流动性学分转换计划”（University Mobility in Asia and the Pacific Credit Transfer Scheme）。这3种系统共存的结果是有一些高校同时会使用多个学分转换系统来服务学生流动，而另一些则完全忽略它们的存在。54为了解决这一问题，荷兰高等教育国际合作组织与法国高等教育署参照博洛尼亚进程的成就以及欧洲学分互认体系（European Credit Transfer and Accumulation System）的建设逻辑，提出了增强东盟地区内学生流动的3项政策工具。第一，使用出境流动的“经济状况调查标准”（means-tested criterion）和入境流动的“绩效标准”（merit criterion）制定流动奖学金计划，鼓励东盟地区的学生流动。最重要的是，要在成员国之间建立合作协议，设计有关联合学位课程的财务安排，以便让10个东盟政府能分担成本。第二，制定明确而全面的国际化政策，需要在现实层面考虑制定派出与接收（学生）的政策。例如，高等教育机构间要彼此认可文凭或学分，签证程序不受限制，有健康保险协议，要有中介为学生住宿提供便利，以及提供可靠的生活方面信息。高校间还要有统一的校历，改进在线申请系统，增加英语（统一授课语言）课程的数量。第三，提高学分透明度，完善东盟现有学分转换系统框架。55此外，对于地区间的学分转换系统来说，“支持东盟”项目中的奖学金计划，也要支持并实现东盟-欧盟学分转换系统下的学生流动。56但若要实现学生的跨地区流动，那么首先需要规范东盟地区内高等教育学分转换机制，才能进一步实现欧盟与东盟地区间的学分转换。为6.2023No.4012023年第 6期(总第401期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 28 此，“支持东盟”项目提供的另外100个奖学金名额，支持学生通过东盟-欧盟学分转换系统流动至欧盟地区学习。东盟-欧盟学分转换系统的核心优势是允许东盟和欧盟高等教育机构间实现学分互认和转换。特别是东盟-欧盟学分转换系统的数字化转型，进一步巩固了该流动系统，促进了（获得奖学金的）学生在两个地区之间的流动。57需要强调的是，这种经费支持下的学生流动，照顾到了东盟与欧盟2018年提出的战略核心，即欧亚“互联互通”，也为2025年东盟高等教育空间路线图及实施方案（Roadmap on the ASEAN Higher Education Space 2025 and Its Implementation Plan）的设计与制定提供了可供学习的经验。三、“支持东盟”项目的反思与讨论尽管欧盟经常被东盟视为一个适用的地区合作参照对象，但欧盟支持下的东盟高等教育一体化治理行动却是理性、克制的。（一）东盟高等教育空间不等于欧洲高等教育区欧盟的规范扩散取决于东盟的接受程度。58“支持东盟”项目在东盟的落地，实则是东盟希望寻找到用于治理东盟高等教育空间的经验（即在空间上最接近的案例），学习博洛尼亚进程中欧洲高等教育区规范化建设的经验。但构建东盟高等教育空间理想的缘起，却并非欧盟规范扩散的结果，而是源自本土化进程中对“共同空间”概念的抽象，有其自身的内涵和意义。东盟提出的“共同空间”这一概念，与其所强调的“协调”一词相关，但“协调”却是博洛尼亚进程中的忌讳之词。59在东盟，“协调”不是要将其目标强加给成员国，只是试图通过对话这种方式协调已经存在的体系，使一个共同地区的互动机制趋向平衡。在以“协调”为基础的空间机制中，无论是开展外部质量保障机构的评估与指导，还是学分系统转换与奖学金发放，欧盟均是在东盟已有规范的基础上进行观念性引导。这也就是为什么“支持东盟”项目要通过“说服”和“学习”两种扩散方式，引导东盟治理行为的意识发生。与欧洲高等教育区的文化和语言集群不同，东盟高等教育空间被成员国的国家经济地位所划分。高收入和中等收入国家在地区项目中更为活跃，而低收入国家则侧重于政策改革、系统扩展和基础设施发展。60近些年，以新加坡和马来西亚为代表的国家成为东盟的新教育中心，吸引了该地区大量的留学生。61学生涌入这些中心是人才培养和经济发展议程的一部分，但其主要服务于国家利益，而不是地区一体化的共同利益。因此，这种内部流动使东盟高等教育系统之间的差异更加明显，并增加了流动性的不平衡，从而导致了柬埔寨、老挝、缅甸等一些成员国的边缘化地位。这些国家的经济资源有限，无法派遣学生出国留学，其大学的学术课程有限，也无法接收国际学生。62实际上，东盟高等教育空间没有像欧洲高等教育区那样有明显的流动性集群，其内部的流动性面临着不同程度的挑战。63最为重要的原因是，东盟没有一个类似于“伊拉斯谟+”项目的专项支持，或是能够协调地区流动的计划。实际上，东盟地区学生流动的可持续性取决于各个成员国政府是否能够为学生流动和大学国际课程的发展提供财政支持。虽然东盟国家都加入了东盟大学网络（ASEAN University Network），但加入东盟大学网络的大学需要达到一定的资格标准，如质量标准、高等教育规模、政府支持、经费承诺等。其结果是，东盟大学网络仅促进了东盟精英大学之间的伙伴关系，也仅服务了少数学生的流动。64对于欧盟与东盟地区一体化发展理念的差异，日本学者黑田一雄曾作出解释，将欧洲高等教育区描述为“大熔炉式的协作”，需要对国内高等教育系统进行结构性改革；而东盟高等教育空间则是“马赛克式的协调”，需要采取谨慎的合作步骤来寻求（国家间的）链接点。65东盟高收入与中等收入国家包括新加坡、文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国。越南近期也归于此。低收入国家包括柬埔寨、老挝、缅甸和东帝汶。6.2023No.4012023年第 6期(总第401期)比 较 教 育 研 究International and Comparative EducationNo.General 29 高等教育空间的发展并不是要像博洛尼亚进程那样，实现一个高度标准化的高等教育区，也不是要对各成员国的高等教育体系进行大刀阔斧的改革，而是以协调为目标，让不同成员国的高等教育体系发生链接。因此，若想解决地区高等教育的流动问题，实现地区资格框架的统一，东盟是没有办法走博洛尼亚进程老路的。但作为地区高等教育一体化进程的成功经验，欧洲高等教育区又是东盟地区高等教育协调的灵感和参考。66东盟在其高等教育空间的治理过程中，学习了欧洲资格框架、欧洲学分互认体系与 欧洲高等教育区质量保障的标准和指南的标准体系，并通过德国学术交流中心、荷兰高等教育国际合作组织等机构的支持，改进了东盟资格参考框架、东盟质量保障框架、东盟学分转换系统、东盟-欧盟学分转换系统。需要强调的是，东盟作为规范治理的采纳方在“支持东盟”项目中具有较高的自主权，