论成片开发征收中公共利益的规范内涵与认定优化_周涵睿.pdf

年 月第 卷第 期河南工业大学学报（社会科学版）（），收稿日期：基金项目：国家社会科学基金重大项目（）；上海财经大学研究生创新基金资助项目（）作者简介：周涵睿（），女，浙江金华人，硕士研究生，研究方向：行政法，土地法；徐键（），男，浙江金华人，博士，教授，研究方向：行政法基础理论，土地法。：。文章编号：（）论成片开发征收中公共利益的规范内涵与认定优化周涵睿，徐 键（上海财经大学 法学院，上海）摘要：采用理论分析法和规范分析法，对成片开发征收中公共利益的规范内涵与认定机制进行探讨。研究发现：修改后的中华人民共和国土地管理法将符合特定条件的成片开发纳入公益需要的情形。成片开发是否符合公益要件取决于其是否具备“空间、规划、审批、标准”个规范要素。具备规范要素的成片开发构成公益需要的一种情形，转化为可实施征收的规范意义上的成片开发。成片开发征收中公共利益的规范内涵体现在成片开发的规划相符性、政府组织性与用途综合性。但现行规则似乎仅承载着“缩小征地范围”的功能，而未能形成一种公益的认定机制。研究认为：为防止成片开发征收偏离公益轨道，在程序上，有必要将省级以上政府的批准程序改造为公益认定程序，强化省级以上政府的公益论证职责；在标准上，应当对成片开发征收进行类型化，合理确定最低公益性用地比例；在公益实现方式上，明确集体经营性建设用地入市方式的优先性。关键词：土地征收；成片开发；公共利益；成片开发标准中图分类号：.；.文献标识码：土地征收以满足公益需要为条件，系法治国家的一般原理。我国宪法明确，国家对土地实行征收须基于公共利益的需要并给予补偿。中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）对此予以了遵从。但是，对于何为公共利益的需求，该法及后续的修改并未提供明确的指引。这使得公共利益要件难以形成对土地征收活动的实质约束，也在一定程度上引致了土地征收制度实施的正当性危机。按照“不能把农民的利益损害了”的重要指示精神，“缩小土地征收范围”，实现与国有土地上房屋征收与补偿条例的衔接，年修改的土地管理法第四十五条明确了“公共利益的需要”的具体情形。其中，符合特定条件的“成片开发建设需要”的规定，引发了各界的讨论。围绕成片开发征收“是否属于公共利益的需要”“是否违背了缩小征地范围的改革方向”“在集体经营性建设用地入市的背景下有无存在必要”等问题展开的争论，至今尚未止息。年 月 日，自然资源部根据土地管理法的授权制定了土地征收成片开发标准（试行）（以下简称成片开发标准）。这在一定程度上缓解了成片开发征收的适用难题，但其中某些条款的合理性和有效性仍有待理论检视和实践检验。目前，已有的研究主要集中于两个方面。一是成片开发征收是否具备正当性基础，即成片开发是否构成公益的需要。黄忠认为，将成片开发纳入征收范围，与公共利益的发展性相符，也符合发展中国家的现实国情。陈小君认为，成片开发属于“伪征收”，不符合公共利益的本意。于凤瑞认为，成片开发征收入法是特定历史时期的权宜之计，待土地要素市场化配置机制进一步健全后，应将成片开发排除出公益征收范围。二是如何建构成片开发征收的公益保障机制，尤其是如何设定成片开发征收的标准。程雪阳从确保成片开发征收的合宪性的角度，提出“特别重大的公共利益”标准。刘玉姿认为，成片开发建设的公益保障机制的建构应基于比例原则和正当程序原则，划分为前期准备、征地审批和正式作业三个阶段。目前的研究尚存不足之处：首先，在成片开发的公益属性论争上，学者们DOI:10.16433/41-1379.2023.01.006第 卷 第 期 周涵睿，等：论成片开发征收中公共利益的规范内涵与认定优化的观点未能发掘成片开发的双重内涵，导致对成片开发公益性的认识存在一定程度的片面性；其次，在成片开发征收的公益保障方面，目前尚未有研究从认定程序和实体标准两个维度系统性阐释成片开发的公益性认定问题。有鉴于此，本文拟以成片开发的双重内涵为逻辑，论证成片开发的公益性，阐释成片开发征收中公共利益的规范内涵，进而从程序和实体两个层面对土地管理法成片开发标准所建构的成片开发公益认定机制进行制度反思，并提出优化建议。成片开发的公益性证成.成片开发之公益性论说 公共利益是与个人利益相对的范畴，二者有时会产生冲突，但并非截然对立，而是一种“对立统一”的关系。公益的实现并不必然以损害私益为对价，只是因国家征收权的强制性与公共利益概念的不确定性，才导致成片开发征收过程中出现侵害私人权益的现象。