政府投资基金绩效管理的评价体系构建.pdf
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1、 2024172近年来,随着各地政府投资基金的大力发展,建立科学有效的基金绩效评价标准十分必要。国务院以及发改委、财政部等部门对政府投资基金绩效评价提出了明确要求,鉴于政府投资基金类别多、周期长,且具有政策性和市场化双重属性,实践中评价标准难以把握。本文依据绩效相关理论和国家相关政策要求,结合地方政府的实践探索,分析并提出基于全周期、多维度的政府投资基金评价构建体系。一、文献回顾与问题提出关于政府投资基金绩效管理的研究,国内起步较晚,随着政府投资基金的快速发展及其在宏观调控、市场稳定中的作用日益凸显,学术界对其绩效管理的关注逐渐增强。在现有的文献中,国内学者主要从投资基金绩效评价体系构建理论和
2、方法以及评价机制等方面开展研究,力图构建科学合理的绩效管理评价体系。在评价理论研究方面,刘全山、赵团结1通过研究政府引导基金绩效评价指标体系的构建基础及其影响因素,结合实践构建基于政策效益、管理效益、经济效益和风险控制等指标体系。李洪江、鲍晓燕2提出了基于引导基金政策效应的绩效评价价值取向,初步建立了以引导基金政策效应为核心的包含政府产业导向、政府支持方向、政府投资基金绩效管理的评价体系构建李红昌 范海天摘 要对政府投资基金绩效评价研究进行综述,分析当前政府投资基金绩效评价存在的问题,通过引入3E绩效评价理论,结合地方政府实践探索,按照经济性(economy)、效率(efficiency)、效
3、果(effectiveness)目标诉求的绩效指标生成逻辑,进行分级提取,基于多维度、全周期的绩效评价构建体系,以期为各级政府投资基金绩效评价工作提供参考。作者简介李红昌,北京交通大学经济管理学院教授、博士生导师,中国工业经济学会交通运输与基础设施专业委员会副主任;范海天,北京交通大学经济管理院博士研究生。政府管理创新关键词政府;投资基金;绩效;评价体系中图分类号 D63 文献标识码 A 文章编号 1674-7453(2024)01-0072-08 2024173杠杆效应、风险控制效果、基金的保值增值等在内的基金绩效评价指标体系,为定量考核提供了可能。刘乡思3认为,基金绩效评价要做到“两个平衡
4、”,就是“政府化”和“市场化”相平衡;“政策性”和“营利性”相平衡。岳洪江4认为,我国政府投资基金具有系统的复杂性、目标的多元性、治理的特殊性、运作的周期性、运行的专业性、风险的特殊性等特点,应从“综合观”模式导向设计基于“决策投入过程产出效果”逻辑结构的绩效评价指标体系。隋薇薇5通过对中国风险投资特点的分析,结合国有资本自身发展的特性,剖析了国有资本进行风险投资可能面临的问题和优劣势,结合已有研究,构建了国有资本进行风险投资的投资评价指标体系。在评价方法研究方面,当前国内学者普遍采用的是平衡计分卡(BSC)、主成分分析(PCA)、层次分析法(AHP)、综合观模式等。刘春晓等人6基于政府创业投
5、资引导基金投后管理需求,对其参股基金绩效评价方法进行研究,基于平衡计分卡原理设计了五个维度的政府创业投资引导基金参股基金绩效评价指标体系,利用层次分析法完成了各指标权重的设置,并以北京市新兴产业创业投资引导基金参股基金为例,进行了实证研究。向贇、马翔、陆俊月等78通过对创业投资引导基金行为机制、相关政策法规的研究,通过实证检验得出评价指标的权重。唐翔9运用主成分(PCA)和层次分析法(AHP)相结合的方法,构建了政府风险投资引导基金绩效评价指标体系,提出引导基金要重在充分鼓励社会资金投向创投领域的引领作用,在评估引导基金创造的社会效益时,重点要考察引导基金对推动被投企业加大创新研发投入的力度及
6、成效。在评价机制研究上,李琼、陈静等10研究认为,政府投资基金仅以年度评价为主,会产生前文所述的年度评价指标与预算不匹配的问题,从而忽视了政府投资基金设立的初衷,难以有效体现其产生的社会效益,建议政府投资基金绩效评价更应该重视长期绩效评价。从已有的文献看,存在的不足也是明显的。徐晓阳11认为,总体来看,政府投资基金运行管理和绩效考核相关政策文件不断完善,但政府投资基金绩效评价尚未形成较成熟的模式和指标体系,部分政策内容规定仍较为简单粗略,与基金实际情况并不相符,对于绩效评价工作的指引作用待加强。通过梳理文献,可以将目前绩效评价研究的问题归纳为三个方面:一是对评价理论缺乏共识,以具体的政策解读或
7、会计计量方法来代替研究理论;二是评价的指标构建不严谨,缺乏指标体系的生成逻辑,实践中往往用易获得的相关数据来确定评价指标;三是评价机制不健全,主要以阶段性评价研究为主,没有将全周期、多维度的评级纳入评价体系。因此,为促进各地投资基金健康发展,建立和完善科学的评价理论和方法势在必行。二、绩效管理评价框架(一)绩效理论绩效评价中较为经典的理论有目标管理法(MBO)、关键绩效指标(KPI)理论,这两种理论是以企业组织绩效为研究对象的,而对具有财政属性政策绩效评价的 3E 原则理论,适用政府投资基金绩效评价更为契合。经合组织(OECD)对绩效界定为:“绩效是组织一项活动所获得的,相对于目标的有效性,它