为防止公权力侵犯私权利，成片开发与公共利益的关系成为成片开发征收必须加以明晰的问题。关于成片开发是否构成公益的需要，学界大体上有三种观点。“否定说”认为，成片开发的现实目的主要是为了提升经济发展绩效，获取财政收益。无论是从公共利益的本意判断，还是从世界范围内的立法例观察，基于成片开发实施的征收应属伪征收，其不应作为征收之公益的具体情形。土地管理法有关成片开发征收的条款应当适时删除，为促进经济发展而实施的必要的成片开发建设，应当通过建立市场化的土地储备制度予以实现。“肯定说”则认为，土地管理法规定的成片开发可以构成公益的需要。但是，持该种观点的学者对符合土地管理法规定条件的成片开发是否当然构成公益的需要有不同的看法。部分学者认为，符合法定条件的成片开发并不当然构成一项具体征收中的公益，而仍需对其是否符合公益的需要作实质性判断（实质公益说）。具体而言，成片开发是否构成一项公共利益，最终是具体语境下公益、私益经充分权衡后所得的结果。即便将成片开发纳入各类规划和年度计划，并使其符合成片开发征收的标准，也不能确保其是为了公共利益的需要。与之相对，还有一种思路是“法定公益说”。该观点认为，由于土地管理法的有关条款已对可实施征收的成片开发作了条件上的多重限制，因而该法实质上将符合特定条件的成片开发直接纳入了公共利益的范畴。“肯定说”的两种观点，其差异性直接体现在司法审查中。按照“法定公益说”的理解，当法院审查成片开发征收是否符合公益目的时，行政机关若能证明成片开发符合空间、规划、审批程序和实体标准的规定，则其作出的征收决定的公益性就不再受法院的实质性审查；而按照“实质公益说”的思路，即便成片开发满足法定的条件，法院仍需采用比例原则等手段，对征收是否具有公益性作实质性判断。.双重内涵下成片开发的公益性 自土地管理法将成片开发列为公益需要的一种情形后，成片开发便具有“一般意义上的成片开发”与“规范意义上的成片开发”双重含义。对于应否将成片开发认定为公共利益的情形，应当在双重内涵视角下分别予以判断。一般意义上的成片开发是与“宗地开发”相对应的经济术语。其最早出现在 年颁布的外商投资开发经营成片土地暂行管理办法（以下简称办法，已失效）中。根据该办法第二条的规定，建设用地成片开发包括“公用基础设施建设”以及“进行具体的项目开发”两个层次。相较于宗地开发，成片开发的面积大、周期长、投资高，具有很高的潜在收益，且受城市规划和国家政策的影响较大。长期以来，城镇土地成片开发作为政府实施城镇规划的重要手段，也是政府经营土地、建设城镇的基本方式。一般意义上的成片开发是否属于公共利益的需要，不能一概而定。对于公共利益这一“不确定法律概念”，现代社会日益形成的共识是：不宜对公共利益作狭隘理解，“公共使用”这一公共利益的古典内涵已然成为过去式；应从“土地利用所带来的客观利益”视角出发来界定征收之公共利益。实施经济政策或者扶持产业、实施城市规划、开展城市更新等大量包含商业性开发的建设活动，均有可能被纳入公共利益需要的范畴。考察域外立法和判例对征收公益的扩张化解释，也能获得“一般意义上的成片开发有可能符合公共利益”的比较法支撑。规范意义上的成片开发，即“符合特定条件（土地管理法规定的）的成片开发”，在性质上属于具有法定公益性的成片开发，无须再作实质性的公益判断。首先，从体系性视角考察，立法者将“符合特定条件的成片开发”与其余四项内河南工业大学学报（社会科学版）年容并列规定在同一条文中，其用意就是肯定“符合特定条件的成片开发”属于“公共利益需要的情形”。在法解释上，若肯定其余四项属于公共利益的情形，则没有理由单独将“符合特定条件的成片开发”作区别对待。其次，若仍需对“符合特定条件的成片开发”做进一步的实质性公益判断，则立法设置诸多限制性条件的意义与作用不免大打折扣。最后，尽管立法与相关标准的规定还需明确，但这尚不能构成否认“立法界定公共利益内涵”的理由，立法者有权就“公共利益”这一法律概念的具体类型作出规定。因此，只要成片开发建设项目符合土地管理法第四十五条、成片开发标准规定的限制性条件，便可直接构成公共利益的需要，在满足必要性要件并给予合理补偿的前提下，可以实施征收。.成片开发之公益性的比较法例证 如前所述，成片开发征收由于突破了传统意义上的“公共利益”内涵，而遭到大量的批评与质疑。但事实上，允许对一般意义上的成片开发范围内的不动产实施征收，不乏域外立法与判例的支撑。在美国，征收破败落后地区、经济萧条地区或者拟经济转型地区的不动产用于商业开发，均有可能被联邦最高法院判决合宪。“伯尔曼诉帕克案”被视为对“公共使用”目的作出现代解释的一个典型判例。在该案中，哥伦比亚特区再开发局按照规划征收破败地区的不动产用于公共设施建设和商业开发。联邦最高法院认为，商业开发是实现公益的途径，二者并不冲突，应由议会自己裁量如何实现公共利益，法院不应干预。这一理由确立了美国 世纪征收法理中的一项重要规则，即“立法屈从主义”。根据该规则，一旦某项征收性法律的立法者对某种征收后的使用结果是否满足“公共利益”的要求作出了判断，那么司法者就应当遵从该判断，没有再予“二次判断”的必要。虽然该案的判决无论在政治层面还是在司法层面，都导致了广泛的反制运动，但是它表明商业利益也可能进入公共利益的范畴。在“凯洛诉新伦敦市案”中，由于征收经济萧条地区的不动产用于商业开发而引发了原告的质疑，但联邦最高法院认为，没有理由把经济发展排除在对公共目的传统的宽泛的理解之外。征收行为合宪性的标准是政府主观上的公益目的追求，而不考虑客观上带来的私人受益。因此，审查的重点是该市开发规划是否符合“公共目的”，对此应当采取尊重立法决定的司法政策。以上两个案件的共同点在于，政府的商业开发都包含在经议会授权的、综合的开发计划内，从而避免征收权被滥用的风险。在日本，土地征收范围受到严格界定，征收对象必须符合土地征用法第三条列举的事业种类。作为例外，城市规划法第六十九条将城市规划事业纳入征用的适格事业中。城市规划事业分为城市规划设施整备事业与市区开发事业两种。后者因包含土地区划整理事业、新住宅市区开发事业、工业区建成事业、都市再开发事业等建设项目而遭受了巨大质疑。学界因此提出“根据规划的公益性确保”理论，将“城市规划事业的公共性问题”转化为“城市规划自身的合理性问题”。日本法院通过发展出的“判断过程审查方式”审查城市规划的合理性，最终解决了城市规划事业的公共性判断难题。“判断过程审查”系对行政机关的判断过程进行一定的实质性评价，以整个行政机关认定过程中相关要素、利益、价值的权衡方法来具体确保征地事业的公共性。其独特性与优势在于很好地把握了审查的强度：既不是以自己的判断替代行政机关的判断（全面审查），也并非最小限度司法审查。在法国，对征收公共利益的界定同样表现出明显的扩张趋势。例如，在卫生健康方面，为了消除不卫生的居住而征收成批或成片房屋；在社会民生方面，通过征收解决失业、贫困人口居住问题；在城市规划方面，通过征收大片土地进行分区建设、扩张城区建设等。我国台湾地区的区段征收，是其土地征收制度中最具特色的一项制度安排，具有一般征收的强制性特征，但不需要像一般征收那样严格考量征收行为的公益目的。该制度系指，对一定区段内私人的土地权利，进行收买或者征收，将土地整理后，复行放领、出租或者出卖，或由政府直接支配使用的制度。根据土地征收条例第四条的规定，区段征收包括六种情形：一是新都参见 .（）。参见 .，.（）。美国联邦最高法院在该案中用“主观”和“客观”这对范畴来认定商业开发的合宪性：如果政府主观上是为了公共利益，客观上带来私人受益，则征收行为合宪；反之，如果政府主观上是为了私人利益，仅仅客观上附带产生公共利益，则征收行为违宪。这一认定方式过于抽象，后来的案件正是在此基础上作了扩展。第 卷 第 期 周涵睿，等：论成片开发征收中公共利益的规范内涵与认定优化市开发，二是旧都市更新，三是都市中农业区、保护区改变用途后的开发，四是非都市土地开发，五是农村社区更新，六是其他“法律”规定的情形。区段征收与成片开发征收具有极大程度的相似性。成片开发征收中公共利益的规范内涵 为规约国家的征收权，立法者对作为公共利益之需要的成片开发进行了规范建构，形成了规范意义上的成片开发。结合土地管理法第四十五条及成片开发标准第一条的规定，作为公益征收之一种的成片开发征收，其公共利益蕴含的规范要素由以下三方面构成。.规划控制 行政规划是指，行政机关在利用土地、空间或者其他公共资源实施公共事业之前，就实现行政目标的方式、步骤、条件等要素作出系统筹划的一种行政行为。其目的是有计划地利用公共资源为公众提供必要的公共服务，以此维护公共利益、增进公共福祉。根据土地管理法第四十五条规定，成片开发应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。规划控制要素将成片开发征收的范围严格限制在“土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内”，且受规划条件和实施程序的多重限制。规划约束下的成片开发征收，目的是整备存量用地、缩小征地范围，而不是扩大用地规模。