8、包括从事该项活动的经济性、效率和效力。”3E 绩效理论源于 20 世纪60 年代,以美国为代表的西方国家,为应对日益增加的政府财政支出、有效控制节约成本,切实防范不断加剧的财政危机,在政府绩效审计中,确立了以经济性(Economy)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)等概念为核心指标体系内容,构建一套财政支出绩效评价指标体系,以此政府管理创新 2024174评价财政支出的绩效。20 世纪 80 年代,在政府绩效审计的 3E 指标基础上,建立了以面向公共部门和非营利组织为主的 3E 评价模型。该模型认为,对公共部门和非营利组织的全面评价需着重回答 3 个问题:组织是
9、否形成了既定产出;形成产出的过程中是否浪费了资源;产出是否有效。3E 评价模型试图运用系统论来解决包含大量社会、政治及人为因素的组织评价问题,弥补了传统利润最大化评价模型无法将多维度复杂因素纳入评价过程的缺点,并构建了相互关联又有区分度的概念体系。1995 年著名学者 T 芬维克(Terry Fenrick)在此基础上提出了“3E”评价准则,并得到英国审计委员会的认可,随后将“3E”标准作为绩效评价方法,应用到政府以及国家健康服务管理实践中。这一准则作为研究政府绩效的一般原则,目前已成为西方国家财政支出绩效评价制度的基础理论。3E 评价理论适用于财政资金的绩效评价,同样也适用于政府投资基金绩效
10、评级。政府投资基金是指由政府财政出资,吸引金融机构和社会资本参与,委托具有基金管理资格的专业团队管理,按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”的原则运行,通过投资管理,实现产业引导和扶持、促进地方经济发展的目标。政府投资基金已成为各地政府优化财政投资方式、发挥投资资金引导作用的重要工具。因此,政府投资基金具有公共财政支出性质,符合 3E 评价模型关于财政支出经济性、效率性和效果性的绩效评价原理。(二)分析框架本文以 3E 评价模型为基础,结合我国政府投资基金已有实践,对标国家政策对投资基金评价的相关要求,分析并提出了一个基于政府财政出资的投资基金 3E 绩效评价框架。2020 年 2 月
11、财政部印发关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知,要求对财政出资的投资基金开展重点绩效评价,主要评价政策目标实现程度、财务效益和管理水平。由此,可以将评价的三项内容政策目标、财务效益和管理水平,分别界定为“政策目标”(Effectiveness)、“财务目标”(Economy)和“管理目标”(Efficiency),以此形成对政府投资基金的三维绩效评价框架(见图1)。1.效益性(Effeciveness)政策目标分析效益性是财政支出所取得的最终成果的具体体现,表示产出最终对实现政策目标的影响程度,包括产出的质量、期望得到的社会效果、公众的满意度等,需要结合当前效益与长远效益来衡量。效
12、益性原则是通过实施绩效评价工作,规范和加强政府财政支出效果管理,实现政府政策目标。按照国务院关于政府出资产业 图1 政府投资基金3E评价政府管理创新2024175投资基金政策目标要求,基金投资方向应符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策,能够充分发挥政府资金在特定领域的引导作用和放大效应,有效提高政府资金使用效率。这个政策目标指向非常明确,就是引导作用、放大效应、提高资金使用效率。2.经济性(Economy)财务效益目标分析经济性是财政支出以最小化获得最大化财务效益的目标体现,表示资源消耗的最小化程度,尽可能降低资源消耗或充分使用已有的资源以获得最大和最佳比例的投入。
13、与一般财政支持功能不同,政府投资基金的经济性,不仅要体现单一支出的财务效益,还要体现投资基金的整体财务效益,即财政资金与社会资本共同组成的投资基金所创造的经济效益。因此,从投资基金的角度,可以将经济效益目标进一步分解为基金投资的业绩和被投资项目的业绩。3.效率性(Efficiency)管理水平目标分析效率性是政府对财政支出在项目管理效能方面的体现,包括决策管理科学性、支出过程管理规范性以及财务管理规范性等。一般通过投入时间、精力与产出之间的比例关系来衡量。如何衡量政府投资基金的效率性?这个效率目标体现了投资基金主体在管理运营基金过程中决策质量、运营质量和管理质量,是管理效果的综合反映。综上,政
14、府投资基金的 3E 绩效评价的分析框架(见图 2)。三、绩效管理的评价体系构建(一)评价体系的构建目标绩效评价的基本思路,也是绩效评价顶层设计的核心内容。按照财政部对投资基金确定的“政府引导、市场运作,科学决策、防范风险”原则,依据 3E 评价理论,政府投资基金的绩效评价应围绕设立政策目标(Effectiveness)、财务目标(Economy)和管理目标((Efficiency)来开展,这三个目标分别对应基金的政策效应、经济效益和管理效能。基于基金设立政策目标,评价基金的政策效应。政府设立投资基金的一个核心目标,就是希望以此来发挥产业引导和扶持壮大功能。对基金管理人的遴选、产业引导方向的确立
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- 政府 投资 基金 绩效 管理 评价 体系 构建
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