它体现了“集约利用土地，缩小征地范围”的土地利用改革目标。与概括意义上的行政规划不同，约束成片开发征收的土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，具有法定性。因此，受规划控制的成片开发，不是开发主体任意可为的土地利用活动，而是须与预先确定的、体现合法性和科学性的规划具有相符性。规划控制之所以能为成片开发的公益性提供正当化基础，在于规划具有抽象的公益性。成片开发则是对规划之抽象公益性的具体化。如前文所述，日本学界为了对立法将城市规划事业纳入征用适格事业的做法予以正当化解释，发展出了“根据规划的公益性确保”理论。根据该理论，城市规划自身的合理性保障了城市规划事业的公共性，城市规划提高了城市整体生活环境，赋予了城市规划事业（特别是市区开发事业）公共利益的特征。在美国，区划制度的法律功能就在于对土地使用加以公共限制，即通过详细的城市规划，确定在土地使用中能做什么和不能做什么，从而解决城市发展中公与私的矛盾。同样地，我国行政法理论亦认可行政规划的目的在于维护公共利益、提高公共福祉。只是，规划本身的公益性仍然是抽象的，因此，这种抽象的公益性尚需透过具体的土地利用活动予以具体化。作为土地利用活动之一种形态的成片开发，与规划的相符性是其公益性确保的基础。.政府组织实施 根据土地管理法第四十五条规定，成片开发征收须经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施。土地收归国有后，政府可自行实施成片开发建设，也可通过出让土地使用权，由开发商实施开发。政府组织实施，意味着无论是公用基础设施建设，还是具体的项目开发，都应当处于政府的管理监督之下。政府是公共利益天然的代表者。虽然地方政府有时可能为追求自身利益而背离“公益代表者”的角色，但这种现象可以依靠对制度的优化、对权力的约束和监督而加以避免，无法构成否认成片开发征收公益性的理由。政府组织统一征收，有利于实现同区位土地的被征收人实现同地同价补偿安置，提高集体经济组织的议价能力，从而避免由于宗地零散式开发实施周期不同而导致补偿安置价格不一的问题。正如有学者所指出的，相比于集体经营性建设用地入市后复杂而缺乏可操作性的税制设计以及欠缺公平、合理用途的调节金而言，成片开发下的征地不能被简单斥责为“与民争利”，而更应该视为达成地利共享目标之工具。.片区综合性开发建设活动 成片开发征收的公益性具有时间上的阶段性和内容上的差异性。前端整体性开发阶段的公益性体现为基础设施的建设，即提供公共产品。这符合传统意义上的“公共利益”范畴，因而该阶段的公益性没有太大争议。后端具体利用阶段的公益性体现为，以片区持续共赢发展为目标的土地综合利用及一定比例的公益性用地建设。具体而言，政府实现对规模土地的统一规划、统一征收、统一开发、统一出让或划拨以及统一管理等，最终形成多功能混合、多用途组合的用地格局。道路、绿化、水电系统等公用基础设施用地（公益性用地）与工业、商服、住宅等经营性用地交织混杂，呈现出明显的功能综合性河南工业大学学报（社会科学版）年与用途多元性。反对成片开发征收的学者大多都将矛头指向了成片开发的用途多元性。对该阶段的公益性判断是成片开发能否实施征收的关键，学者对此分歧较大。他们认为，在成片开发中，公益用地与非公益用地并存，其用地性质具有综合性，并非是一个“完整的公共利益范畴”。事实上，成片开发的成片性和综合性正是其相对于宗地开发的优势所在。有效的成片开发能够优化片区土地的利用结构和城市布局。这比零散开发或宗地开发更符合土地开发的整体性与系统性要求，同时也能实现对外部性问题的解决。此外，成片开发通过完善基础设施建设，促进工业区、商业区、居住区等相关功能区块之间的有机融合，实现产城融合发展。由此可见，从整体、长远的视角来看，成片开发征收可以构成公共利益的需要。综上所述，规范化的成片开发征收因其规划相符性、政府组织性和用途综合性，具有按项目征收或者集体经营性建设用地入市所缺乏的制度优势和独特的公益内涵。当然，成片开发包含的公共利益与具体公益事业代表的直接公共利益相比，具有很强的政策性因素，其中包含的公共利益也更为抽象。从以往的征收实践和当下的制度设计看，在缺乏有效的制度约束的情况下，国家的征收权和其他公权力一样，有可能被行政机关的事实行动泛化甚至滥用，而成为特定群体谋求政绩或私益的工具。如果缺乏合理、有效的标准限制和程序控制，成片开发征收制度同样可能偏离公益性方向，给经济、社会、政治等带来多重风险。成片开发征收中公益认定的现实困境 修改后的土地管理法第四十五条从空间、规划、程序、标准 个方面对成片开发征收进行了约束：空间上，成片开发征收限于土地利用总体规划确定的“城镇建设用地范围内”；规划上，成片开发征收权的行使，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；程序上，成片开发征收方案须经“省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施”；成片开发标准则具体规定了成片开发征收的实体标准。这种“实体限制程序控制”的规制模式，可以最大程度地抑制成片开发征收权被滥用。从公益性认定的视角对该约束框架予以考察，本文认为，无论是立法限制还是实体标准，均有进一步优化的空间。例如，地方政府是土地利用总体规划、国民经济和社会发展年度计划的编制和实施主体，这使得空间限制、规划限制难免陷入自我限制的窘境，有违权力制衡的一般原理。但是，这一状况往往涉及更深层的管理体制问题，很难在短期内得到扭转。因此，将规范成片开发公益性认定机制的目光投向“省级以上人民政府批准”与自然资源部制定的相关标准，更具有现实可行性。下文主要着眼于成片开发征收中公益性认定的主体与标准，针对审批程序、实体标准层面凸显的公益保障问题展开分析与纾解。.审批程序欠缺实效性 如前文所述，某一具体的成片开发建设项目如符合特定条件，则构成规范意义上的成片开发，属于公共利益的一种情形。在空间、规划、审批程序、实体标准 项条件中，成片开发的公益性论证过程主要发生在方案审批阶段。理论上，省级以上人民政府应当在审查空间、规划、实体标准的相符性等基础上，对成片开发征收的公益性、必要性进行论证，从而完成一般意义上的成片开发向规范意义上的成片开发的转换。但在实践中，省级以上人民政府在审批这一关键环节上发挥的公益性保障作用却较为有限。首先，在制度目的层面上，省级人民政府的审批作为一种内部监督机制，更关注征地的范围而非公益性认定。我国的层级征地审批制度开始于计划经济时代。其以土地用途管制为基础、以用地指标性控制为标准，展现出行政系统内部自上而下层级控制的色彩，而甚少体现公益性与否的复核功能。尤其是在批量审批征地模式下，征地审批机关与征地实施机关（建设项目供地机关）之间属于职能错位关系。征地审批机关仅依据土地利用总体规划或土地利用年度计划进行征地审批，对具体建设项目并不进行审查，实质决定实施何种建设项目的主体则是征地实施机关。换言之，征地的公益性认定职能配置于征地实施机关，征地审批机关则主要承担用地的指标控制职能。修改后的土地管理法有关成片开发建设的程序限制规定，要求成片开发建设活动本身须“经省级以上人民政府批准”。立法者试图通过对公益认定权的上收，来限制地方性的成片开发建设需求。然而，在传统征地审批模式未能得到根本性扭转的情况下，上级对下级征地的第 卷 第 期 周涵睿，等：论成片开发征收中公共利益的规范内涵与认定优化层级控制仍然无法超越指标控制的维度，至多是在征地范围控制方面有所扩展。至于征地公益性的认定，依然不是征地审批机关所关注的面向。其次，在审批职责方面，省级人民政府审批不负公益性论证职责，导致其发挥的公益性审查作用有限。成片开发标准有关成片开发公益性的规定较为抽象，尚需其他限制性要件予以补强。在修改后的土地管理法第四十五条规定的空间、规划、程序三重限制中，只有“省级人民政府审批”能够发挥实质性的公益性审查作用。然而，省级人民政府的审批是否会去审查认定成片开发方案的公益性，却不无疑问。在制度设计上，成片开发标准第五条规定了省级人民政府对土地征收成片开发方案负有科学性、必要性的论证职责，但并没有要求省级人民政府负有论证具体成片开发建设项目符合公共利益的职责。科学性论证更关注成片开发能否通过科学地“安排的建设项目、开发时序和年度实施计划”，实现主要用途和功能目标，进而发挥“土地利用效益以及经济、社会、生态效益”；必要性论证主要考察手段必要性和范围必要性，即除征收之外，能否通过土地管制、协商等替代性手段实现公共利益，如何处理集体土地征收与入市的关系，征收的范围大小是否合宜等。在此过程中，作为成片开发征收前提的公益性要素被边缘化。因此，“省级人民政府审批”这道重要的程序限制对公共利益的保障作用甚为有限。实践中，有的省级人民政府对上报的成片开发方案几乎均持“同意”的态度，这也在某种程度上印证了审批程序并未发挥实质性的公益审查作用。此外，对省级人民政府进行问责较为困难，这也在一定程度上导致了审批权缺乏监督。省级以上人民政府作出的是否批准成片开发方案的决定，在性质上属于行政机关的内部行为，并不具有对外性，因而不可诉。如此一来，省级人民政府无须承担外部法律风险，其在审批过程中能否依法严格审查、论证公共利益，不无疑问。若进一步认为，人民法院对批准行为无法进行审查，则可能导致成片开发征收的决定被自动视为符合程序要件，而作为被告的县级以上人民政府则相当于得到一个“护身符”。所谓“公共利益需要”很可能丧失双方辩论、个案衡量的空间，继而难以防止公权力对私权利的侵犯。.标准限制缺乏合理性 成片开发标准对成片开发征收的定义、理念、编制方案内容、方案通过程序、公众参与及外部督查等进行了具体规定。其重点是明确了土地征收成片开发应当坚持的原则、土地征收成片开发方案应当包含的内容，以及尊重被征地农民意愿、注重节约集约用地的要求、建立相关审定机制等。成片开发标准确立的成片开发征收实体标准虽然可以限制地方政府行使成片开发征收权，但对公益性的衡量与保障仍显不足。第一，成片开发标准未在实质意义上明晰成片开发征收的标准或者类型。该标准规定了最低公益性用地的比例，即“公益性用地比例一般不低于，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定”。但是这一比例的合理性尚待斟酌。首先，比例标准的弹性空间过大。众所周知，公益性用地比例是保障成片开发征收公共利益的重要标准，的比值设置在科学性上缺乏说服力，且这一比例限制非强制性标准，这为地方政府留下了过大的操作空间。例如，新疆维吾尔自治区实施土地征收成片开发标准（试行）暂行办法（征求意见稿）第一条规定，南疆四地州县（市）公益性用地比例不低于，其他市、县（市）不低于。再如，江西省人民政府办公厅关于执行土地征收成片开发标准（试行）的指导意见第六条规定，公益性用地比例一般不低于，国家和省级开发区审核公告目录四至范围内公益用地比例不低于。其次，单纯的公益性用地比例限制并不能解决成片开发公共利益的界定标准这一前置性问题，且成片开发标准并未就非公益性用地的用途作出限制。这容易导致地方政府陷入错误的认识：只要符合最低公益性用地比例，就可以肆意扩大征收范围，甚至可以将剩余比例的建设用地大量用于商业性开发。这将存在降低公共产品供给质量的潜在风险，进而与成片开发征收的制度目的相悖。况且，由于商业性开发所占建设用地中的道路、绿化等基础设施得以计入公益性用地比例当中，因而又进一步降低了公益性用地比例的限制作用。第二，在修改后的土地管理法第六十三条规范确认集体经营性建设用地入市制度的背景下，成片开发标准未就入市与成片开发征收的例如，根据福建省人民政府官网的政府信息公开数据显示，福建省人民政府审批同意本省各市、区（县）年度报批的全部 批次土地征收成片开发方案。河南工业大学学报（社会科学版）年关系作出规范指引。成片开发标准规定，土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。这一规定是对成片开发征收追求目标双重性的回应，被认为是成片开发征收与集体经营性建设用地入市制度的衔接。但是，标准没有充分考虑二者之间的关系界定与协调问题。有关“集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意”的规定，并不能证成成片开发建设就符合公共利益的需要。原因在于，集体经济组织成员更看重征收补偿的多寡，而经营性用地的比例越高，征地机关愿意提供的征地补偿可能就会越多；反之，符合公共利益需要的成片开发征收也有可能会因为集体经济组织更倾向于将集体土地入市流转，而无法获得“集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意”，最终无奈“流产”。成片开发公益性认定的优化路径 相比土地管理法第四十五条所列举的其他公共利益情形，成片开发征收所包含的公共利益更为抽象，需要完成从“一般意义上的成片开发”向“规范意义上的成片开发”的转换，因而完善成片开发公益性认定机制的核心在于：通过优化公益认定的程序和实体标准，保证转换的结果既符合法律规定，又具备实质的正当性。.构建成片开发征收的公益认定程序 公益认定程序是确保征收之公益性的重要程序保障。域外主要国家基本都规定了不同形态的土地征收公益认定程序。在美国，有关征收的正当性，一般依赖于司法认定。法院主要审查征收是否基于公益的需要。在法国，公益认定机构是行政机关，对于需要大规模征地的全国性重点工程项目，公共目的的认定甚至需要咨询国家参事院并以政府命令形式作出。日本则规定了以国土交通大臣为实施主体的事业认定程序，以此判断征地事业是否符合“公共性”，且该事业认定在性质上属于具有可诉性的行政行为。在我国，虽然多有学者提出立法上应当规定土地征收公益认定程序，但是，对于该程序的首要问题 认定机构的选择，却莫衷一是。“各级政府认定说”“各级人大认定说”“人民法院认定说”兼而有之。由于特定历史时期的现实需要及体制机制上的思维定式，长期以来实行的“按计划、分批次”“先征收、再出让”的征地模式，往往并不注重对公共利益这一目的的探寻，更何况公益认定程序的搭建。成片开发征收作为土地管理法修改中争议最大的征收情形，其较为抽象的公益性显示出构建相应公益认定程序的必要性。同时，在成片开发征收模式下，公益认定权透过特殊的审批程序实现了立法意义上的上收。因此，省级人民政府应当承担起认定成片开发征收公益性的职责。将省级以上人民政府对成片开发方案的批准程序改造为公益认定程序，使得省级人民政府的批准行为转变为可诉的行政行为，既能降低制度建立的成本，又能解决原批准行为的固有弊端。在具体的操作层面上，可从两个方面进行规则设计。其一，省级人民政府对县级以上地方人民政府提交的土地征收成片开发方案的内容进行形式审查。审查内容主要是成片开发是否符合各项规划限制与程序要求，包括土地利用总体规划的修改次数是否符合省级人民政府制定的实施细则的限制性要求。其二，省级人民政府应基于开发方案中提供的公益性与必要性论证和说明，运用比例原则，对成片开发征收的公益性进行实质审查。在此过程中，需考察拟议的基础设施和建设项目安排能否达成特定公共利益目标，关注成片征收对被征收人造成的损害是否限于必要，并聚焦所得公共利益与被征收人损失是否合乎比例。从认定标准上看，应综合考虑政策、地理、法律规范以及经济发展水平等多方面因素，采用动态化、场景化标准认定公共利益。此外，在程序设计上，可以考虑组织人大代表、政协委员和有关领域专家等组成论证会，对开发方案的公益性、科学性和必要性等进行论证；必要时，还应当举行听证会，由县级以上人民政府委派的工作人员与被征收人代表就成片开发征收是否符合公共利益需要、是否无法利用集体经营性建设用地入市而必须通过征收实现公共利益等问题发表各自意见。申请成片开发征收的县级以上人民政府承担的公益性论证职责，是对成片开发征收符合公共利益需要进行具体化说明。具体论证时，应当利用客观的数据资料或者评估报告，以增强说服力，而不能仅泛泛地指出“促进经济社会发展”“提高就业率”“促进产业转型”等，从而弥补成片开发征收下，公共利益本身的概念不确定性以及价值须补充性。第 卷 第 期 周涵睿，等：论成片开发征收中公共利益的规范内涵与认定优化省级以上人民政府应将专家论证会、听证会等形成的意见作为公共利益认定的重要依据，对于不予采纳的意见应当说明理由，防止论证会、听证会等沦为形式。在成片开发公益认定程序当中，省级以上人民政府对成片开发公益性所作的认定在性质上属于可诉的行政行为。当成片开发征收的公益性受到质疑时，应当允许公民、法人或者其他组织就省级以上人民政府作出的成片开发公益认定决定申请行政复议或者提起行政诉讼。当进入诉讼程序后，人民法院应根据空间、规划、实体标准等，运用比例原则，对省级以上人民政府作出的公益认定行为进行合法性、合理性审查，通过司法控制功能真正实现“一般意义上的成片开发”向“规范意义上的成片开发”之转换。.强化成片开发征收实体标准的公益性要素 成片开发标准是地方政府制定土地征收成片开发方案、省级以上人民政府批准成片开发方案以及法院审查成片开发征收的重要依据，对成片开发征收公共利益的认定具有关键作用。理论上，应当通过法律的形式进行规定，并通过省级地方性法规进行具体化。成片开发标准需要进一步提高限制性标准，以实现“缩小征地范围”的改革目标，更好地平衡成片开发征收过程中的公共利益与私人利益。第一，成片开发征收类型化，可以避免建设项目类型的泛商业化。成片开发标准的核心任务是明确“规范意义上的成片开发”公益性的内涵，但从目前的情况看，因制订的成片开发标准过于抽象，很难实现其原本应承担的任务。一般而言，化解公共利益内涵不确定性的重要方法就是类型化。成片开发征收类型化的基础是“特别重大的公共利益”。成片开发的公益性较为抽象、不易判断，加之成片开发征收兹事体大，会对被征收的集体经济组织及其成员的财产权造成重大影响。因此，只有为了“特别重大”的公共利益方可启动成片开发征收。渗入政府自身利益或者商业利益的一般性公共利益，尚不足以构成成片开发征收的理由。运用类型化的方法将允许征收的成片开发建设项目进行列举，可以在一定程度上防止地方政府以“符合公共利益需要”为由，对土地储备、旧城改造等非重大公共利益，乃至泛商业化的成片开发建设实施征收。至于何为“特别重大的公共利益”，应属立法者的价值判断，其需要最大限度地考虑成片开发建设项目的社会价值、生态价值，而不仅仅是注重对经济发展的促进作用。例如，由国务院或省级政府批准的开发区建设、集体土地所有权人无法依照规划有效实施城中村改造的项目、以公益性建设为主的综合开发项目等，都符合“特别重大的公共利益”需要。至于成片开发类型应否设置兜底条款，本文认为，既然自然资源部根据立法授权制定相关标准的目的就是进一步明确成片开发公益性的内涵，则不宜授权行政机关再实施裁量，以防止成片开发征收权的滥用。同时，鉴于社会生活的复杂性和立法的滞后性，当出现新的成片开发类型且有必要纳入征收范围时，应当及时修改成片开发标准。第二，提高最低公益性用地比例，并将该比例规定为硬性标准。城市居住区规划设计标准（）规定，高层类（层）居住街坊中的配套设施用地、公共绿地、城市道路用地等公益用地构成应为。与之相比，成片开发标准中规定 的最低公益性用地比例明显过低。成片开发征收本就因其夹带着一定比例的非公益性用地而备受合宪性质疑。因此，在制度层面上，应当设置高于一般性标准的公益性用地比例，方能补强成片开发的公益性。同时，正如前文所述，成片开发征收应当具备“特别重大的公共利益”，而非一般性的公共利益。因此，除国务院或省级政府批准的开发区建设以外，一般类型的成片开发征收中的公益性用地比例应不低于，以充分保障区域范围内公共交通、文化教育、医疗卫生、生态环境等公益用地需求。此外，制度层面上也不应允许省级人民政府降低该最低公益性用地比例。对于西部欠发达地区实施经济开发确有必要低于最低公益性用地比例的，须经国务院或省级政府批准为开发区建设。但是，西部欠发达地区若实施一般类型的成片开发征收，仍应满足 的最低公益性用地比例。应当注意的是，最低公益性用地比例只是划定了符合成片开发征收标准的门槛，实践中仍需根据个案确定公益性用地在总体项目中的占比，并通过关于最低公益性用地比例的具体数值，不同学者观点不一，主张将该比例设置为、的皆有之。笔者认为基于成片开发建设活动的综合性，的最低公益性用地比例属实太高；的比例则无法体现成片开发征收符合“特别重大的公共利益”的属性。因此，将最低公益性用地比例设置为 较为妥当。河南工业大学学报（社会科学版）年督查机制确保该比例的落实。第三，排除可以通过集体经营性建设用地入市解决建设用地需求的情形。根据土地管理法第四十五条、第六十三条规定，无论是成片开发征收还是集体经营性建设用地入市，都需要受制于规划。因此，在科学、合理规划的前提下，建设用地是通过征地供应还是入市供应，取决于土地利用总体规划、城乡规划确定的建设用地用途。如果通过直接入市开发能够实现成片开发建设的目的，逻辑上，该类成片开发不再符合征收的必要性要件，不应通过征收实施成片开发。对于有争议的成片开发建设，如果被征收人认为可以通过集体土地入市制度实现综合开发，且征收人无法论证成片开发征收的显著优势和必要性的，为缩小征地范围、保障集体经济组织及其成员的财产权，原则上应当通过集体经营性建设用地入市的方式供给建设用地。实践中，这类情形包括但不限于新型农村社区建设、以发展工商业为主的乡村特色小镇开发、集体土地所有权人能够依照规划有效实施城中村改造等。成片开发标准规定的必要性论证包含了“无法利用集体经营性建设用地入市而必须通过征收实现公共利益”的内在要求，但本文认为，有必要在今后制定或修改成片开发征收标准时，具体规定必要性论证必须包含的内容，并明确将“可以通过集体经营性建设用地入市解决建设用地需求的情形”排除出成片开发征收的范围。结语 成片开发征收因其规划性、政府组织性和用途综合性等，填补了按项目征收和集体经营性建设用地入市无法满足的公共利益需要，势必对我国的城镇化、现代化进程发挥重要的推动作用。但这一制度功能得以良好发挥的前提是，成片开发中的公共利益应当进行科学、规范的认定，实现“一般意义上的成片开发”向“规范意义上的成片开发”的转换。为此，在制度层面上应当设置一套符合立法目的与现实状况的实体标准与程序机制，确保以征收方式实施的成片开发建设项目符合公共利益与社会发展需求，防止成片开发征收沦为过去“按计划、分批次”“先征收、再出让”征地模式的延续。当然，实体标准与程序机制在控制成片开发征收上的作用仍有其局限性。未来，在法治体系的优化中应当建立更为有效的规划控制机制、拓宽公众参与渠道、调整司法审